chenchen 2008-3-22 13:29
行政村撤并调整工作的思考
最近本人就行政村的撤并工作，写了一篇调研初稿，请坛友多多指教
科学调度 适度调整 促进农村经济社会全面发展
——XXX行政村撤并调整工作的思考
一、行政村现状
改革开放以来，行政村作为农村最基层单位，在宣传贯彻党在农村的基本政策，团结带领群众脱贫致富奔小康，维护农村社会稳定，推进农村精神文明建设等工作中，起到了积极作用。但随着农村综合改革与发展的深入，现行的行政村逐渐呈现出某些不适应性。主要有以下现状特点：一是行政村数量多。全县11个乡镇现有150个行政村，9个乡镇所辖行政村超过10个，其中，最多的一个乡镇辖27个行政村。二是行政村规模小。150个行政村中，1000人以下的村42个，占全县总村数的26.6%，1000-2000人的村88个，占全县总村数的55.7%，2000人以上的村仅28个，占全县总村数的17.7%。三是行政村集体经济薄弱。据2006年统计资料显示，全县村级集体经济经营性收入5万元以下村98个，占全县行政村总数的62%， 5—10万元村32个，占全县行政村总数的20.3%，10万以上村28个，占全县行政村总数的17.7%。四是村级班子文化素质不高。以2005年村级换届后为例，全县行政村共有村委会干部557人，具有初中及以下文化程度的319人，具有高中文化程度的237人，具有高中以上文化程度的仅有1人。
二、行政村撤并调整的必要性
近年来，我县经济社会发展的步伐明显加快，农村生产力获得了极大的发展，农村面貌也发生了深刻的变化，面对农村经济社会不断发展的新形势、新任务，对行政村进行适度的撤并调整已势在必行。一是有利于行政村的经济发展。由于村的规模过小，受区域区位限制，生产要素得不到合理的整合，经济发展受到制约。通过合并，新的行政村规模及经济总量比以前扩张，有利于优势互补，通过生产要素的整合、集聚，人力资源的开发利用，有利于发展壮大村级集体经济，发挥集聚效能 ，增加农民收入，提高农民的生活水平。二是有利于优化村级班子。由于村规模小、人口少，再加上党员队伍老化，给配强选好村级领导班子带来困难。通过撤并调整行政村，有利于拓宽选人范围，配强村级班子，提高基层干部素质，改善党群、干群关系，推进农村基层民主政治建设，巩固党在农村的执政地位。三是有利于村庄的合理规划布局，推进中心村建设。由于行政村规模小，农户居住较为分散，房屋、闲基地等占用土地多，土地的利用率低，不符合农村现代化发展的要求。村与村之间存在一定程度的重复建设问题，这种状况既耗费了本来就十分紧缺的建设资金又降低了公共设施的共享率。通过撤并调整，有利于高起点、高标准地搞好村庄规划，统筹布局生产、生活等功能设施的发展空间，有利于人流、物流向中心村聚集，加快中心村建设步伐，方便农民的生产生活，架构现代化农村的发展框架，推进社会主义新农村建设。四是有利于减少村级非生产性开支，减轻农民负担。由于行政村规模小、设置多，村干部选配数也相应增加，村级非生产性开支随之增加，一方面增加了农民负担，另一方面也造成村级基础设施及公益福利事业建设投入不足。通过对行政村的撤并调整，可以精简村干部人数，减少开支，集中财力为民办实事，搞生产项目的开发。
三、推进行政村撤并调整的建议、措施
行政村规模调整工作政策性强、涉及面广，与群众利益关系密切，情况比较复杂，工作难度较大。因此，必须坚持“事前、事中、事后”工作的科学性、连续性、稳定性。
（一）在开展行政村撤并调整工作时，主要应加强以下几方面的工作：
1、加强组织领导。要把行政村规模调整列入重要议事日程，确保人员、精力、时间三到位。要组建精干高效的工作班子，明确人员分工，落实工作责任。要考虑多方因素，制订切实可行的工作计划，精心部署各阶段的工作任务。
2、加强宣传引导。首先要耐心细致地做好调查研究工作，主要要摸清拟调整村的人口数量、自然资源、集体资产、历史沿革、风俗习惯、基础设施、未来规划、社会治安、宗族宗教、特色或支柱产业等情况。在此基础上，深入开展宣传，从正反两个方面分析利弊，提高村干部群众对调整工作重要性和必要性认识，使他们的思想自觉统一到农村改革、发展、稳定的大局上来，统一到全面建设小康社会的目标上来。
3、掌握思想动态。要摸清村干部群众的思想疑虑以及对调整工作所持的态度，注重思想工作的策略和方法，千方百计做好村干部的思想工作，排除思想阻力，促进撤并工作顺利推进
4、坚持因地制宜。要从实际出发，宜撤则撤，宜并则并，走出“合并越多，效果越好”的误区。要发扬民主，走群众路线，充分体现和维护人民群众的根本利益。在操作中，可参照以下几种情况，向村民提出调整建议：一是通过调整可以明显促进优势互补，加快发展的；二是平时村与村之间关系密切，地理位置相近、交通比较方便的；三是历史上曾经属一个村的；四是邻村之间经济社会发展差距悬殊的；五是数个相邻村人口、面积规模都较小，村级集体经济十分薄弱，又无发展潜力的；六是调整后有利于经济发展和便利群众办事的。
5、坚持依法规范办事。行政村规模调整要以有关法律为依据。调整方案经过多数村民或户主通过后，以乡（镇）人民政府的名义向县级人民政府上报行政村撤并调整方案的请示，内容包括调整后的村名、村址和户数、人口等，并附有村民或户主赞同签字情况的会议纪要。要依法选好配强村党支部、村委会领导班子，建立健村妇代会、共青团、民兵等配套组织。同时，要按照档案移交的有关规定，做好文书档案、会计档案、土地承包档案等村级档案的移交，确保档案完整，促进新村规范化建设，促进新村规范化建设。
（二）在行政村撤并调整工作过程中，主要需解决好的几个热点、难点问题：
1、干部调整问题。行政村的撤并调整对村干部的利益影响最大，也最直接。他们怕调整后自己可能要失位置、失面子，影响个人的既得利益，从而对调整工作态度不积极，行动不支持，个别的还会有抵触情绪，有些地方甚至可能会出现形式上的合并，思想上、行动上没有真正合起来的现象，使撤并工作不能真正落到实处。建议调整期间暂不任命党支部成员和选举村委会班子，通过先建立村级筹建班子，负责调整期间的有关工作，等调整结束，再依法选好配强新村领导班子。新村班了配备方面，要抓住合并后行政村范围扩大，村干部选拔培养面更广的机会，将一些优秀的中青年人才结合进村“两委”班子，改善村级班子的年龄、文化结构，解决村级干部后备力量不足，党员年龄老化的问题，增强村级班子的整体实力。抓住合并后村干部减少，行政管理费用随之减少的机遇，切实提高和落实村干部的报酬，解决报酬难兑现，经费难落实的难题，使村干部能安心工作，充分发挥村党支部的领导核心作用。同时要关心和爱护因年龄和选举原因而退下来的原村干部，县、乡财政要划拨一定的专项资金，给予适当的经济补助，或为他们办理养老保险、鼓励他们领办或创办经济实体等方式，切实解决他们的后顾之忧。
2、集体资产处置问题。现有集体资产如何处置以及今后的集体资产如何抽调，直接关系到新村的集体事业建设。重点是要考虑不同调整村之间集体资产的贫富差距，要尊重各村的意愿，不能简单合并，更不能平调。建议精心组织，防止流失；承认差异，防止平分；规范行事，防止简单化。精心组织，防止流失，建立组织，搞好清理。调整到的村，成立由原村干部和财会人员参加的清产核资小组，清产核资小组在乡镇行政村撤并工作领导小组领导下开展工作，负责对原村集体资产清理、登记和移交。为确保村集体资产的安全、不流失、不出现私分等现象，除制定必要的纪律约束外，在撤并期间对涉及的原村、组集体资产实行暂时冻结，经济业务往来一般“只进不出”，急需的支出须由乡镇行政村撤并工作领导小组集体研究决定。承认差异，防止平分，就是承认既得利益并好帐。这次清理合并主要是对村级集体资产。村民小组的资产仍然实行组有村管或组有组管，不搞合并。在村级资产合并中，对合并村之间资产差异过大的，把多出其他村的那部分资产主要用于原村区域范围内的基础设施建设，不搞资产平分到户。规范行事，防止简单化，就是对资产清理合并中涉及的各种事项都严格按照有关财务规则办理。
3、村址和村名的选择问题。部分村还存在落后的地域观念、姓氏观念、宗族观念，对并入的小村、穷村的干部群众持歧视态度，影响村民之间的团结。建议在撤并村过程中要充分考虑村民的自尊和恋旧思想，尊重大多数村民的意愿。在此前提下，可引导村民按照人口最集中、交通相对便利、公共设施相对完善、地理位置居中的顺序确定新村村址。对于新村的村名，建议通过以下几种方法确定：一是选择合并前经济实力尤其突出村的村名为新村村名。二是选择有历史纪念意义的村名。三是合并村各取一半村名组成新村村名。四是以历史上各调整村曾是一个村时所用的村名为新村村名。五是选择10人以上村民提名，经村民代表大会三分之二以上人数通过的名称为新村村名。
4、涉及群众利益问题。在行政村撤并调整过程中必然会涉及到群众的利益，如各种经济承包合同和其它合同的履行问题。农户对此最关心，也最敏感。如果处理不好就不能取得群众的信赖和支持，甚至会僵化调整工作。建议要高度重视做好群众工作，维护好群众利益，注意群众的来信来访，特别是对一些带有群体性、倾向性的苗头，要有敏感性，做到及时发现，上下沟通，分析问题，找准原因，果断采取行之有效的措施，争取把问题解决在萌芽状态，防止问题的复杂化和扩大化。
（三）行政村撤并调整后，主要还应从以下几个方面去缩短干部群众的磨合期：
1、维护稳定，创新局面，以新的工作思路总揽全局。稳定人心、安定社会，凝聚力量是调整后的首要工作任务。新任村干部要不断增强事业心和工作责任心，尽快制定新一届的工作规划，不断创新工作思路，开拓局面，此外，要有敬业精神和奉献精神，要兢兢业业地做好每项工作，用实际行动去消除部分群众存在的种种疑虑。
2、加快发展，多办实事，让新村群众得到实惠。要千方百计想办法，多方筹集资金，办几件群众呼声最强烈、要求最迫切的实事，如水利设施、村道、办公楼等，调整后的优势尽快让老百姓看得见、摸得着、逐渐得到实惠。
3、加强村务公开，提高村务透明化、民主化的程度。村务、财务问题是村民一直较为关心的问题，行政村调整后，要定期做好村务、财务公开，对村里重大事务必须召开村民代表会议，征求意见，增强决策的透明化、民主化。并经常性邀请一些老干部、老党员座谈商讨、通报情况、听取他们的意见。通过村务、财务的公开，增强新村群众的主人翁意识，提高干部与群众间的亲和力。
三农剑客 2008-3-25 10:12
回复 1楼 的帖子
观点有点价值不大。
要分别整清楚行政村和村民委员会的理论上的实际运行上的概念、性质和职能、作用及两者的关系（肯定不是一回事，绝对连的很紧密）。
chenchen 2008-4-2 23:11
３楼，行政村撤并是从地域范围界定的，这里主要是探讨一下该文布局和文字处理问题！
杞公 2008-4-3 12:10
深化村民委员会和村级管理机构的设想
（一）村民委员会的缺陷。目前，村民委员会普遍是规模过大，不但不利于开展工作，而且也客观上制约了村民参加民主管理和行使民主权利积极性。
１、村民委员会的规模。自从村民委由自然村改设在行政村后，有的村的人口有２０００人左右，有的多达四五千人；有的由数个甚至数十个自然村组成，有的村落居住分散在几十平方公里甚至上百平方公里土地上。２００１年农村税费改革以来，出于村级财力的原因，各地合并行政村之势不减，每年全国有上万个村合并。这次农业税全免，并村将有一次高潮。
２、村民委员会规模过大的弊端。一是村内利益圈多而公共利益少，村民参与民主管理的热情不高。一般相邻的自然村，客观上就有共同的利益资源，如水、电、路、土地和山林等，人与人之间相熟而亲近。村民对利益圈内的事比较关注，对利益圈外的事则漠然视之。在有多元利益圈的特大行政村，什么“村民会议”、“一事一议”、“村民参与民主管理”等，那可是侈奢的东西。二是村民居住分散，无法召开村民会议。村民自我管理、自我教育、自我服务的难度大。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度难以落实。比如选举工作，由于村的规模过大，村民互相认识的不多。在那些没有村级集经济的村，村干的职位没有多大吸引力，村民参加选举的热情也不高。每次村民委或人大代表选举，是靠乡镇干部和村内骨干的“苦干”加“巧干”才 能完成的。可以这么说，村民委设在行政村以来，从来没有召开 过村民会议或村民代表会议的村，是相当普遍的。这种状况如何搞村民自治，如何推进农村民主进程，如何贯彻落实《村民委员会组织法》？借用农民“良种还应有良法，才能获得好收成”的话来说，再好的政策和法律也要有好的制度来保障，才能落到实处。
总之，村民自治不应是画饼充饥。村民委员会的规模必须改小，才能够推进农村的民主进程。
（二）深化村民委员会和行政村管理机构改革的设想。
１、村民委员会改设在自然村或农经组。新设的村民委员会内只有一个农经组的，村民委成员和农经组管理人员可以“一套人马两块牌子”，在不同场合以相应的身份名义作为。
２、行政村管理机构。村民委员会改设在自然村后，行政村作为国家行政管理延伸与村民自治的交汇点－“交换机”，设立半行政半自治的村级管理机构，称自治联合村，简称联村。改革后的村级行政管理组织， 主要具社会管理职能，不具生产、经营职能。联村的村长在村内农民中由村民选任；党支部书记由“两推一选”产生，即在村民和党员推荐的基础上，经过组织考核确定候选人，然后按党章规定进行党内选举。每届任期三年。联村的村干部的报酬，国家财 政按不低于当地的最低工资标准发给补贴，村内自有收入的可由村民委主任会议和党支部讨论决定报酬标准。