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ytmpgwq 2007-8-1 17:49

义务教育经费保障监管机制探讨

义务教育经费保障监管机制探讨刘文旻高维谦<p align="left" class="MsoNormal" style="LINE-HEIGHT: 20pt; TEXT-ALIGN: left; TEXT-INDENT: 24pt; mso-line-height-rule: exactly; mso-pagination: widow-orphan; mso-char-indent-count: 2.0; mso-char-indent-size: 12.0pt;">摘要：新修订的《义务教育法》规定，实施义务教育不收学费、杂费，这是我国义务教育制度改革的重大举措。通过对改革进程中出现的新情况新问题进行探讨分析，以求及时解决这些矛盾和问题，建立新的义务教育经费保障机制，确保改革顺利实施。关键词：义务教育经费保障机制新修订的《义务教育法》规定：“实施义务教育不收学费、杂费”，并提出义务教育实行国务院领导、省级人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制等改革措施。这是我国义务教育制度改革的重大举措，通过对改革进程中出现的新情况新问题进行探讨分析，以求及时解决这些矛盾和问题，确保改革顺利实施。一．建立中央和地方合理分担的义务教育经费保障机制农村税费改革以前，农村义务教育经费主要来源于乡统筹中的农村教育费附加及农村教育集资和学杂费收入，农村义务教育的责任主要由农民承担。自2000年起，国家取消了乡统筹费和其他行政性收费，也就取消了县乡农村义务教育经费的主要来源，所需经费由财政预算安排，初步实现了农村义务教育主要由农民办到主要由政府办的转变。但由于各级政府对教育经费分担责任不清，致使资金缺口很大，不能保障义务教育事业的发展。2005年12月，国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，规定“全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费”，即“两免一补”。新《义务教育法》（以下简称《新法》）对“两免一补”以法律的形式做出规定，使得在减少义务教育经费来源的同时却增加了支出。为此，《新法》规定“国务院和地方各级人民政府将义务教育经费纳入财政预算”单列，“农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”2005年末，国家公布了中央和地方的分担比例：对免学杂费和提高公用经费水平，中央与地方的分担比例，西部地区为8：2，中部地区为6：4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。对校舍维修改造资金，中央与地方的分担比例，中西部地区为5：5，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励性支持。对贫困学生提供免费教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担；对贫困寄宿学生生活费补助，由地方承担。看似清晰的分担比例仍显得粗糙。首先需要确定办学标准和生均经费标准等配套措施。其次，只明确了中央与地方的分担比例，而地方各级政府应承担的比例仍不清晰，要由各省级政府确定。再次，依据东、中、西部的区域划分拨付教育经费，感觉粗略。东、中、西部的划分是相对的，中、西部区域内各地的发展也不平衡，鉴于此，在目前国家财力不足的情况下，暂作这样的分担比例划分是可以的。但从长远看，须要探寻更加切合实际的经费保障机制，比如按各省、自治区、直辖市人均GDP确定分担比例等。待条件成熟时，在整合中央和地方财税体制的基础上，可建立义务教育经费主要或全部由中央财政承担的机制，以公平地保障义务教育全民公益性事业的发展。《新法》关于适龄儿童、少年在非户籍所在地接受义务教育，“具体办法由省、自治区、直辖市规定”，执行中是有难度的。因为许多是跨省级区域流动，各省级政府的规定在其他省级区域就不适用了，所以，还是由国家教育行政部门做出统一规定为好。在省级区域内流动的学生，生均经费由省级政府按各学校在校学生所做预算拨付即可。在省级区域间流动的学生，为简化工作程序，生均经费可不在省级政府间转移，由学生就读地政府给以解决。一般来说，适龄儿童、少年的父母或法定监护人的工作地或居住地经济发展水平较高，他们也是有做出贡献的，其子女或被监护人享有同等接受义务教育的权利，当地政府理应提供便利条件。接收地的县级教育部门应严格审核手续的真实性，对符合实际情况的，应予办理不得刁难，但要防止因择校导致生源在地区间盲目流动，省级政府职能部门应每学期作省级区域间的流向核实，掌握流动情况。二．建立省级政府统筹地方各级共担的义务教育经费保障机制1.增强省级政府的统筹职能中央与地方的分担比例确定后，义务教育经费的保障就决定于地方各级政府，确定地方各级政府的分担比例可依据人均GDP，或人均财政收入，或生均GDP，或生均财政收入等。或者按照国家规定的标准，核实省级区域义务教育年度所需经费地方应承担的总额，与同期的GDP或各级地方政府财政总收入相比，计算出义务教育经费比例系数，各地政府依据系数核算应纳入财政预算的义务教育经费。量化是教育经费统筹的参考依据。经省级政府统筹的义务教育经费可逐级下拨至县级政府管理使用，但逐级下拨削弱了省级政府的统筹职能，并且各地区发展不平衡，经济发展较好地区的预算教育经费相对于本地所需经费可能自给有余，对多余部分是否要纳入省级政府统筹呢？若不纳入省级政府统筹，就打破了省级政府义务教育经费的预算平衡。为增强省级政府的统筹职能，应将各市、县政府财政预算义务教育经费全部纳入省级政府统筹平衡，直接拨付至县级政府管理使用。2．资金拨付存在的问题折射出亟需加强拨付监管我国的义务教育资金缺口很大，但仍存在着大量挤占、挪用现象。国家审计署对全国50个县基础教育经费审计调查的结果发现，有43个县的地方政府及财政、教育部门和中小学校挤占、挪用、滞留各类教育资金4.45亿元；20个县滞留上级拨付的教育专款3810万元；甚至有19个县擅自变更上级专款投向，挪用基础教育补助资金2805万元，用于发放工资、偿还债务、抵顶乡镇上缴税收缺口等。陕西省佳县峪口乡陈家沟村农民陈生春，人称“扶贫托儿”，五年间通过请客送礼为本村和邻村要回扶贫资金大约100万元。其中1999年省里下拨的3万元饮水工程款，被市、县、乡各截留1万元。1999年榆林地区拨付陈家沟小学建教学楼款5万元，拨至峪口乡被陈生春取走3万元，他说“把钱花在了后来修建希望学校的申请上”，用“小钱”换回“大钱”，其余2万元拨到乡政府，其他几笔扶贫资金都不同程度地发生过被截流、挪用等现象。陈生春要到的扶贫款，其项目均由他本人组织实施，既不通过村里也不建账，他到底要了多少钱没人知道，这些钱的支出也无人监管。国家扶贫资金一笔笔地往下拨，但陈家沟村的贫困面貌却依然没有改变。事实说明亟需完善和加强对教育资金拨付使用的监管。3．缩减拨付层次完善监管措施一是严格按照省级政府统筹核准的义务教育经费预算拨付，每次拨付都要公开预算及对应的拨款金额，每学期和年末应公布每次拨付数额及预算执行情况，接受全社会的监督。二是应缩减拨付层次环节，省级政府按预算直接拨付至县，县级政府按批准的预算拨付到使用部门和学校。既提高效率，又减少被挤占、挪用、滞留、截留及权力寻租的机会。三是结合学校教学特点的需要，明确规定教育经费由省级拨至县、县拨至学校的时限。四是省级政府统筹义务教育经费，应留有机动资金，正常情况下，不准许动用，只有在发生灾害或事故的情况下，经省级政府批准方可动用，严禁任何单位或个人签字、批条子拨付使用。五是明确规定违规拨付、挤占、挪用、滞留、截留教育资金应承担的责任，实行地方政府、相关部门首长负责制和上级政府连带负责制。三．建立县级政府为主管理的义务教育经费保障机制1．严格按照规定标准精确做好义务教育经费预算义务教育经费预算，是中央和地方各级政府分担义务教育经费的依据，必须预算准确。按照《新法》规定，国家要确定义务教育教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，这是教育经费预算的基本依据。学生人均公用经费标准应细分为教师办公经费、教学仪器设施经费、生活设施经费、学生饮水与取暖等杂费支出。这样既便于分项编制预算，清晰明了，也便于对公用经费的支出使用进行审核和监管。    义务教育经费预算以学校为基本编制单位，由县级教育部门按照国家规定的标准，逐校编制和汇总各校预算，送县级财政部门审查，报县级政府批准。预算应附有学校基本情况资料，编制内各类教职工，学生学籍登记簿，实有各类房屋实用面积及用途，教学仪器设备，教学和生活设施等，并说明建造或购置年限和使用程度，由责任人签字和单位盖章备案。学校建设维修改造资金，应组织县级建设部门预算技术人员做出预算，各预算项目均应由责任人签字和单位盖章备案。市、省级教育部门有责任对下级上报的预算审查核实，必要时应实地调查核实，由审查责任人签字单位盖章备案。执行中发现预算不实，应追究预算责任人、审查人及单位的责任。2．健全义务教育资金拨付使用的管理制度陈生春现象说明加强教育资金拨付使用监管十分急迫。县级财政和教育部门应严格按照预算项目办理各项支出，确保资金专款专用。一是教职工工资由县级财政部门直接按时存入个人工资卡或存折，要保证偏远山区的教师至少能够在乡镇驻地取到工资。至于教职工福利，可结合实际情况确定，有的地方推行“阳光”福利，规定每年发放福利的价值额，按节日分次随工资发放，除此以外，任何单位不得以任何名义发放任何福利，一经发现全部退还所发福利，并对责任人予以处罚。二是学校建设维修改造资金，不宜直接拨付至学校，可由县级财政部门或教育部门统一核算支付使用。县级教育部门应会同建设部门、财政部门每年定期对中小学校舍进行检查，制定维修改造方案，纳入财政预算。所有建设项目都应通过招标、投标决定施工单位，财政部门按施工进度拨付资金，教育部门、建设部门和学校应对施工质量进行监督。项目建设的招投标、材料购置、施工、竣工验收等都应存档备案，作为追究责任的依据。三是免费提供教科书资金和寄宿生生活费补助资金，由县级教育部门直接支付采购教科书和拨付给寄宿生所在学校用于生活补助。公用经费支出中大宗教学仪器设备购置，由县级教育部门通过招标进行集团购买，低值教学仪器购置及其它支出应拨付给学校按预算项目使用。3．合理规划调整设置学校，节约建设资金学校设置是否合理，不但决定着大量教育资金的初始使用效果，而且具有延续性，影响深远，因此，必须慎重抉择。《新法》规定：“县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划。”国家和省级政府应对学校的规划设置做出原则性规定，主要由县级政府实施规划设置。县级教育部门，在征询乡村干部、教育工作者和民众代表意见的基础上，必要时应咨询教育专家的意见或通过听政征询意见，做出学校规划调整设置方案，报县级政府审批。如对形成的方案有争议，应报请上级政府审批。甘肃省积石山县在小学“五改六”中整合资源抓点改制，选择周围小学布局较集中、校舍师资充足，交通便利的学校改为六年制，周围的学校仍保持五年制教学，等学生升六年级时转入改为六年制的学校。全县仅此一项节约建设资金200余万元，解决了改制中一次性投入大及缺乏师资等问题。4．加强对中小学校办学经费使用的监管从司法机关查办的案件看，近几年教育部门、中小学校滥用、挪用教育资金及贪污、受贿谋私的现象时有发生。最近山东聊城大学斥巨资建豪华校门，暴露出高校财务监管缺失，引发社会争议，呼吁国家要加强对大学教育资金使用进行监管。这些现象警醒我们：必须加强和完善对义务教育经费使用的监管。县级教育部门对公用经费中的办公费、低值教学仪器设备费、学生杂费等使用应做出规定，由学校本着精打细算、厉行节约的原则，按预算项目支出使用，提高资金使用效益。各学校应健全财务帐目，教职工领用办公用品应登记签字，完善各种物品使用报废手续，做到款物、帐款、帐物、购进与使用相互对应平衡，实行财务公开，每月公布一次。学校不是企业，校长没有老板台照样可以组织领导好教学工作，绝不容许大学“豪华门事件”在中小学重演。5．完善对义务教育经费拨付使用的监督。中小学校的经费预算确定后应向各学校和社会公开。县级财政部门应汇总各学校、教育部门预算收支执行情况，每学期上报市、省级相关职能部门，并向县级教育部门、各学校和社会公布一次，接受社会各方面的监督。建立专门的审计制度，定期对义务教育经费实施审计，对挤占、挪用、截留教育资金的行为依法从严处理。

文盲 2008-3-1 07:28

真正实施起来恐怕也没有那么简单吧!只要是跟钱有关的总不好实施.国家应该给出一个完善的具体实施方案.

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