关于税费改革后转变乡镇机关职能的调查与思考 税费改革后，乡镇党政机关的工作发生了许多新变化，如何适应新的变化，及时转变乡镇职能，调整工作思路，改进领导方式和方法，已成为当前乡镇基层工作的一项十分紧迫的任务。围绕这个问题，我们有选择性地对8个不同规模、不同经济发展水平的乡镇开展了专题调查。 一、税费改革后乡镇机关面临的主要矛盾 1、乡镇机构改革滞后与行政运行效率亟待提高的矛盾。税改后，乡镇职能及其工作重点发生了根本性变化，迫切要求乡镇机关实行精兵简政，提高行政运行效率。目前，乡镇机构虽进行了一些调整，但并没有伤筋动骨，乡镇机关人员过剩、机构设置不合理、行政运行效率低下的问题十分突出。一是人员相对过剩。税改前，乡镇干部是“三提五统”征收的主体，由于征收难度大，乡镇干部有1/3的精力用于“三提五统”征收上。税费改革后，乡镇机关干部不再是农税征收的主体，“催收”的压力相应减少了，同时市场经济体制也要求乡镇干部进一步减少微观管理行为，少管具体事务。这样，人员理当相应减少。被调查的8个乡镇的党委书记、乡镇长都认为，如果乡镇机关干部不再进村入户征收税费，乡镇机关30人足矣，规模小的乡镇25人左右即可。目前，8个乡镇平均在岗人员42.5人。按最多30人的标准，每乡镇富余人员12.5人。如此测算，全县16个乡镇机关定编682人，富余202人。二是内部机构设置不合理。一方面，机构设置过粗，不便管理。现乡镇内设5个综合办公室。综合办公室虽说精简了机构，但人员并没有真正精简，只是把原有相对分割、各自为政的机构和人员相应划入了综合办公室。由于工作范围较广，因而职责不具体，责任心不强，业务能力不精。并且一个综合办公室有2—3个领导分管，办事的力量分散了。另一方面，有些机构出现空缺。如市场监管、信息服务、依法行政应是乡镇机关的重要职能，而现在却没有设置相关的机构。三是党政分工重叠，领导职数过多，效率不高。每个乡镇在工业和农业两条线上都各有一名副书记分管，又各有一名副镇长分管。分工重叠，职能交叉，不仅容易出现责任不清、人浮于事、效率低下的情况，而且直接导致乡镇领导职数过多。8个乡镇平均有党政领导15人，官多兵少，形成倒三角形结构，工作难以落实。四是管理体制积弊较多。干多干少一个样、干好干坏一个样，人员能进不能出，岗位能上不能下，职务能升不能降，待遇能高不能低，论资排辈，吃“大锅饭”，严重挫伤了乡镇干部的工作积极性，影响了各项工作的开展。 2、乡镇工作重点转移与乡镇干部能力素质落伍的矛盾。税改后，乡镇机关干部将从大量的税费征收事务中摆脱出来，集中精力抓发展，其工作内容、重点及方式方法将发生重大转变。对此，一些乡镇干部存在着较多的不适应。一是思想观念不适应。表现为习惯了大手大脚，缺乏艰苦奋斗过紧日子的思想。不少乡镇干部因为税改后工作难度加大，担子变重，权力削弱，待遇降低，一门心思想调入县城；习惯了当领导，搞指挥，缺乏积极主动提供服务的意识；习惯了催耕催种，干预企业和农户具体的生产经营活动，热衷于一厢情愿的行政推动，搞不顾企业和农民意愿的下指标、定计划，缺乏市场调节和示范引导意识；习惯于管具体事务，缺乏集中精力抓发展的意识；习惯于按部就班，上级安排做什么就抓什么，上级说怎么抓就怎么抓，缺乏开拓创新意识。二是业务能力不适应。税改后，乡镇干部的主要工作是制定规划、提供服务和市场信息，面对新的形势和新的任务，乡镇干部普遍缺乏驾驭市场经济能力、调查研究能力、依法行政能力和应对复杂局面的能力。三是知识水平不适应。乡镇干部过去大都忙于具体事务，很少有人能静下心来学习。虽有不少乡镇干部参加了各种成人教育和党校培训，但实际提高不大，乡镇干部的知识水平明显落后于时代，特别是对现代行政管理知识、市场经济的理论和WTO的规则了解掌握不多。四是工作方法不适应。有的乡镇干部只会采取传达式、电话式、会议式、命令式、文件式、包揽式的方法开展工作，不善于运用经济的、法律的、说服教育、示范引导、调查研究的手段和方法开展工作。五是领导方式不适应。由于长期受计划经济的影响，不少乡镇领导大都采取“一哄而上，全军出动”的领导方式来推动农村工作，遇到所谓的“急、难、险、重”的中心任务，不是按分工各负其责，而是“一家人”都上，把有些属于职能部门的职责如计划生育、税费征收、殡葬改革和突发事件的处理等，也逐步演变成乡镇干部的包干任务，并与包村、包片的干部责任和奖惩挂钩，乡镇政府成了“万能政府”和“无限责任政府”，乡镇干部成了“万金油”、“消防队”。这种领导方式不仅打乱了分工和正常的工作秩序，而且导致乡镇干部职能越位、缺位或错位，“种了他人的田，荒了自家的地”。 3、乡镇可用财力锐减与乡镇机关经费紧张的矛盾。税费改革之后，政府性基金、乡镇统筹费被取消，部门政策性收费口子被规范或堵死，乡镇收费渠道变窄，可用财力来源减少，经费统筹调剂能力降低，收支矛盾突出。一是乡镇机关经费有缺口，公用经费十分紧张。从调查的8个乡镇看，税改后，乡镇可用财力年平均减少62万元。乡镇机关经费县财政按人平2万元（人头经费1.4万元，公用经费0.6万元）标准核拨，与税改前乡镇机关的实际收入（含预算拨款、可用统筹费及其它收入）相比，8个乡镇年平均减少26万元。2002年8个乡镇机关人员经费实际纯工资和政策性补贴（含各种保险补贴和公积金）支出657万元，人平1.5万元，人平经费缺口0.1万元，镇平缺口5.4万元；实际公用经费支出481万元，人平1.1万元，人平经费缺口0.5万元，镇平缺口27.5万元。公用经费按人平0.6万元测算，月人平500元，8个乡镇机关平均每月可用支出2.7万元。2.7万元要负担机关每月水电费、招待费、小车燃修费、差旅费、电话费、办公用品购置费及平均每月的干部培训费、报刊费、中心工作支出、机关维修费等等，十分紧张。二是乡镇机关债务包袱日益沉重。8个乡镇机关账面净亏480万元（不含基金会），镇平净亏60万元。税改前，乡镇可从统筹费中调剂一部分用于弥补机关经费不足和偿还债务。税改后，不仅历欠难了，而且难免又添新债。三是农税征收风险加大。2003年农税征收面临着征收力量减弱，部分农户以债抵税，特困户无力完税，受灾后按政策减税，弃田抛荒无人交税，“钉子户”刻意逃税等诸多问题，完成税征任务的风险加剧，农税掉收极有可能发生。据初步统计，所调查的8个乡镇在2002年税改结算清退时向农民打欠条377万元。最为典型的是章庄铺镇澄壁村，在2002年税改清退中每亩打了80多元的白条，2003年这个村农税每亩只能收7.8元，仅以债抵税一项农税任务就要抵扣20多万元。由于乡镇财政体制实行收支挂钩，以收定支，农税掉收将直接转为乡镇机关的支出缺口。 4、协调指挥手段变弱与乡镇功能需要加强的矛盾。在市场经济体制下，乡镇将从单一的行政命令型向监管服务型转变，综合协调任务增大，乡镇功能需要进一步增强。但由于现行的行政管理体制条块分割严重，乡镇人权、财权、事权分离，责权分离（目前乡镇对镇直部门具有人事任免权的只有属民政系统的福利院一家），管理协调手段十分有限。税改前镇直部门还需要借助乡镇党委政府的权威和力量收缴拨付统筹费，或为其收费开口子帮助调剂解决一点经费，因而对乡镇党委政府还存在一定依赖性，听从其指挥；税改后，事业单位的经费由财政包干直达，行政职能部门的各项收费也被规范堵死，乡镇不可能再开口子，也没有财力为部门调剂经费，乡镇直部门对乡镇机关的依赖程度更为降低。缺乏必要的调控手段，必将导致乡镇功能减弱，指挥失灵，管理失控，运转失调。如果部门之间见利就争，有责就推，那么乡镇职能将难以落实。（待续）

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二、转变乡镇机关职能的对策与建议 乡镇党委政府在党的组织和国家政权体系中居于重要的基础地位，担负着承上启下、组织带领群众贯彻落实党在农村的各项方针政策、推动农村两个文明建设的重要责任，其职能作用发挥如何，直接关系到党和国家的路线方针政策能否在基层有效落实，关系到农村改革、发展和稳定，关系到农民群众生活水平的提高，关系党和政府在人民群众心中的形象。因此，我们必须充分认识转变乡镇机关职能的重要性和紧迫性，认真分析研究税费改革对乡镇工作带来的新问题、新矛盾，采取有效措施，进一步促进乡镇职能的转换，工作重点的转移，管理方式的转型，运行机制的转轨，工作作风的转变。 1、重新为乡镇职能定位，明确乡镇工作重点。乡镇机关职能的定位，不仅要体现税费改革后新形势的要求，而且要放到市场经济体制和WTO规则的背景下进行。通过科学界定乡镇机关职能，让乡镇干部明白自己该做哪些事，不该做哪些事，这是实现职能转变的前提。税改后，乡镇党政机关的职能要定位于统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、调节经济、监理市场、管理社会、服务公共等方面，其工作重点就是要通过深化改革，严格监管，优化环境，搞好服务等措施，加快其区域经济发展，促进社会进步。乡镇职能定位和工作重点明确之后，要通过强化宏观调控职能、转化部分社会管理职能、向下分化部分职能等途径，把应由市场、企业、社会承担的职能交给市场、企业或社会，解决乡镇党政机关职能越位和错位问题；增设公共服务、市场监督、社会管理职能，解决乡镇党政机关职能缺位的问题；县对乡镇适当下放权力，保障地方的自主权和积极性，解决上下关系不顺和多层执法的问题；把乡镇直部门相关相近或交叉的职能进行合并，解决宏观管理职能不强、职能交叉和多头执法问题。 2、加快推进机构改革，完善乡镇管理体制。一是要建立各负其责、精干高效、运转协调的领导机制。要实行党政领导交叉兼职，减少重叠分工，并疏通干部出口，逐步减少领导职数。在领导干部的配备上，一个乡镇可设两个副书记，一名分管经济工作，一名分管党群、社会事务；设三个副镇长，一名分管财经、经贸，一名分管农业，一名分管社会事务。乡镇领导干部职数宜控制在10名左右。二是合理调整内设机构。坚持因事设职，宜粗则粗，宜细则细。为促进依法行政，可以增设法制办（整顿和规范市场经济秩序办公室），与乡镇综合执法结合起来，法制办负责对本乡镇区域的行政综合执法进行组织、规范、协调。乡镇机关工作人员总人数宜控制在30人以内，做到分工明确，职责明晰。三是妥善分流富余人员。转变乡镇职能必须打破人浮于事的“大锅饭”局面。针对农税干部队伍人员缺乏，力量相对薄弱的现实，可将乡镇机关富余人员分流一批充实农税干部队伍。另外采取买断、兴办经济实体等办法，妥善消化富余人员。四是健全完善管理制度。要建立健全工作责任机制，强化干部责任；建立健全监督约束机制，强化干部管理；建立健全竞争激励机制，充分调动干部积极性；完善目标考核制度，注重干部的工作实绩，从而建立起责任制、考核制和奖惩制“三位一体”的管理体系，实现管理制度的科学化、功能化、实效化，增强乡镇干部的危机感，激发其创造性。 3、切实转变管理方式，改进工作方法。税费改革后，农民和企业作为市场的主体，却囿于种种限制，很难寻到市场经济的入口，急盼政府为他们提供服务和指导。乡镇党政机关应当从以前管得过多、过宽、过细、过杂的经济干预中脱离出来，转向教育引导企业和农户去追寻市场在哪里？资金从何筹？技术怎么学？信息如何来？因此，乡镇机关转变职能，必须在管理方式上实现六个转变：一是变微观管理为宏观管理。税费改革前，乡镇干部一年四季忙于催耕催种催收。税改后，乡镇干部要从过去事无巨细的微观管理彻底转为宏观调控，把主要精力用于引导规划镇村两级经济和社会事业的发展方向，对重大问题的把握和决策。二是变直接管理为间接管理。切实改变“一竿子插到底”的管理方式，对村级管理由越俎代庖向充分发挥村委会作用转变，协调好农民、村组与乡镇直部门的经济利益关系；对部门管理由包揽一切向严格监督、规范管理上转变；对企业的管理从直接干预生产经营向依靠市场规律实行间接管理转变。三是变行政指令为计划指导。禁止具体的行政指令性计划和行政捏合行为，通过制定宏观发展规划和帮助村组、企业制定发展计划来指导和引导农户和企业发展。四是变行政控制型为便民服务型。市场经济体制下，乡镇政府对农民和企业的管理更为松散，只有提供服务才是增进联系、促进发展的最好办法。乡镇干部对党的方针政策比农民掌握得多，对市场信息比农民搜集得快，对现代技术比农民了解得新，因此，乡镇干部的工作重点要从抓生产环节转到抓生产力要素上来，为农民提供资金、技术、信息、农副产品销售服务等，切实帮助农民解决一家一户办不了，办不好，办了也不合算的事情。要积极为企业协调矛盾，宽松环境，以服务促发展。五是变人为治理为依法管理。乡镇党政干部要改变过去“一言堂”、“强迫式”、“家长制”等独断专行的作风，学会运用法律手段解决各种新矛盾、新问题，做到依法行政，创造统一、开放、有序的市场环境和公平、公正、廉洁、高效的行政环境。六是变封闭式管理为开放式管理。要增强乡镇机关工作的透明度，实行财务公开、政务公开和考核结果公开。坚持重大决策征求村委会、乡镇直部门和企业意见，汲取社会智慧，实行民主管理，接受社会监督。 4、理顺条块关系，增强乡镇功能。改变条块分割、责权分离的状况，根据责权统一，人权、财权、事权一致的原则，调整和理顺上级主管部门派驻乡镇机构的管理体制，增强乡镇功能。涉农性和文化性机构，由乡镇政府直接管理；专业性较强的机构，由乡镇和县直主管部门双重管理，以乡镇管理为主，业务上接受上级主管部门的领导，其负责人的任免征求县主管部门的意见；有关执法监管部门、垂管单位和跨区域性的机构，由县主管部门和乡镇双重领导，以县主管部门管理为主，其负责人的任免征求乡镇党委的同意；乡镇基层站所党的组织关系实行属地管理。乡镇事业单位的行政管理职能划到乡镇行政机关，对一时难以划分的职责，按照审批权限，通过授权方式过渡。 5、实行开源节流，确保乡镇机构正常运转。一是转变观念，拓宽增收渠道。税改后，在足额征收农业税费基础上，突出发展工业和民营经济，提高税收增量，增加财政可支配收入。二是紧缩人员编制，减轻支出压力。坚持以职能定机构、以收定支的思路，加大乡镇直部门和事业单位人事制度改革力度，通过集中决策职能、合并相同或相近的执行职能、整合监督职能、撤销不合法职能等办法，精简乡镇直部门机构，分流人员，控制编制，严防前出后进。同时要积极推进乡镇党政机关和事业单位养老保险、失业保险和医疗保险改革，将财政供养的离退休人员和机构改革中精简的人员纳入到社会保障体系当中去，从而达到减少财政供养范围和比例，降低行政成本，减轻乡镇财政负担的目的。三是要妥善清理并化解乡镇机关债务。要对乡镇债权、债务逐笔核实登记，采取多种措施分类处理。要通过债权债务置换的方式消除乡镇、村、农户之间的三角债；通过变卖集体闲置资产或非耕地经营权抵债；通过清收债权还债；通过降低不合理的债务利息减债；通过剥离乡镇企业的不良信贷资产减债；通过发展集体经济化债。四是严格实行有计划地支出。乡镇主要负责同志必须树立扎根基层的思想，克服短期行为，不能急功近利和片面追求政绩。对乡镇财政收支情况要通盘考虑，强化预算约束。在支出上，首先要力保干部工资按时发放，再安排公用经费支出和其它支出，坚决制止盲目上项目、举债搞建设的行为。要强化主要领导“届”的意识，坚持届中审计、离任审计，把减债不增债纳入乡镇主要领导任期目标考核体系，实行一票否决。对因计划不周，使用不当或因重大工作失误造成财政严重亏空的主要领导不予调动和提拔，情节严重的要追究其法律责任。五是要加强财务管理，从严控制非政策性支出。要严格财务管理制度，杜绝不合理支出。在人员经费上严禁随意提高补助标准，乱发钱物。要通过严格管理，控制小车燃修费、招待费、报刊费、水电费、差旅费，降低非必要性经费支出在公用经费支出中的比重。要减少中心工作和评比达标活动，确需开展的要减少形式化内容，尽量控减支出。对乡镇机关确实难以负担部分，上级政府和有关主管部门要给予补助。 6、加强干部队伍建设，提高乡镇工作水平。一是加强干部培训，提高干部队伍素质。要确保干部培训时间，对乡镇干部实行调训、轮训制度，每5年普遍培训一遍，培训时间不少于一个月。要注重培训的针对性。针对当前乡镇干部知识结构的特点，重点抓好WTO知识、市场经济知识、现代管理知识、政策法规知识及有关专业知识的培训，提高乡镇干部的政策水平和服务本领。学习培训不能流于形式，必须严格管理和考核，提高培训实效，并建立学习档案，将干部参加培训的学习表现和考试结果与干部选拔任用挂钩。二是要严明工作纪律，重塑乡镇机关干部良好形象。要针对当前部分乡镇机关干部中存在的精神不振、组织涣散、纪律松懈等突出问题，加强干部队伍的教育，既要弘扬正气，树立先进典型，又要用制度和纪律规范和约束干部的言行，重点整顿工作拖沓、虚假浮夸、奢侈浪费、大操大办、请客送礼、公款消费、以权谋私、假公济私、打牌赌博、行贿索贿、乱集资和乱摊派、乱收费和乱罚款、不参加学习培训、不参加组织生活等行为。三是要转变工作作风，提高工作效率。要努力克服官僚主义、形式主义和衙门作风，加强督办，在落实上下功夫，真正突出工作重点，注重工作实效，全面提高乡镇工作水平。

精简的难点乡镇人员精简的难点之一：干部年令结构。三十岁以下的人好减，四十以上的人不好减。之二：有村本领的好减，没本领的不好减；之三：离岗、退休、提前退休人员太多，负担太重。之四：差单位好减，好单位不好减。之男同志好减，女同志不好减。以要精简人，又要保证工作效率有提高，难。这之中的酸甜苦辣，笔者尝够了。