从2000年起，安徽全省率先在全国进行了农村费税改革的试点，2002年将这项改革进一步推广到了全国20个省份。改革的内容被高度概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”：即取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；用三年时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策、调整农业特产税征收办法，规定新农业税税率上限为7%；改革村提留征收和使用办法，以农业税额的20%为上限征收农业附加税，替代原来的村提留。 农村税费改革的原则是“三个确保”：“确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。”。这是衡量农村税费改革是否成功的重要标志。 试点表明，通过税费改革，农民的负担确实有所减轻，减幅大约30%左右；农村的开支也降下来了，比较明显的，一是村招待费，改革以来一般村由过去的万元招待费降到了不超千元，二是报刊订阅费，山东省的规定每村不超过800元，过去都是5000元以上；大大减小了农村干部因乱收乱催与村民产生的直接的矛盾；最主要的还是从此农村税费的收缴有章可循。 一开始，农村税费改革主要目的就是减轻农民负担。税费由过去的农业税和人均收入的5%的费，改为税费合并后的土地常产的7%的农业税或土地税。这一改革，实现第一个“确保”即确保农民负担明显减轻、不反弹，比较容易做得到，因为，土地常产的7%，土地常产不会象过去的人均收入年年再增长，增长到2000元——3000元的那种可能性不大了。土地常产一般在亩产500元——1000元之间。按800元计算，一亩地承担的农业税是800元的7%即56元。改革前的人均收入已经长到了2500元以上，单提留统筹费一项就是人均负担2500元的5%即125元。人均土地不足1亩半即3/2亩，也就是说，税费改革前的一亩地承担的费是125元的2/3即83元。再加上农业税负担，每亩的税费负担86元多。56元与86元相比，减轻达30元之多，减幅约35%。 但是，农民负担虽然减轻了，而另外的问题同时也暴露了出来。“三个取消，一个逐步取消”后，在确保农民负担明显减轻并不再反弹的情况下，能否确保乡镇机构和村级组织的正常运转，能否确保农村义务教育经费的正常需要，以及如何确保呢？这是我们需要认真对待的问题。实际上，在未改革之前，也就是说在不减轻也不再增加农民负担的情况下，就已经存在着能不能确保乡镇机构和村级组织的正常运转，能不能确保农村义务教育经费的正常需要，这两个问题了。单单这次农村税费改革，能不能同时保证“三个确保”呢？很明显，不能。因为，这次农村税费改革的指导思想是减轻农民负担，在没有其它相应的配套改革政策出台的情况下，以减轻农民负担为目的的“三个取消”就意味着乡镇财政及村级经济的相对加重，使本来就不保的乡镇财政和村级经济、以及农村义务教育雪上加霜。 因此，现在需要讨论的是“两个调整和一项改革”的可行性，以及相应的配套改革问题。 调整农业税政策，并规定农业税税率的上限为土地常产的7%。相比1958年我国颁布的《农业税条例》中规定的农业税税率15%，减轻了一半还多；相比税费改革前的人均收入的5%的费率也减轻了30%有余。早期的15%的农业税率，近期的5%的人头费率，现在的7%的耕地税率，这些数字有没有合理性呢，哪一个比较合理呢？7%有没有理论依据？如果有，这个理论是什么；如果没有理论依据，就要有历史根据，可历史根据又是什么呢？我们不知道，制定这一调整政策的依据到底是什么。但是，就我对历史的考查，我认为农业税税率为土地常产的10%是比较合历史逻辑的。“十税一”或“见税什一”，这是我国历代朝庭制定农业赋税制度的根据，“为天下之通法”也。只要适当提高农业税税率，比如提高到土地常产的10%，我们完全可以不再去征收什么农业特产税或别的什么农产品税。前一时期的人均收入的5%的费率，从5%这个数字上看，农民的负担不重，但是人均收入是年年增长的，农民的税费负担也是年年增长。这是个历史的教训。现在的农业税税率定在7%上，也不高，但是农业特产税的征收也必将成为各地地方政府部门变相增加农民负担的一个借口。出于今后确保农民负担不反弹的考虑，我认为将农业税税率由7%提高到10%是必要的，也是合历史逻辑的。同时，这也有利于保证后两个“确保”，即确保乡镇机构和村级组织的正常运转，确保农村义务教育经费的正常需要。 关于“一项改革”，即改革村提留征收和使用办法，以农业税额的20%为上限征收农业附加税，替代原来的村提留，这项改革很值得商榷。本来“村提留”是村级组织的经营收入，实际上就是税后地租（或叫税后利润），为什么叫“提留”呢？这是从当初的“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”这一农业分配政策演变而来的。后来，乡镇从农民收上来的费率为人均收入5%的费，其中的2·5%也即一半留村使用，已经没有了原来“留足”的主动的意义，只有被动的“提留”意义。这次农村税费试点改革，村提留以农业附加税的形式被替代，并且规定了以农业税额的20%为上限，不再是对半，而是减税费后的税的1/5。村级组织的今后的活力是可想而知的。我认为，这项改革是本末倒置的。为什么这样说呢？因为，乡镇政府机构、村级组织和农户，这三级经济组织，村级组织以农户为基础，乡镇机构以村级组织为基础，也就是说，村级组织的经济收入来源于农户收入，乡镇机构的经济收入来源于村级收入。这本是正常的经济关系。这项改革之所以说它本末倒置，是因为村级收入成为农业税附加税，以农业税额为基础，以农业税额的20%为上限，这也就是说，农业税成了村级收入的基础。本来，村级组织的经济收入是乡镇机构的经济来源或基础，改成了乡镇机构的农业税收入成为村级组织的收入来源。 乡镇机构与村级组织间的这种本末倒置，使得乡镇干部成为直接面对农民的收税员。致使农业税的征收主体不是税务人员，而是乡镇干部，税收的对象不是村级组织而直接是农民。一年到头，乡镇干部奔波在农民的汪洋大海里，走村串户，为的是什么呢，就是收费，现在叫农业税。乡镇干部之所以在农民心目中没有好的形象，一个重要原因就在于他们直接面向农民收税费。从我国的法律上讲，农业税的交纳者不应该是承包使用土地的农民，而应该是发包经营土地的村级组织。土地的经营管理者是村级集体经济组织也即村委会。村委会作为土地发包经营者有权收取一定的地租，也有义务向国家的乡镇一级政府交纳一定比例的地租税，即农业税或叫土地税。国家政府作为土地的最终所有权人，必须以法律的形式保护好村级组织的利益，确定合理的地租率，通过法定的地租率来一方面保护农民的利益，另一方面确保农村村级组织的利益。村级组织的利益是以农民的收入为基础的，因此村级组织有动力也有责任和义务来保护好村民的利益。这应该是不同层次间的正常的经济关系。国家政府只有在保护好村级组织的利益前提下，村级组织才能有经济能力和政治热情一心一意保护好村民的利益。国家政府直接面向农民收农业税和农业特产税，直接去关心农民，可以说是力不从心的。我们国家要把农民作为农村（村级组织）的农业雇用工人来对待，农民实际上也是工人阶级的一部分，是农业工人。实事求是地讲，当前我国承包使用土地的农民，与工业企业使用机器的工人，是一样的，所谓的区别也不过是一种分工不同而已。所以，农业税不能直接向农民征收，而应该象工业税那样直接向法人组织征收，即向村级组织征收。 如果将农业税税率提高到10%后，是不是就能确保乡镇机构和村级组织的正常运转和农村义务教育的正常需要呢？不见得。对于哪些财政收入以农业税为主的农业县来说，如果没有其他的配套改革政策，是很难保证后“两个确保”的。应该采取什么样的配套改革措施呢？我认为，为了确保这些农业县的乡镇机构的正常运转和农村义务教育经费的正常需要，乡镇财政和教育经费必须以省为单位统一核算统一平衡，把各地的农业税统一由国税或地税收缴入库后，再统一划支划拨。也就是说，我们的各级政府要垂直，我们的教育部门也要尽可能的垂直于省一级教育部门。在国家财政比较困难的情况下，也要想法保证农村教育和乡镇机构的运转，因为农村教育是我国的教育基础，乡镇机构是我国的基层政权组织。一方水土能不能养一方人，关键在于我们的县乡一级政权组织。县乡一级干部能不能造福或造富一方，关键也在于他们有没有积极性和热情。而他们的积极性和热情来自于上级党委和政府对他们政治和经济上的关心和关怀。我们的各级党委和政府要通过乡镇政府来实现对农民的关心。目前，乡镇一级的公务员不稳定，上调心切，也无心造福一方，为什么会这样呢？归根到底是个经济待遇问题。同样是国家公务员，为什么要让他们自收自摸呢？为什么其他的公务员能足额发放工资，而他们基层就不能呢？为什么城市教师享受比较高的待遇，而农村教师不能领到足额工资呢？实际上，基层公务员的工作关系到一个地方的社会稳定和发展，农村中小学教师工作关系到农村的文化发展，他们的工作同高层公务员的工作和城市教师一样重要。任何一个行业不垂直的话，政府机构必须垂直管理，这关系到一个国家的稳定，关系到政府的统一和政令的畅通；任何一个行业不统一的话，教育机构必须是统一的，这关系到国家的未来，关系到一代人几代人的素质问题。从比较高的角度讲，财政不统一，政治统一就是一句空话，政令畅通也是一句空话。 关于能不能确保村级组织的正常运转，这与村级组织对土地的经营效率有关，也即与农村集体经济发展有关。这个问题还关系到今后的土地能不能被合理地使用、被有效地保护。国家需要发展，农户需要发展，农村也需要发展。发展离不开经济上的支持。国家没有税收就不会有发展，农户没有经济收入不会发展，同样的道理，农村没有集体经济收入也谈不上发展。国家、集体、农户三者的利益分配如果合理，就会相得益彰。这是最明显不过的道理。可是，怎么个分配才合理，才相得益彰呢？这三者的利益分配应该是金字塔建筑型的。国家利益是金字塔的上层建筑，村级组织的利益、农户收入依次是金字塔基础建筑。分配的对象如果是土地常产的话，那么，合理的分配比例应该依次是土地常产的70%、20%、10%。国家为了确保10%，必须以法保证农村集体即村级组织的30%的地租，只有保证了土地经营者的30%才能确保其中的三分之一的土地所有者即国家的税收也即10%（相对常产）。国家的土地国家不能亲自来经营，必须放权于村级组织或地主，10%的税收这是国家放土地经营权于村级组织或地主的条件，这是国家存在的物质基础。同样，村级组织或地主，作为大片土地的占有者或经营者，也不能亲自来耕种土地，必须以出租或承包的形式来经营，放土地使用权于农户，条件是上交土地常产的30%给村级组织或地主，这是村级组织或地主存在的物质条件，也是保证土地使用权稳定的前提。如果没有村级组织或地主法定组织的存在，也即没有具体的土地经营者，土地使用权就不会稳定，土地的使用权不稳定就谈不上土地的有效利用。土地不能有效地利用，也就不会有“一方水土养一方人”的稳定局面。 土地使用权的稳定不稳定，直接取决于村级组织或地主的行为能力，这种行为能力一是来自国家法律的支撑，二是来自经济条件即对土地的经营收益支持，这个收益就是税后剩余即土地常产的20%。这两个方面缺一不可，两者相辅相成。如果法律只规定土地为村级组织所有或发包经营，而在经济上受制于人，那么，村级组织即使存在的话，也根本不可能有能力确保土地使用权的稳定。比如，现在的农村土地承包，村级组织发包后，由于村级组织的经济条件极差，7%的农业税的20%的农业附加，即土地常产的1·4%作为村级组织收入，一点四的收益维持村级组织的正常运转都有困难，能保证土地使用权的稳定吗？能保证土地承包权30年或50年不变吗？根本不能。村内新增的人口怎么办，嫁娶进来的人口怎么办？由于当前村级组织没有一定的经济实力用以扩大再生产范围，也就只好就土地而土地了，唯一的办法就是“三年一小调，五年一大调”。因此，我认为，当前的农村费改税的试点改革中，7%的农业税率和农业税20%附加值的确定，存在原则性问题，与土地使用权长期稳定的政策要求是相悖的，是矛盾的。还有什么“土地是农民的命根子”、以及为了体现社会主义公平而进行的人均承包土地，这些指导思想及做法与土地承包使用权长期稳定的愿望和要求，也是背道而驰的。 总之，对当前各地农村税费试点改革出现的情况需要认真地总结。试点改革的成功之处就是非常明显地减轻了农民的负担。但存在的问题也有，需要反思的，一是农业税率问题，一是农业税收的主体和对象问题。农业税收制度的完善，一是农业税率要适当提高，变7%的农业税率为10%；二是要改变当前乡镇干部和农村干部为农业税税收员的情况，把农业税纳入国家税或地方税，统一税收，统一财政，要逐步取消乡镇一级财政；三是改变当前农民为农业税的税收对象为今后农村村级组织为农业税的税收对象，改革农业税农民纳税制度为农业税村级组织纳税制度，我们是社会主义国家，法律规定农村土地为农村集体所有，我们要把承包土地的农民视为村级组织的农业工人；四是要实行农村土地地租制度，变村级组织的提留制度为地租制度，真正落实村级组织的法人地位，社会主义国家的法律必须明确保护村级组织的经济利益，同时为保护农民利益要严格界定农村土地地租的上限不得超过土地常产的30%，农民只向村级组织交租不再承担农业税的任务，农业税由村级组织从地租中向国家交纳。这就是我要提出的农村内部的配套制度改革，这一步我们必须要走，不走这一步我们党和国家强调的村级组织建设、民主制度建设也就没有了实际意义，不走这一步我国农村的长期稳定和持续发展就不可能，不走这一步我国农村的社会主义性质就无法体现。 有人可能会说会问：30%的地租加重了农民的负担，这是不是与中央的意图不相符？实际上，中央和国务院一直强调的是：既要减轻农民负担，又要保证“三个确保”。减轻农民负担，需要有农业外部配套的制度改革，单从农村税费制度方面的改革是解决不了问题的。农业外部的配套制度，比如国家的统一财政制度，国家的义务教育制度，农村医疗保障制度，等等，没有这些相配套的制度措施，即使不收农业租税，农民的负担也减不了多少。
