县乡公共财政远景 -------------------------------------------------------------------------------- 本报记者 孟雷 山东报道 2003-6-2 10:07:13 阅读 1066 次 “最近一直在准备调整全年财政预算的事，这一个月来，防治‘非典’的财政直接、间接支出已达到400万元，近些年的公共卫生支出加起来也没有这么多”，山东菏泽市牡丹区财政局局长林东说。 菏泽是传统的农业大市，2001年由地区改为市建制，在山东省的经济总量排名中，一直以来居于最后一位。在菏泽市的一区八县当中，牡丹区的财政状况中等偏上，基本能够确保工资发放。但是突然出现的“非典”，让财政感到有些棘手。 没钱拿什么建设 “在现行的财税体制下，建立现实意义上的政府公共财政体系，对我们这样的县级财政来说，仍然只能是一个构想”，林东说。 牡丹区因“菏泽牡丹甲天下”而得名，全区总面积1250平方公里，辖21个乡（镇、办事处），678个行政村（居）。全区总人口110余万人，其中农业人口近84万人。 按照林东提供的数字，上一财政年度，本级财政收入1．9亿元，其中地方财政收入1．5亿元，上级转移支付3000多万元。另外，本级财政净上解（向上级财政贡献）2000多万元，基本相当于以往省级财政下拨的落后地区补助数额。目前，本级财政负债5000多万元。 “在这个财政收入状况下，我们的县级财政只能是‘吃饭财政’，是全力保证财政供养人员工资发放的财政”，按林东的介绍，目前全区财政供养人员22000多人，离退休人员6000多人，另外工资差额拨款5000余人。全年仅刚性的工资支出，就超过了地方财政收入，虽然普遍执行的是最低工资标准，档案工资只能“兑现”在档案里。像林东，作为财政局长，每月总收入在700多元，而公共建设、公益事业等公共财政性支出，用林东的话讲，只能是“了了无几”。 造成吃饭财政的原因，除工业基础薄弱外，从90年代中期开始施行的“五级财政（中央、省、市、县、乡）、分灶吃饭”体制也是主要因素之一，林东同意记者的这个看法。在“五级分税制”实行后，主体税种如增值税全部成为中央地方共享税种，按照75：25分成比例，中央财政拿的是“大头”；而所得税从2002年的5：5分成，今年进一步变为6：4分成；消费税则是100％上划。对省级财政，营业税也成为省与地方共享税种，按照2：8比例分成。在逐级共享、上收后，地方固定税种也就剩下了房产、印花、土地使用等小税种。基层财政还有一个税种是农业税，但农业税增产不增收是人所共知的。在这个财税体制下，地方开发主体税种（增值税、企业所得税、消费税）是存在困难的，“两个税务局——地税、国税，实际征的都变成了中央税，体制上是个问题”，林东说。 对市级财政，也有一个很简单的例子。2000年之前，菏泽市（现牡丹区）城市建设费每年能有1200万元左右，在大市建立后，这个费用同样上收市级财政，留给区财政的只有300万元用于菏泽市城市公共建设支出，而牡丹区其实就是菏泽市的全部市区，而且这个钱也是市里不批准就不能动用的。就如林东所说，“建立公共财政，看的是你是否有能力保证公共支出，没有钱拿什么建呢？” 几乎无力提供公共服务 虽然面临诸多困难，但是相对于更下一级财政——乡镇——来说，县级财政仍然有着很大的“优越感”。 “在‘合乡并镇、机构改革’的一段时间里，我这个镇曾经有52个副镇（科）级领导干部，一开始我都认不全”，牡丹区马岭岗镇镇长谷洪民说。 马岭岗镇是一年多前乡镇合并时新组建的镇，由马岭岗、二郎庙、解元集三个比较“穷”的农业乡合并而成，主要收入来源就是农业税费。在谷洪民的记录里，上一个财年，镇财政收入800万元左右，含上级转移支付310万元，但积累债务2833万元，全镇人口8万余人，按人头计算，全镇人均负债320多元。镇财政供养人口达到1500人，以往的工资发放是个难题，欠发、缓发几个月是常见的。 按照中共牡丹区委组织部副部长、人事局党组书记张团昌和审计局王局长的介绍，像马岭岗镇这样的人员、债务问题，在当时并不是个别现象。 2000年乡镇合并时，全区乡镇债务相加，达到了1．5亿元。在1990年到2000年10年间，每年增加乡镇负债1000多万，负债小的乡镇也有七八百万，50％以上乡镇发不出工资。审计局的王局长在乡镇当了8年党委书记，离任时存了59万元现金，像这样的情况当时只有他这个乡一个。 如果说县级财政一直是吃饭财政的话，那么乡镇财政在以往一直是“吃不上饭”的财政。这个原因除了五级分税制的实行将工商税绝大部分（75％）抽走外，人员庞大（像马岭岗1500人由财政供养，还不算人员、经费垂直管理或自收自支的七站八所）、这些年不间断的各种教育普九、修路、公安、计生、宣传等各项刚性达标任务、借钱建企业造成的亏损性投资都是重要原因，而尤以后两者为甚。 与乡镇政府这些繁要事权相对应的是，它的财权近些年呈现逐步弱化的趋势。其极端者，如陕西省在2001年全部取消了乡镇财政而由县统管。在记者调查的牡丹区和各乡镇，虽然没有走到这一步，但已开始实行了“乡筹、区管、乡用”，将其财政管理权一定程度上收归县级财政。这个方式应该是直接肇始于这些年所流行的村级资金“村有、乡管、村用”，虽然这在法理上弱化了人格化的一级政府和自治组织的完备权力，但又有它不得不如此的缘由。 在牡丹区财政局，记者了解到的情况是，他们首先把乡镇对财政所长的人事任免权上收，由区财政局委派、任命，在人事上脱离了乡镇政府编制管理。其次，全部取消乡镇政府财政和部门、站所的原有银行账户，收归区财政局账户统管，叫作“零户统管”。再就是“乡筹区管乡用”，乡镇财政按照财政供养人员所需经费和分期还债计划负责筹集资金上交，入区财政账户，区财政开具审核拨款通知书，由银行代发；区财政管理的乡镇账户资金，如果本乡需要使用，必须由财政局、监察局审核连署同意，否则乡镇不得动用、银行不得划拨。统管后，乡镇一律不得借债、贷款。工资支出、法定支出外，乡镇基本停止修路等公共建设支出，并不得投资于企业。 显而易见，乡镇政府自主财权已收缩到近年最低限度。它一定程度上克服了乡镇财政管理混乱，容易产生腐败、债务不断增长、工资不能发放、搞政绩形象工程的问题，但是我们也会看到，乡镇距离事权、财权一致完备的一级政府的政治内涵渐行渐远，它开始更像一个人员庞大的县级政府派出机构——乡公所，它的仍然繁杂的行政意义上的“事权”更适宜被称作“事务性工作与任务”。或许在行政结构中，这反而更符合它的原本定位，毕竟五级政权的重叠框架似乎仍是中国所独有。 乡镇政府面临的另一个难题也显而易见，它几乎无力提供最基本的公共服务，现行体制没有给它留出建立公共财政的余地，反之在财权上被动地超越能力行政的色彩是明显的。 比如教育问题，国家义务教育体系中，中央、省、市、县对农村义务教育投入极少，乡镇政府和农民承担了主要责任。在马岭岗镇，这个以往吃饭困难的乡镇承担着1000多人的中小学教师工资和教育公用经费，这是它最大一块经费压力。在国内统计数字中，基层财政供养人员占地方供养人员总数的70％，但它的财力仅占全国地方财力的40％不到，使它力不能支的来由是不很公平的。 又比如卫生医疗，上级财政日常给予的支持几近于无，在突发、流行疾病面前，乡镇窘境可以想见。而在农村税费改革之后，乡镇财力更大幅减少。比如马岭岗，通过上级转移支付，仅能弥补政策性减收的60％多一点，同时几乎消灭了它的制度外收入，这是好事情，但它作为一级政府的完备事权并未减少，乡镇作为一级政府的财、事不对称状态从未像现在这样明显，财力日益向上集中，事权和支出却在逐级向下转嫁。 变化的趋向 牡丹区是目前财政体制下县级财政的样本，它体现了占全国大多数的尚不发达地区的财政状况。如何才能让县乡财政有能力保证公共支出？记者认为，现行财税分配制度和乡镇行政属性的改革应该会是变化的趋向。 其一，应适当调整各级财税利益分配关系，上划税种比例应合理降低，县乡基层财政应有一个喘息余地；1993年确定的发达与不发达地区、东部与西部地区分税和留成比例一刀切，目前看来是不太恰当的；虽然实行了分税制，但各级事权划分没有明确配套改变，支出压力有意无意间向下转移的状况应该调整。这些不改变，县乡公共财政体系是难以真正建立的。 另一方面就是，乡镇作为一级独立政府的存废值得考虑。机构改革、分流人员一定程度上可以缓解矛盾，但恐怕并不是治本之策。大多数现代国家实行三级政府结构（我们历史上也都是这个设置），五级政府在行政职能上的叠床架屋是研究者无法回避的题目；同时我们看到，乡镇政府在改革开放后这些年，其政府色彩是逐渐下降的，事实上，它也从没有过真正事权、财权完备的时候，条块分割的双重领导体制使它虽然劳碌但并没有对附设机构（站、所）的完全控制权，它在行政框架和行政事务中的角色已经是“完成上级交办任务”的派出机构；而国内普遍在实行的乡级财权上收管理（如牡丹区），已经实质上在进行逐渐“剥离”该级财政的可行性试验，乡镇还是可以接受的；农村税费改革后，乡镇财政已经是对上的附庸性财政，无法独立提供充足的公共产品与服务，没有了作为独立财政的基础和能力，仅是通过转移支付而得以“你保我工资，我完成任务”，但乡镇对此是基本满意的。 从这几方面来看，乡镇逐渐过渡为纯粹的县级政权派出机构甚或半自治性组织已经具备了一定的条件。
