jyy 2008-4-9 10:00
关于健全乡镇党委运行机制的思考 唐文兵（1）
关于健全乡镇党委运行机制的思考 唐文兵（1）依托“东桑西移”建好“中国绸都”李伟（9）
关于健全乡镇党委运行机制的思考
唐文兵在现行的乡镇治理结构中，乡镇党委是治理的权力中心、决策中心、指挥中心和控制中心，这是坚持“党的核心领导”的必然要求和结果。南充是丘陵欠发达地区，农村综合配套改革特别是税费改革后，乡镇党委抓发展、促和谐、保稳定面临的责任更重、压力更大，迫切需要从体制机制上进行创新。近段时间，笔者深入农村进行了调研，就健全乡镇党委运行机制问题进行了思考。一、南充乡镇党委运行面临带共性的问题近年来，我市不断创新农村基层党建新机制，乡镇党委运行探索出了“水观模式”、“城南机制”等典型经验。总体而言，乡镇党委职能更明确了、决策更科学了、领导更民主了、与群众的感情更深厚了。但新的形势与任务亦对乡镇党委带来了新的挑战，突出表现在三个方面：——“人”的问题。一是干部素质问题。乡镇公务员队伍严重老化。万能平庸型干部多，专业技能型干部少。二是农村党员管理和发展问题。农村30—50岁的劳动力，有的在外打工，有的违反计划生育政策，不具备发展党员的条件。个别村连村支书都找不到。三是农民教育问题。近年来各级党委重视干部教育，放松了对农民的教育，导致部分农民只享受权利，不履行义务。个别群众曲解“和谐”的涵意，认为和谐就可以不讲政策、不要原则，一些群众甚至把“和谐”当所党委政府的软肋，把上访当成一项致富的产业来经营，通过无理上访来达到一己私利。四是农村劳动力外出问题。我市农村劳动力转移达到170余万，农村留守的“386199”部队（妇女、儿童、老人）数量达1035万，社会主义新农村“谁来建设”的问题成了乡镇党委的一大难题。五是用人体制问题。突出表现在“用人导向上的不公正、频繁的人事变动和50岁现象”，使部分乡镇干部谋人不谋事、对上不对下，严重挫伤了一大批干部的工作激情。六是干部考核问题。个别县（市、区）对乡镇工作考核重点不重面、重领导意志不重群众意见、重短期效应不重长期效益，使考核缺乏科学性，达不到激优汰劣的效果。——“钱”的问题。一是乡村历史债务沉重。2006年底，全市乡村负债48亿，其中村级负债11亿，乡镇平均负债高达985万元，负债率达100%。二是村干部私人垫资问题突出。南部县建兴镇石门堂村65岁的村支部书记何永生，十多年来，将儿女外出打工寄回的钱全部为村上垫支农业税、升钟水粮款，现总计垫支38万元。现在镇党委千方百计让他当村支书，否则退后，村镇还不起钱。南部县义凤乡二教寺村文书周晓波，当村文书仅三年时间，已垫升钟水费、“新农合”医保费就达9万元。据调查，村干部为集体垫资问题是我市农村一大普遍现象，急待决策者思考和解决。三是旧债未了，又添新债问题。目前，乡镇添新债主要有三大原因：2006年以前未进入国省“通畅工程”、“通达工程”项目笼子，乡村自主修建村道公路而负债；“蚕桑百万工程”等项目上级补贴达不到实际支出，导致乡村负债；老债利息滚动增长。四是干部待遇低。由于多方面原因影响，乡镇干部补贴及政策性奖励远低于县级部门。村干部工资低，部分县的农村信用社甚至还在村干部微薄的工资中扣减村级负债利息。五是乡镇运转举步唯艰。农业税免征、“三提五统”取消后，乡镇完全丧失创收渠道，尽管上级通过转移支付给予了一定补助，但杯水车薪。同时，近年来国家推进新农村建设项目多，专款专用，但实施项目没有配套任何工作经费，直接导致乡镇组织实施的项目越多，乡村倒贴的就越多。目前，我市绝大部分乡镇处于“运转与发展难保全、干事与举债难分割”的两难境地。——“权”的问题。一是权责失衡。乡镇党委处于“责任无限大、权力无限小，群众期望值无限高”的境地。县级对驻乡部门的管理趋利性强，有钱、有权的部门就上收实行垂直管理，无钱、无权的部门就下放由乡镇管理，这种权责脱节的乡镇管理体制，极大地限制了乡镇经济社会发展 。二是上级对微观经济的直接干预。突出表现为上级组织或者主要领导的个人偏好和主观行为，给乡镇工作带来被动，使乡镇党委功能弱化，使“四权”模式成为摆设。特别在产业结构调整上，一任领导搞一项产业，今年挖麦子栽梨树，明年挖梨树栽枇杷，后年挖枇杷栽桑树，由于产业发展缺乏延续性，极大地影响了农村经济发展和农民增收致富。三是用权与服务的职能转化问题。部分乡镇干部仍习惯于计划经济时期的“管、收、批”，不习惯于市场经济条件下的“扶、帮、助”，喜好行政推动和直接管理，不善于服务引导和示范带动，使乡镇党委运行处于被动。二、健全乡镇党委运行机制对策建议我市乡镇党委运行各具特色，阆中水观镇党委探索出了“民声决策定目标队伍建设强保障分线执行抓落实动态监督促满意”的“四环十二步法”，确保了乡镇工作的有序运转。营山县城南镇制定了“确保一方运转、一方发展、一方平安”的小政府，实现“寻访式、人性式、互动式”包罗万象的“大服务”（简称“3+3”工作模式）来规范乡镇运行，实现了经济发展民本化决策、行政管理集中化办公、政务村务阳光化操作、干部管理人性化评判、税费收取一站式办公、财务管理电算化作业、群众问题寻访式解决。综合水观镇、城南镇党委运行机制，借鉴发达地区乡镇党委运行成功经验，建议南充乡镇党委全面推行“1+8”运作模式：“1”即“一个标准”，始终坚持以人民满意作为一切工作的评判标准。“8”即“八大运行机制”。包括：——科学的民主决策机制。凡是乡镇带有全局性的重要工作和重大产业项目，必须坚持“党委（党委会）提议、社会听证、人大（代表会议）决策、政府执行、群众监督”的“五步工作法”。第一步：乡镇党委通过党委会或党员代表大会提出重要工作议案，并对议案听证、决策、执行等全过程进行领导和监督。第二步：举行由党代表、人大代表、政协委员、驻乡单位、群众代表和退职老领导等各届人士参加的所证会，广泛征求社会意见。第三步：经过意见收集、梳理、归纳汇总后，由乡人民代表会议集体进行决策表决。第四步：对人代会表决通过的议案，乡政府全力以赴抓落实。第五步：由乡镇纪检、人大和村民代表对政府执行情况进行监督。——持续的产业发展机制。推进农村产业发展的可持续，必须彻底改变“一任领导一套思路”的作法。产业选定后，要通过乡镇人代会的法定意志确立下来，后任领导只能在“扩规模、提品质、上效益”上求突破，严禁随意更改。首先，在产业的选择上，要严格坚持“因地制宜、市场导向、群众决策、典型引路、科技配套、协会促动”的原则，避免以领导意志干预产业发展。其次，原则上，市县两级不再发计划经济色彩较浓的、直接干预农村基层微观经济的指令性文件。第三，乡镇党委要积极创新“土地有偿转让机制”、“基地+企业+业主”的利益关联机制和农业投融资机制，积极推行南部“先锋蚕业”和顺庆区大林寺“金融+担保公司+农户+业主”的现代农业发展模式，努力从农业运作机制上破解“三农”难题。——高效的为民服务机制。对乡镇行政管理实行“集中化办公、联动式运作、开放式服务”的工作模式。设立政务、村务集中办事大厅，乡镇所有行政科室、事业单位和每个村都到“集中办事大厅”，实行一个村、一个部门、一张办公桌、一个文件柜。做到“四个到位”，即办公场所集中挂牌到位、人员机构到位、监督岗和座位指示牌到位、工作制度、职责、流程公示到位。全面推行“阳光操作”，实行行政审批和服务事项收费内容、政策依据、办理程序、承诺时限以及责任追究、投诉举报全程公开，从根本上提升行政效率，降低群众的办事成本。——协调的统筹联动机制。乡镇党委切实做到“三个联动”。一是党政联动。规范乡党委与政府的关系，实行党政合一的会议制度，寓党委集体领导于乡镇经济社会发展全局之中，减少领导层次，提高决策和工作效率。二是县乡联动。县直延伸派驻到乡镇的机构，原则上将组织关系下放到乡，在工作上实行县主管部门和乡镇党委政府双重领导、双向管理、双向考核、双向互动，充分发挥延伸派驻机构的职能作用。三是干群联动。要全面推广水观镇“分线作战、双向选择、责任约定、跟踪督查、季度盘点”运行模式，根据工作性质分线突击，由乡党委指定线长，由线长挑选工作人员，由工作人员挑选线长，把目标奖与工作挂勾，漏选者和完不成任务者不得奖。从而有效地激发领导班子和干部群众工作积极性，形成“人人能负责、人人能干事、人人干成事”的工作氛围。——严勤的债务化解机制。一方面，要实行严格的债务偿还机制。通过“查清债务、锁定债务，分清性质、核实债务，分步偿还、先本后息”的程序，制定还款方案，并将乡债上划到县。按照“先农民、后业主、再集体”的还款顺序，由县财政通过偿债专户经农村信用社支付给债权人。另一方面，要实行严格的新债防范机制。严格坚持“乡财县管乡用”和“村帐乡管”，坚决杜绝乡村再添新债。要明确规定：争取国省项目，在项目未进入国省计划笼子，项目资金未到位之前，严禁乡村举债建设；“四权”模式集资的，在资金未筹足之前，严禁乡村举债搞建设；因乡镇领导主观意愿，搞政绩工程而举债的，从严追究责任。——务实的全员教育机制。当前，要加强对乡镇干部、农村党员和农民“三个层面”的教育培训。一是建立乡镇干部定期培训制度，重点提升乡镇干部的政治素质、专业技能和领导水平，确保三年内实现乡干部党校培训全覆盖。二是建立乡党委班子成员“定期上党课”制度。原则上乡党委书记一年为农村党员上党课不低于三次，班子成员不低于2次。三是积极开展农民“万人轮训”活动。以劳动技能提升、知法守法、乡风文明建设为核心内容，以村为单位，分批次对所有农民进行一次系统培训，努力培育一批不忘党恩、有情有义的新型农民。——规范的和谐稳定机制。当前，和谐稳定问题已经成为乡镇党委最头痛的难题，必须建立一套维护农村和谐稳定的长效机制。一是要建立干部下访机制。借鉴营山县城南镇“干部寻问题，集体作处理、督办查不力”的办法，要求干部平均每月下访不低于5天，问题收集后，当月进行梳理，经党委会集中研究后，斟情处理。二是要建立信访联动机制。对老上访户要实行乡村专人负责，并发动其亲属、单位领导、子女学校等一起做其工作。坚决杜绝越级上访，要求乡上解决的，要先看村上处理意见；要求县上解决的，要先看乡上处理意见。要建立信访件统一批示答复制度，市县两级所有领导批示的信访件，必须经信访部门综合各方意见后，统一渠道回复上访者。非特殊情况一般不重复批转调查。三是要建立对缠访和无理取闹者教育惩戒机制。对问题已经调查得非常清楚，并在当地召开了听证会的，原则上不再受理。对个别无理取闹者，要按照信访工作有关规定严格教育，从严惩处，绝不姑息。——公平的绩效考评机制。推进乡镇党委健康运行，必须树立正确的政绩观和科学的发展观。当前要推行“问效于民、区别对待、综合评判、激优汰劣”的乡镇党委的评价机制。一是要坚持由群众来评判乡镇党委的工作。通过绩效公示、群众代表评议、问卷调查、现场打分等生动具体的方式，扩大群众对乡镇工作的知情权、参与权、评判权。二是要实行区别对待的考评办法。结合各乡镇发展基础、资源禀赋、地理区位等实际情况，对乡镇按中心集镇、城效乡镇、一般乡镇和边远山区乡镇等情况，实行分类考评，分类排位，以增强可比性。对重要的专项工作可实行权重导向，单项考评。三是要坚持综合评判办法。既要看点，更要重面；既要看近期的变化和“显绩”，又要看无形的发展和“潜绩”；既要看“锦上添花”的喜事，又要看“雪中送炭”的实事；既要看任期的发展，又要看留下的包袱。四要建立激优汰劣的激励机制。将目标考核结果与责任主体的经济奖惩、政治褒贬、职级升降挂钩，强激励、硬约束，以实绩用干部，真正把干部的精力引导到加快发展、科学发展、又好又快发展的要求上来。（作者单位：市委政研室）
dream_sun 2008-4-27 16:03
说得比较切合实际，有见地
于人 2008-4-30 22:53
尽管有些措施仍然难以跳出传统体制的窠臼。但有些措施还是有一定借鉴价值的
