关于水布垭移民“失地问题”的调查报告 2003年7月，团委新闻中心一行五人来到位于湖北西部大开发重点乡镇——水布垭镇，作了为期四天的关于水布垭工程移民生活调研。通过对近四十家移民的调查采访，发现当前围困移民的最重要问题就是移民的“失地问题”。 由于工程建设的需要，承建水布垭工程的清江公司在当地政府的协作下，于2000年开始进行库区、坝区征地。到2002年底，征地工作基本结束，同时也宣告，近600户的移民成为“失地移民”。所谓“失地问题”也由此产生。被调查的近200多家移民1999年底共有自留地86亩，承包集体耕地1237亩，集体园地168亩。被征用的土地完全应用于水布垭工程建设，除了库区和坝区的采石、修厂房之外，用于公路、隧道等道路交通建设征地也占很大比例。同时，受利益的趋使，加之土地征用审批制度缺乏约束力，掌握土地征用审批权的部门和个人表现出极强的“经济人”特点，以工区建设、城区建设为由，乱批征地指标，变相圈地。据调查资料显示，还有很多“征而未用”的土地在闲置，造成了土地资源浪费。 征地后遗留问题较多，“失地移民”生活有后顾之忧 由于在征地工作中政府有关部门的工作没有协调统一，具体的征地承诺前后变化多，造成征地后遗留问题较多。一是失地移民本职工作丢失，新的工作无门。根据调查，除了少部分移民利用了微薄的移民安置资金做点小本生意，比如开餐馆、开商店、摆小摊之外，基本上全部处于待业状态。笔者所调查的一个有143户、448口人的村子，其中就有100多人因为土地被征用而导致待业。年轻的一些移民脑子活络一点的情况要好一点，一些年龄偏大，文化程度不高，缺乏非农劳动技能的纯移民，打工没人要，经营无门路，搞副业一没本钱，二无技术、三无销路。但是他们年寿已高，迫切需要一个稳定的生活来源，凸现就业问题严重。二是“失土农民”的身份不确定。小镇居民只是“城头变换大王旗”，是“农”是“非”自己都不清楚。心理上处于失调状态。三是一些地方被征土地的农业税没有及时核减。四是有些新建移民点仓促上马，规划不合理，在邹家沟就因为这个问题导致了“二次移民”，即迁网沙市的“外迁移民”，造成资金的严重损失和民心的动荡。再就是公共设施不健全，环境污染问题严重。在新建的水泥街道上、种有庄稼的田地里，还有漂亮的房子后面，随处可见生活、工业垃圾：烟盒、塑料袋子、快餐盒筷、煤灰以及工区和城区建设没有处理掉的废品。 据调查，有30%的移民认为移民土地被征用后对当前家庭生活水平没有太大影响，但有一大部分移民认为生活水平明显下降，还有一少部分的移民认为土地被征用后生活已经发生严重困难。作认为土地被征后对当前生活没有太大影响的移民，多半在镇子的边缘，其本身的收入绝大部分一直来源于副业；认为生活水平有明显下降的移民多数是原有家庭收入主要来自土地经营的纯移民。该地一村干部作了一个小结：“原来广种博收，爆肚子：如今精耕细，饿坏人”。虽然不排除夸张的成分，但也的的确确反映了失地后移民生活的严重问题。 土地征用补偿标准相对偏低，且有猫腻 多数移民认为土地征用补偿标准偏低。据调查统计，2000年以来各类征地平均付给村里的土地补偿费为300元/亩，平均安置补助费1200元/人，失地移民平均获得的土地补偿费为7500元/亩、青苗补偿费平均300元/亩，目前移民家庭已经得到的所有征地费总额（包括附着物及设施补偿费）为人均8500元。调查中有85%以上的失地移民认为征地补偿标准偏低甚至严重过低，只有少部分的移民认为适中，没有移民认为征地补偿标准高。 村级留用使本已偏低的土地补偿费进一步下降。调查显示，征地补偿安置费中，一半以上的费用村级留用，有一半以上的移民对实际得到的征地补偿费用表示不满意甚至非常不满意。据悉，村级集体留用的土地补偿款在具体的使用上还欠规范。有些村还没有建立规范的村务公开、财务公开制度，缺乏严格的监督管理机制，具体使用时更欠透明，有些村干部用征地补偿费支付村里的日常行政开支，甚至用来发放村干部的工资。 在征地实际操作中，不少地方政府为加快区域经济建设和社会发展的步伐，片面强调“投资环境”，不惜采用牺牲农民利益的办法降低本来就已经偏低的征地补偿标准，在基数和倍数上做文章，就低不就高，甚至在算产值时人为调节粮经比例压低补偿标准，不按统计部门的法定数据计算产值。有些单位以土地是国家所有为借口，对农民集体所有的未利用地不作补偿，或多报少补等手段截留补偿安置费。 征地前后工作缺乏透明度，剥夺了农民的土地发展权 调查中许多移民反映，地方政府、有关部门或村委会征用土地工作透明度不够，没有充分体现“公开、公平、公正”。某些乡镇、有关部门或村委会在征用农村集体土地前宣传力度不够，很少有征地公告，基本没有真正向农民征求意见，造成一般移民对征地工作不清楚，包括目标规划、工作程序、征地用途等等；在征地进程中，极少有向有关村民发放《土地法》等法律法规，造成农民对现行的征地政策不明确，特别是在补偿标准的确定时，不公开测算耕地征用前三年的平均年产值计算方法，在没有村民代表参加下决定补偿安置费的倍数，事后也没有同村民讨论协商；在征地工作完成后，一些村分户补偿安置费没有上墙公示，有关部门没有公开不同村的征地补偿情况。 解决土地征用问题至关重要 目前的土地征用并非市场行为，农民的失土多属被动失土，为社会的经济发展作出了一定贡献。水布垭工程属于国家西部大开发的重点工程，应该说移民在政府征地工作中的积极配合为工程的顺利开工和进展做出了很大的贡献。水布垭工程和所有西部大开发的工程一样，是为了改善贫穷地区人民的生活和生存状况，向全面小康社会的目标迈进。所以笔者认为，由于土地是当前我国农民的基本生活保障，土地被征用到一定程度的“失地移民”，应从失土之日起立即将其转为城镇居民，纳入城镇的社会保障体系，享受城镇居民的最低生活保障。所需资金按政府拿一点、集体补一点、农民出一点的原则解决。 当前，农民不能享受土地征用和使用的巨大价差是极不公平的。建议从政府的土地出让金中拿出一定比例，用于农民养老、医疗保障体系的建立。凡一次性为“失地农民”缴足基本生活保障费用的，集体先拿出土地补偿费的50%，个人按应缴总额的10%从征地安置费中抵交但不能超过劳动力安置费，其余部分由政府的土地出让金开支，再不足部分由财政托底。鉴于当地各级政府目前的实际财力，一揽子解决所有“失地农民”的养老保险、失业保险、医疗保险比较困难，可首先按“人地对应”的原则主要解决18周岁以上“失地农民”的养老保险问题。征地时未满18周岁的或在校学生，当其进入劳动年龄或学习毕业后，作为城镇新生劳动力同等对待。 首先，广开就业渠道，加大对“失地农民”的扶持安置力度，为“失地农民”创造良好的就业环境。政府应从土地出让金中划出一定比例的资金用于对“失地农民”的就业培训，为“失地农民”再就业创造条件提供机会，多渠道、多方式解决劳动年龄内“失地农民”的就业问题。“失地农民”应享受与城市下岗工人同等的政策倾斜，在申请个体工商经营、家庭手工业时，工商、城建、税务等部门应该简化手续，在一定年限内享受城镇下岗工人的税费优惠待遇。 第二，完善可操作性土地征用程序。区分公共公益性和经营性农地转用，严格界定土地征用的主体、客体、对象、条件、方式、适用范围、具体步骤，约束公共权力，规范政府行为。对经营性农地转用，建立土地发展权转让制度，保障农民集体性参与分享农地转用过程中的土地增殖收益。尤其要进一步严格审批征用地手续，坚决杜绝征而不用、少征多用、征而滥用、未征先用、不征也用等现象的发生。 第三，适度提高和规范征地补偿标准。根据455户“失土农民”的调查统计，征地前耕地年产出约为1359元，园地年产出约为1692元，而据浙江省农调队的测算，全省耕地近三年的年均产值在1800元/亩左右。因此，养老、医疗的县级城关镇和农民人均纯收入在全省平均水平以上县（市）征用土地，计算征地补偿安置标准时耕地年产值不低于1800元/亩，省辖市所在地郊区征用土地不低于2500元/亩，城区征用土地不低于3000元/亩。此外，计算征地补偿安置标准也可与当地的人均GDP水平挂钩确定。对于条件相似的土地，应积极推行“区片综合价”，根据不同地段划定区片，统一制定同一区片内的征地综合补偿安置标准。 第四，建立和完善财政管理体制。严格管理和合理使用农地转用过程中的土地增值收益，特别是对征地补偿安置费的使用途径、支付时间、发放对象和方式要有一个详细的规定，便于基层操作，杜绝瓜分征地补偿安置费现象。 第五，加强对征用地的监督。成立由土管、监察、统计等省级有关部门共同组成的联合督查组，以检查各市县的征用土地面积为工作重点，加强征地后的监督检查工作力度，扩大土地执法的宣传，加强对征用土地工作各环节的社会监督，彻底查清土地征用中的有关问题。 后记：几年以前的中国农村，对于种地还是不种地的选择，曾经深深地成为缠绕着老百姓的一种左右为难的痛苦，他们一方面依恋着这片土地，那祖祖辈辈耕种的土地承载着他们生的希望。另一方面，当土地突然间不能给予他们温暖、财富与幸福的时候，他们又不得不面临着放弃这块土地的“最后的抉择”，他们甚至想不明白，这一切都是怎么来的？怎么忽然间要面临这种选择？但是如今摆在水布垭移民面前的却是如何得到土地和因为失去土地后的焦虑、伤心、无助以及悲凉。笔者走过一家家看起来很好的移民农户，他们无一例外的都有一栋漂亮的楼房，但是里面却是空空荡荡，就像他们一眼看出去的明天一样空洞、迷茫。所有的一切看起来都显得有些不真实，但这些又确确实实是真的。十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，这样的小康将在哪一年切实地摆在这些失地移民的面前呢？还有中国普天之下的八亿农民，他们的小康才是真正意义上的中国社会的小康。记不起是谁说了这句话，总觉得缺乏底气。但是，我们还是在期盼着，但愿这些失地移民，他们的未来不是梦！ ●武汉市湖北大学《沙湖青年》杂志社 谭冰波
