农民权益保护中存在的问题及其立法建议 当前，如何保护我国
农民权益问题受到了社会的广泛关注，并被中央列入“三农”问题之一。
农民利益保护关系到
农村改革、发展和稳定的大局，关系到整个国民经济的健康发展。近几年来，
农民在现实社会中到底处于什么样的处境？
农民问题产生的根源到底在哪？如何解决令人担忧的
农民权益保护问题？这都是我们必须面对的客观问题。
一、我县农民权益保护中存在的问题 由于我国长期存在的城乡二元结构和农民权益保护方面长期存在的法律上的缺位，以及近几年来农民问题上的政策执行偏差，
行政执法上的随意性，农民在经济上、政治上和法律上越来越成为我们社会中的弱势群体，农民权益保护问题已受到广泛关注。虽然农村、农业和农民方面的法律法规不断制定和出台，农民自我保护意识逐步增强，县委、县
政府在农民权益保障方面也做了大量工作，但在我国现行法律框架下，我县现实经济生活中，仍然存在以下几个突出的农民权益问题。
(一) 农民财产权益保护问题。 财产权是自然人求生存的权利的自然延伸，如果失去了财产权，就可能危及人身自由权，失去了人身自由权，就可能危及生命权。我国已将私人财产权的保护写入了宪法，作为国家公民的农民应当充分享受财产权，但实际经济生活中，对农民财产权的侵犯却相当普遍。 第一，农民仍然承担不合理税费负担。2002年是我县农村税费改革的第一年，全县农民资金负担为13578万元，亩平126元，人平164元，农民负担总额比1999年减少7935万元，下降36.89%，亩平减少73.76元，人平减少95.94元。按照税费改革和农民负担有关政策，2003年全县农民负担资金总额12200万元，亩平116元，人平153元，总额比2002年减少1378万元。虽然税费改革后，农民负担减轻了许多，但也存在一些问题。 一是农税
制度设计存在缺陷，农民实际负担了不应有的负担。税改后，农业税是按
土地常产量计征的，没有考虑当年收入扣除生产耗费后的实际所得，这个常年产量既包括农民销售，也包括农民的口粮等，这样，农民承担了自然风险的同时也承担了市场风险，也就是说农民种地赔钱也要照本纳税。此外，还存在税负不公，城乡不平等，如果参照城市居民个人所得税纳税的起征点和减免额的规定，绝大多数农民无需纳税，也就是说农民实际上担负着比城镇农民更重的财政负担。又如农民承担的防汛经费与堤防维修务工，城镇职工的防汛经费由单位承担，而农村防汛经费由农民个人承担，显然有失公平，堤防维修属于工程范畴，理应不该农民承担。 二是减轻农民负担在法律上的保护措施不够。从政策层面上看，中央曾连续多年以红头文件（大多是1号文件）的形式对减轻农民负担，增加农民收入问题做出重要指示，我们县委、县政府也作了许多有益的工作。但对这一问题的重视，只是理论上过多强调“三农”问题对于全面建设小康社会的重要性等，在政策制定方面，则号召农民更新观念、调整结构、发展产业化、完善服务体系、发展劳务经济等，至于操作性强的措施，却很少提及，政府出台为农民解决具体困难的举措不够有力。这不可避免地造成农民权益的维护在很大程度上仍然还停留在政策层面上，法律上的保护措施还很不够，如20世纪90年代以来，党中央、
国务院年年下发通知强调“减负”。1990年
国务院下发《关于切实减轻农民负担的通知》，1991年
国务院颁布《农民承担费用和劳务管理条例》，1993年中共中央、
国务院发出紧急通知，要求凡涉及农民负担的文件和收费项目一律先停后清，1994年中央、国办通知要求加大减轻农民负担工作力度，1996年中共中央、
国务院发出《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》等等。而我们却常常听农民说“中央政策好，就是下面不执行”，这真实地道出了农民对“下面不执行”的无奈。 第二，农民财产在不可抗力条件下的损失得不到保障。我县地处荆江分洪区，在1998年分洪转移时，全区36万多人和家庭财产实行了大转移，这在历史上也是空前的，场面悲壮，感人肺腑，虽未分洪，但在转移过程中，分洪区群众的损失巨大。分洪转移是中央的命令，必须服从大局，舍小家顾大家，而群众的财产如何保全，财产损失由谁来赔偿？
(二) 农民土地权益保护问题。 目前，我国的土地立法侧重于资源立法，在保护耕地资源方面采取了很多措施，但在保护农民利益方面，还存在许多不足。 第一，农民集体土地所有权的法律地位缺失。我国的土地有两种所有形式，一种是全民所有，即国有土地，一种是集体所有。土地所有权是一种完全的物权，包括占有、使用、收益、处分四个方面的权能。由于受计划经济体制下个人服从集体、集体服从国家这一固有观念的影响，政府（即使是某社会组织）因建设的需要可以对农民集体所有的土地实行强制征用，农村集体经济组织和农民必须服从。 第二，农民在征地中没有监督权、知情权和合理的财产补偿权。国家在行使征地权时，导致集体土地所有权的丧失，也会改变被征地农民和集体经济组织之间的土地承包关系。而对于许多农民来说，来自土地的收入是最基本、最可靠的经济来源，也是农民最后的一道生活安全保障。因此，在征地制度中，应充分保护农民的利益。但现行的征地制度存在以下几个方面的问题： 一是征地公益性的问题。《土地管理法》第二条第四款要求，只有为了公共利益的需要才能允许征地，审批机关必须确保征地目的的合法性，而相当多的国家建设是纯经营行为，并不符合公共利益的目的。征地是否属于公益性的目的，由负责审批的各级政府和土地行政主管部门审查，但被征地农民并没有监督权。实际操作当中，有很多征地是以公益性目的上报审批的，但征后却被用于建工厂、办企业或从事
房地产开发等经营性活动。 二是征地补偿标准问题。目前，对被征地农户主要以货币化补偿安置。补偿标准按被征地前三年的平均年产值来计算，不管征用的目的是公共利益的需要，还是经营性的用地，也不管所征用的集体土地处于什么地段，供地的价格是多少，一律按照被征用土地种植棉花、小麦等农作物的收益来计算补偿费用，这种补偿形式很不合理。政府向农民征地所花费的代价很低，征用过来后，通过简单的开发，用很少的投入，可以以高于征地成本数倍的价格出让土地，从中赚取利润，成为政府征地权寻租的一种方式。即使这些利润用于城市建设，受益的是城市居民，而牺牲是农民的利益。当农民失去土地后，那些没有一技之长的农民，突然失去了祖祖辈辈赖以生存的土地，根本无法适应，在短
时间内很难找到新的就业方式，其基本生活根本得不到保障。 三是征地的操作程序问题。在实际征地过程中，一般由县、乡（镇）人民政府出面协调，征地补偿费用也由县、乡（镇）人民政府或村民委员会与用地方直接协商，农民没有知情权。征地安置补偿方案不公开、补偿标准低、安置补偿不到位、层层克扣的现象比较普遍，因此而引起的纠纷也很多。征地实施单位一般不直接对农民个人，而是对
乡镇、村两级，征地补偿费一般先经过
乡镇政府、再经过村委会，最后才到农户。有些用地单位通过做好
乡镇政府和村委会的工作，采用法定补偿标准的最低限来补偿，即使按最高限来补偿，但通过
乡镇政府和村委会提取之后，农民实际到手的利益少得可怜。 第三，农民没有林地承包优先权。在林地使用权流转中，农民没有成为林地承包的绝对主体，也没能享受优先经营权。在林地使用流转中，立法上没有制订一套必经的优先流转程序，农民能否得到在国家立法上的优先保护权？
(三) 农业生产资料购销中农民权益保护问题。 农民在购买农业生产资料中受骗上当，生产上造成经济损失，而又得不到有效保护是农民反映最为强烈的问题，也是最直接的农民权益受损问题，行政执法部门虽然多次严厉打击和整治，但效果仍不理想。 第一，假冒伪劣产品充斥农资市场。一是虚假种子、农药广告误导农民。少数农资经营者擅自印制散发宣传资料或在乡镇广播电视站播放未经审查的广告，这些广告大多夸大其辞，误导农民购买。二是少数种子经营户购进或代销种子集团及种子科研单位生产的未经国家或我省审（认）定的新品种。三是未经检疫调运种子、种苗，导致发生检疫性病害。四是农药登记部门、科研机构追求经济效益，利欲熏心，坑农害农。如农药标签不合格出厂，科研机构对种子的认定大搞科技
腐败，夸大宣传种子增产性，抗病性等。五是生产、经营假劣国家禁用农药。国家禁用农药杀虫脒在我县少数乡镇仍在生产、经营和使用。有的经销商买来杀虫脒原药后，非法勾兑，生产销售假劣杀虫脒。六是科研机构和中间商实行价格垄断，种子销售后实行利润返成，谋取高额利润，如中油杂2号种子，去年15元/斤，今年30元/斤。七是少数经营者销售假劣农资。假劣种子、农药、肥料、种畜禽、饲料、兽药的销售，给农民造成很大的经济损失。如去年销售假的“特优559”水稻种子，今年销售劣质的湘杂棉3号F1代棉种。 第二，农业法律法规有待进一步完善。一是农药经营主体问题。《农药管理条例》第十八条规定，农药只能由供销社的农资经营单位、植物保护站、土壤肥料站、农业、林业技术推广机构、森林虫害防治机构、农药生产企业、国务院规定的其他经营单位经营，事实上以上单位在县乡基本上不复存在，农药经营者大多是个体户，条例也未规定须办理《农药经营许可证》，这就给农药管理带来了难度。二是禁用农药处理问题。《农药管理条例》第四十条规定了对生产、经营已撤销登记的农药（禁用农药）的处罚，但对该农药怎样处理未作规定，以致禁用农药不能没收。三是种子、农药标签问题。目前种子、农药标签不规范问题较多，尤其是农药标签不规范问题很严重，仅靠处罚已不能解决问题，而且处罚也仅是处罚经营户，对生产厂家没有什么影响。四是农业执法问题。农业种子执法手段不硬，操作性不强，如我县藕池镇太阳村几百亩的西瓜，由于种子有问题，几百亩地荒废一度，而销售假劣种子的黑龙江业主已逃之夭夭，无法也无力查处。
(四) 农民参与社会事务权的保护问题。 农民权益中最受农民关注的是子女受
教育问题和包括医疗保障在内的社会保障问题。前者往往寄托着他们生活的期望，后者直接关系他们的生存及其质量。不同的是，前者涉及到的是现有法律的实施问题，后者却在很大程度上属于无法可依，存在空白和盲目。 第一，农民子女无法享受
教育权，特别是九年义务
教育。2002年5月，国务院在《关于完善农村义务
教育管理体制的通知》中规定，农村义务
教育要实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的新管理体制，县级人民政府对农村义务
教育负有主要责任。就我县来说，
教育预算经费今年是8500万元，占全年可用财力的一半，也只能勉强“保
工资、保运转、保危改”而不能“保发展”，由于政府投入不足，农村义务
教育维持得很艰难。在这种情况下，难免存在一些中小
学校收费过高、搭车收费养人的问题，农村贫困的家庭，得不到政府的救济，是上不起学的。 第二，农民没有社会保障，特别是农民养老。在社会保障方面，我们的法律和制度使农民处于非常不利的地位。涉及劳动者权益保护的《中华人民共和国劳动法》，在适用主体上并不包括从事农业生产的农民。我们的很多社会保障是针对非农民身份的公民或者是特定行业的从业者，而把农民排除在外。在城镇社会保障方面，当年养老基金收支差额以及地方政府城市“低保”支出方面的不足，有一部分是通过中央财政和国有资产的变现收入来补充的。国有资产是全民资产，农民不能长期被排除在外，农民也应当逐步拥有平等分享的权利。对于农村养老问题，我县从1992年开始农村社会养老保险工作的试点，截止2002年底，全县积累保障基金1707万元，参保农民11.6万人，已有989名农民开始领取养老金。但还存在许多问题：一是农民本身经济基础薄弱，投保积极性不高；二是国家缺乏对农民养老保险的政策扶持，缺乏财政支持力度，在政策支持上，农民买保险相对于国家机关、
事业单位及企业职工来说，明显缺乏政策扶持；三是农民投保金额低，年限短，到期领取金额不高，达不到保障效果。目前，我国农村的养老方式仍然以家庭养老为主。在农村，获得子女的经济支持的老人达到60%以上。但是家庭对老年人提供最基本生活保障的传统作用正在削弱，社会保障制度又未建立，一旦子女不承担养老责任，农村老年人的生活将陷入困境。 (
五) 进城务工经商的农民权益保护问题。 一个人的迁徒和择业自由是基本的政治权和人身权，而作为农民却没有充分享受。 第一，农民进城务工受到政策歧视。随着农村剩余劳动力的增加，有相当一部分农民向非农领域转移，而国家对农民进城务工优惠政策尚未出台，旧政策仍在延续。如省政府24号令和一些文件中对用工单位使用农村劳动力收取工资总额5—8%的劳资管理费（现已取消）和一定数额的再就业调剂金，分工种限制使用
农民工，这无疑在用工上增加了
农民工求职难度，明显带有歧视性。在落实
农民工的失业、工伤、生育、医疗等待遇上也异于计划经济体制下的固定工，如在一些用工单位，
农民工与城镇职工不能同工同酬，福利待遇、休假等有的减半，有的甚至没有，
农民工的失业保险只能按一定的比例（城镇职工享受的标准）一次性发给生活补助费，失业后不能得到公共就业服务机构提供的免费培训和三次职业介绍。 第二，
农民工的维权问题。一是
农民工维权意识淡薄，不知晓法律救助途径，当自身权益受到侵害时，往往逆来顺受。二是
农民工维权组织机构不健全，农民权益受到侵害后由谁由什么机构来维权。妇女有妇联，工人有总工会，而农民没有。三是农民参与用工单位社会事务和参与工会、职代会的不多，无代言人。 第三，农民经商不能享受平等待遇。按现行政策，城镇企业下岗失业人员经营享受免交三年税费等一系列的优惠政策，但对农民来说无任何经营优惠条件，农民经商不是人人都有充足的资金，有的甚至很穷，与城镇企业下岗职工同样是社会弱势群体，同样需要全社会的关注和支持。 （待续）
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