jyy 2008-4-25 14:48
着眼体制机制创新 切实推进建筑节能
[table=98%,images][tr][td][align=center][size=3]着眼体制机制创新 切实推进建筑节能[/size][/align][/td][/tr][tr][td]
[/td][/tr][tr][td][/td][tr][td][align=center]新闻作者：[color=#ff0000]省政府发展研究中心调研组[/color] 新闻来源：[color=#ff3300]湖北决策咨询网[/color] 日期：[color=#ff0000]2008-4-18 16:10:01 [/color] [/align][/td][tr][td][align=center]
[table=94%][tr][td][align=center]——对我省发展建筑节能产业的调查与建议
[/align] 建立健全节能减排新机制，是武汉城市圈获批试验区后需要率先破题的四大领域之一。大力推进建筑节能，促进建筑节能产业发展，是深入落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会的重要路径。省政府发展研究中心为此组成调研组，分别前往省建设厅、省建材行业投资促进中心、武汉市建委、省建科院等部门进行了专题调研，并实地考察了一些节能示范工程的执行情况。从调研情况看，自2005年以来，全省各级建设部门认真贯彻执行国家建筑节能标准，为推进建筑节能做了大量工作，呈现出较好的发展态势。但各地仍不同程度地存在一些困难和问题：节能意识淡薄，对其重要性和紧迫性的认识有待进一步深化；经费投入不足，节能科研和项目推广乏力；尚未形成科学化、规范化的管理体系，市场监管不够得力；相关法规制度不完善，缺乏有效的激励惩处政策。从而导致全省建筑节能推进缓慢，这与建设“两型社会”的要求和建筑节能先进省市相比存在较大差距。我们认为，现阶段推进建筑节能要从观念更新入手，着眼于体制机制创新，在关键环节大胆试验、率先突破，切实走出一条发展建筑节能的新路子。
一、我省为推进建筑节能做了大量工作但差距仍较大
1、已经开展的工作和取得的成绩：
一是坚持法规引导，积极推进建筑节能。省建设厅相继制定了新建建筑节能的执行标准和“禁实”标准，并与各地建设主管部门签订了目标责任书；建立了季度通报制度，加强建筑节能与“禁实”的动态督察；制定并印发《湖北省绿色建筑创新奖实施办法》，开展了首届全省绿色建筑创新奖的评选活动；加快了法规建设步伐，先期完成了《湖北省建筑节能管理条例》的立法调研，即将制定出台《湖北省建筑节能工程质量监督管理办法》。
二是“禁实”成效显著，新型墙材推广已初具规模。我省先后公布了《建筑节能和新型墙体材料推广应用技术管理目录》和《建筑节能和墙体材料限制淘汰技术管理目录》，同时举办了“建筑节能科技产品及新型墙体材料推广应用博览会”，大力推广建筑节能科技产品及新型墙体材料。规定凡财政拨款或补贴的行政机关办公用房、公共建筑、经济适用房、示范住宅小区和国家投资的生产性项目，都要执行节能设计标准，选用和采购新型墙体材料；加强对新型墙体材料的质量监管，全面执行新型墙材生产备案制，把“禁实”与“节能”紧密结合起来。在2006年全国建筑节能专项检查中，我省被评为“优秀”，并荣获夏热冬冷过渡地区省级第一名，受到建设部的通报表扬。
三是加强科技支撑，不断提高建筑节能的科技含量。我省坚持以示范工程为切入点，通过技术创新引领建筑节能。截止去年底，全省推广新技术、新产品228项，限制淘汰落后技术37项；共申报新技术应用示范工程36项，已核准验收9项；全省已累计建设节能示范工程66个、建筑面积690.41万平方米。其中，“金都·汉宫”等17个项目被列为2006年全省建设科技、建筑节能示范工程；“泰跃·金河”一期项目被国家发改委、建设部列为低能耗建筑节能城市级示范项目；特别是胡锦涛总书记视察过的青山“绿景苑”住宅小区，因其环境优美、节能节地效果突出，2005年获得国家“康居工程”四项金奖和首届“全国绿色建筑创新奖”，2006年又获得“詹天佑土木工程大奖”。此外，我省还积极引进国外先进节能环保技术和管理经验，先后与英、美、法、澳、韩等国开展了建筑节能、绿色建筑等领域的技术研讨交流。
四是启动节能监管体系建设，引入节能服务机制，推动既有建筑的节能改造。我省新近出台了《湖北省国家机关办公建筑和大专院校建筑节能监管体系建设实施方案》，并建立了相应工作机制和技术支撑体系；制定印发了《湖北省建筑能源审计实施细则〈试行〉》，省政府办公厅向全省发出“关于在省直机关和大专院校开展公共建筑能源审计和能效公示工作的通知”，全省公共建筑的能源审计现已逐步展开。随着节能服务市场需求的日益增长，我省积极探索节能服务产业化，引入有实力的节能企业提供节能服务，其中武汉中南商业大楼节能改造的经验还上了央视经济半小时栏目。
2、存在的问题和差距：
一是我省建筑节能尚处于起步阶段，全社会建筑节能的意识有待强化。我国北方寒冷地区，早在1986年就已实施节能设计标准；而我省地处南方冬冷夏热地区，2001年才开始实施节能设计标准，可见我省建筑节能工作起步较晚。目前社会各界对建筑节能的意义虽已形成共识，但在认识的深度和广度上还不够，缺乏紧迫感和主动性，缺乏客观的执行、评估标准及推广手段。同时，由于建设领域大多是传统产业，现阶段仍沿袭高投入、高消耗、高污染、低效率的传统发展模式，“科技是第一生产力”的作用远未发挥出来。对依靠技术创新和科技进步转变增长方式的重要性认识不足，缺乏强有力的推进措施。
二是已出台的政策法规及管理制度，远不能适应我省建筑节能发展的需要。我省对新建住宅和公共建筑节能设计标准的执行过程，还未形成完善、有效的监督机制，县（市）对建筑节能的管理更为薄弱；目前实施的节能设计标准不够细化，可操作性不强；缺乏调动各方利益主体积极参与的法律法规，以及相应的经济激励政策；建筑节能产品、材料和技术的研发滞后，可选择性不足，高科技、高效保温建筑材料的开发应用范围较窄；特别是立项时对节能的评估认证、施工过程中的监管检测和验收等检验节能成效的手段和环节，尚无强制性标准规范，容易产生节能建筑不节能的现象。
三是建筑节能市场缺少引导和监管，难以形成产业化。据资料显示，2006年,我国节能服务产业总值达到82.55亿元，比2005年同期增长74.5％；综合节能投资达到63.3亿元，比2005年同期增长106.9％；节能产业产值增长速度之快，市场前景可见一斑。与之相比较，我省尚有较大差距。省内不少新近开展建筑节能的地市反映，当前我省建筑节能市场鱼目混珠，以假冒伪劣产品和技术低价竞争的情况相当普遍。这不仅影响工程质量和寿命，而且导致建筑节能市场良莠不齐，难以形成产业规模。
四是机制不健全，经费投入不足，建筑节能工作整体推进缓慢。从研发机制看，一方面，政府缺乏完善的专项规划及相应的中长期发展计划和具有前瞻性的技术政策和标准规程，缺乏建筑节能评估、咨询、监查、鉴定、产品研发的基地和平台；另一方面，一些具有一定基础和实力的科研单位又苦于机制、资金和人员调配等障碍，无法深入开展研究，自身优势和作用难以充分发挥。从管理机制看，我省“墙改办”自1997年成立以来，在组织、贯彻、执行墙改政策，传播科技信息，推广建筑节能成果等方面虽发挥了较大作用，但由于职能所限，全省建筑节能工作缺乏统一领导和统筹安排，缺乏宣传、沟通、推广和贯彻的平台，尚未形成有效的信息沟通和共享机制。从投入机制看，由于我省建筑节能尚处于起步阶段，仅既有建筑面积围护结构的节能改造和供热系统的节能改造工程量就十分巨大，需要大量资金投入，急需政府出台相关政策，投入节能专项基金，拓展投融资渠道，优化市场资源配置，促进建筑节能发展。
二、当前我省建筑节能产业发展面临大好机遇
1、加快我省建筑节能产业发展，是贯彻落实科学发展观、促进经济社会可持续发展的一项重大举措。2006年我国出台了《绿色建筑评价标准》(GB/T50378-2006),对绿色建筑作出了如下定义：在建筑的全寿命周期内最大限度地节约资源（节能、节地、节水、节材）、保护环境和减少污染，为人们提供健康、适用和高效的使用空间，与自然和谐共生的建筑。目前，我省情况和全国大体一样，是一个能源和耕地资源匮乏的省份。如果不注重节约，就不能实现经济可持续发展。可以说，绿色建筑顺应时代潮流和民生需求，是建筑节能的进一步拓展和优化，具有非常广阔的发展前景。因此，我们必须要把推行建筑节能，作为当前和今后一个时期的重要工作来抓紧抓好，抓出实效。
2、武汉城市圈获批国家建设“两型社会”试验区，将为我省建筑节能产业迎来一个非常有利的发展契机。首先是建设“两型社会”就意味着以耗费资源和环境为代价的高耗能建筑将受到限制甚至取缔，建设市场的准入门槛大大提高；而高新技术、新能源、环保设备、节能材料等产业的发展，将面临前所未有的发展机遇。因此，我们必须适时提升产业层次，发展先进服务业，增强可持续发展的后劲。其次是因为试验区拥有关键的“先试权”，在改革中遇到具体问题可以自行摸索试点，然后再根据实际需要寻求国家相关政策支持，为全国提供建设“两型社会”的有益经验。另外，沿海地区由于经济水平快速提高，土地、能源、劳动力等资源成本不断上升，部分产业特别是劳动密集型产业加速向中西部转移，而我省科教实力雄厚，产业门类齐全，对承接建筑节能产业转移具有很强的吸引力。
3、大力发展建筑节能，已成为我省建设事业加快科技进步、实现又好又快发展的内在要求。建筑行业作为国民经济的支柱产业，对国家经济和社会发展虽起着举足轻重的作用，但目前为止仍未摆脱经营粗放、技术落后的状况。节能减排的新形势、新发展对我们提出了更高要求，也势必形成建筑节能技术、产品和服务市场的巨大需求。我省目前已具备建筑节能产业发展的基础条件，以华中科大和省建科院为龙头的科研机构，已研制出具有国内领先水平的混凝土加气砌块、外墙体保温材料和各类节能门窗、太阳能及地源热泵等可再生能源利用的技术和产品；仅武汉地区新型墙材和保温节能产品的生产企业就达200多家。然而，由于诸多因素的制约，2006年我省建筑业总产值1667亿元中，节能技术、产品所占的比率微乎其微，可见建筑节能产业发展的空间巨大。建筑节能产业的发展，在建设“两型社会”过程中肩负着重要的历史使命。这不仅是我省建设事业发展的必然选择，同时也对建设领域科技创新与技术进步提出了迫切要求，必将对我省产业结构的优化升级产生巨大的拉动作用。
4、借鉴国内外成功经验，把建筑节能当作新兴产业来抓。从国外来看，一些发达国家在节能政策、法规、标准和认证方面的做法值得借鉴。日本健全节能法规体系、标准、标识,强调其可操作性;健全节能组织机构、体系的建设, 成立了新能源、产业技术综合开发机构(NEDO)，加强可再生能源及新能源技术研发和推广普及工作;制定综合的价格、财政、税收等经济政策,抓重点工程，抓耗能大户;加大宣传教育力度,鼓励全民节能。英国在设计新建筑时，要求设计人员必须从风、光、冷、热、声五种要素出发综合考虑节能问题，即根据不同的气候特点设计和采用太阳能供暖、降温系统以及太阳能热水供应和发电系统；利用自然照明、节电的家用电器和照明设备等，实现住宅的零能耗，最大限度地实现了节约能源和环境友好。德国在上世纪90年代末，建立了世界上第一个真正的被动房屋。该建筑基本不需要去主动供应能量，每年单位面积供热能耗仅为15度电，远远低于目前德国的标准75度电/年。
从国内来看，上海市经过多年的试点和推进，为全国的建筑节能起到了示范效应：一是加大节能推进力度，形成了由市政府牵头，相关委办局和各职能部门共同参与的全社会推进建筑节能的管理格局，并对相关法规规章进行完善；二是实现了新建建筑节能由点到面的突破，从2002年开始推进一批示范工程进行试点，到2006年全部执行建筑节能标准，实现了新建住宅建筑节能全覆盖；三是实现了既有建筑节能改造的突破，2005年启动当年就完成改造50万平方米，2006年结合“平改坡”综合改造和既有玻璃幕墙建筑专项整治等，快速推进既有建筑节能改造，总量达到678万平方米；四是实现了由重点抓住宅节能到同步抓公共建筑节能的转变，2006年该市率先在政府投资项目中执行节能设计标准，当年共有185万平方米的新建公共建筑达到节能标准。山东省积极构建节能降耗科技支撑体系，加大节能技术攻关力度，目前已争取到国家节能国债项目26个，总投资38.65亿元，占全国的27％，居全国首位。目前该省已成立5家涉及清洁生产、清洁能源、循环经济、资源可持续利用等方面的省级节能降耗研究中心。在全国率先开展建筑节能工作的青岛市，目前市区新建建筑执行节能标准的比例，比全国平均水平高出40个百分点。在全国同类城市中，率先完成了建筑节能65%标准的编制和完善工作，率先建立了节能工程的质量监督和工程认定制度。已完成的海水源热泵技术、太阳能光电技术应用试点为全国提供了范例。
三、我省建筑节能产业健康发展的关键在于创新机制
1、创新节能观念，提高全社会对建筑节能的认识。目前，我国建筑能耗与工业能耗、交通能耗并称为“三大能耗大户”。在我国每年20亿平方米新建房屋中，99%以上是高能耗建筑；而既有的430亿平方米建筑中，只有4%采取了节能措施，单位建筑面积能耗为发达国家的3倍以上。我省的情况亦大体相当。从以上数字中，不难看出建筑节能在整个节能减排工作中的地位和作用，其重要性和紧迫性不言而喻。我们在“两型社会”建设中要全面落实科学发展观，以提高建筑能源利用效率为目标，新建建筑遵循经济、适用、在可能条件下注意美观的原则，在建设的全过程中注重资源节约和保护环境，严格执行建筑节能强制性标准；对既有建筑加强用能管理，完善和规范节能管理体系和服务体系，形成政府监管、市场引导的推进模式，建立促进建筑节能的长效机制。我们要多形式、多渠道宣传和引导人民群众对绿色建筑的消费意识，清醒地认识到建筑节能保温完全符合我省冬冷夏热的气候特点，是既经济又环保的“冬暖夏凉”工程。我们要尽快实施新建建筑节能65%的设计标准，力争我省建筑节能工作走在全国的前列。来源：湖北决策咨询网
2、创新制度建设，运用经济、法律和行政等手段稳步推进我省建筑节能。一是争取在国家《建筑节能条例》出台后，提请省人大尽早修改、颁布《湖北省建筑节能管理条例》，并结合我省实际研究制定相应实施细则，形成适应我省省情、可操作性强、各方利益主体积极参与的法律法规体系；二是进一步完善我省建筑节能技术标准，通过规范用能行为、优化运行系统、安设调节装置、加强监管执法等措施来提高我省建筑节能的管理水平；三是制定我省建筑能耗性能评定分级标准，选取不同类别的建筑进行能耗性能评定，逐步推行建筑能耗性能评级；四是建立节能建筑及技术产品的评估认证制度，成立评估认证管理委员会和评估认证执行机构，推进建筑节能产品能效分级认证和能效标识管理；五是制定从事建筑节能服务的中介机构的行为规范，用市场机制来培育更多更好的节能技术和产品。
3、创新研发机制，大力推广应用新技术、新材料、新能源。我省要积极培育以科研院所为主体的科研开发体系、以生产企业为主体的技术创新体系和以科技中介机构为主体的技术服务体系，使其成为支撑我省建筑节能产业发展的主体。为此我们建议：一是以省建筑科学研究设计院为依托，成立湖北省绿色节能建筑技术研发中心，成体系地开展绿色节能建筑、节能产品生产及推广、节能评估认证、第三方公正检测鉴定、行业协作咨询、人员培训等业务，初步形成我省绿色节能建筑的研发基地和平台，推动我省建筑节能产业的科技进步。二是充分利用我省现有的资源条件，如武汉的地源热泵系统、太阳能光电与建筑一体化技术，宜昌的高墙页岩陶粒砼砌块外墙自保温体系，随州的蛭石资源深加工项目，孝感的混凝土砌块外墙夹芯保温墙体材料等，大力发展我省建筑节能产业。三是引入节能服务机制，支持有一定经济实力、有自主知识产权技术设备的节能企业，参与我省既有建筑、特别是国家机关办公建筑和大型公共建筑的节能改造；积极开展与发达国家之间在建筑节能乃至绿色建筑领域的交流与合作。
4、创新投融资机制，疏通节能改造的资金“瓶颈”，完善经济激励政策措施。一是设立湖北省建筑节能专项基金，主要用于建筑节能的研发推广、标准编制和节能管理等方面。按照国务院《节能减排综合性工作方案》的要求，各级政府在财政预算中安排一定资金，支持重点节能工程、节能新机制的推广和节能管理的能力建设。此外，政府还应将长期国债中的一定比例用于建筑节能投入，对重大节能改造工程实行“以奖代补”政策；制定既有建筑节能改造融资的相关优惠政策，出台绿色建筑节能的相关税收优惠政策；在积极向国家争取专项资金的同时，保证自身配套资金的落实到位。二是在新建建筑施工、既有建筑物改造、节能产品应用推广过程中，建立和完善相应的经济激励政策措施。这方面除以往用墙革基金推动新建建筑节能、用资源综合利用减税政策发展节能产品等措施外，还应在实践中积极探索，研究制定新的、涵盖面更广、针对性更强的激励措施，如对房屋建筑达到节能标准的开发商给予税收抵扣、对新建节能建筑实行减税等优惠政策，以调动和引导全社会各方利益主体参与建筑节能的积极性。来源：湖北决策咨询网
5、创新监管机制，强化考核评价管理，加大执法处罚力度，强力推进我省建筑节能。建立健全工程项目规划、立项、施工、验收和使用全过程监控体系。在规划立项阶段，把能耗标准作为建筑项目核准和备案的强制性门槛，施工图设计审查不合格不得颁发施工许可证；施工过程中，施工单位应对进场的墙体材料、保温材料、门窗、采暖制冷系统和照明设备进行查验，对不符合建筑节能强制性标准的产品不得使用；项目建成后，必须进行建筑能效专项测评，达不到节能强制性标准不得办理竣工验收备案手续，并不得参加优质工程的评审。要抓紧启动全省建筑节能监管平台的建设，对全省新建建筑、特别是国家机关办公建筑和大型公共建筑进行实时监测，并通过能耗统计、能源审计、能效公示、用能定额和超定额加价等手段，促使其提高节能管理水平。同时，建立起建筑节能的奖惩考核机制，把建筑节能量纳入本地单位GDP能耗降低的目标考核体系，将节能管理目标及任务分解落实到各级管理机构和人员，并作为全省建筑节能专项检查、专项考核评价的重要内容。
6、创新组织体系，统筹、协调全省建筑节能工作。为切实推进建筑节能工作，必须进一步加强对建筑节能工作的领导。建议建立由省领导亲自挂帅的“省建筑节能工作联席会议制度”，设立省建筑节能办公室（简称“节能办”），并明确其职能、编制和经费，形成省建设厅、发改委、财政厅、科技厅等相关部门共同参与、齐抓共管的管理格局；省政府应组织专班，加强对建筑节能发展战略和发展规划的研究，尽快出台《湖北省关于加快发展建筑节能产业，打造绿色建筑大省的实施意见》；把建筑节能作为建设“两型社会”的一项具体考核指标，层层明确责任主体，实行年终考核、奖惩兑现；根据建筑节能产业发展的新形势、新要求，各级政府可相应成立“节能办”，具体负责本区域内建筑节能工作规划的制定；新技术、新材料的推广应用；建筑节能目标执行情况的监督和检查。建议今年的工作重点：一是建立各级国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系，开展能耗统计、能源审计、能效公示等项工作，强化建筑节能目标管理；二是要以武汉为重点、列出一批公共建筑进行节能改造试点；进一步扩大新建建筑节能试点范围，每个县市区都应有节能示范工程，消除我省建筑节能的盲点。三是今年适当的时候，在武汉召开一次高层次的建筑节能国际学术研讨会，邀请国内外专家学者和先进省市代表参加，同时举办国际绿色建筑产品博览会。举办“两会”的目的，既是为我省建筑节能寻求好的经验和思路，又是向世人昭示我省推进建筑节能的信心和决心。力争以后每两年举办一次，并将其打造为在国内外有一定影响、具有湖北特色的专业性会展品牌。
调研组负责人：施水洲
执笔：陈俊东 沈祖瑞
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