农村信用社监管的难点及对策 赵筱平 付海军 近年来，随着人民银行监管职责的调整，对农村信用社的监管成为市中心支行和县支行监管工作的重心，但随着监管的持续深入，农村信用社经营管理中的一些深层次矛盾逐渐显现，各种隐藏的风险开始暴露，行业管理职能的强化与监督管理职能的削弱，监管成本的提高与监管效率的下降已成为制约监管效果的“瓶颈”。对农村信用社监管的难点是什么，怎样才能提高农村信用社监管效率而又降低成本?这是需要认真研究的课题。 一、农村信用社金融监管的难点 1、“捆绑考核”造成监管定位难。近年来，为充分调动监管和行业管理两个方面的积极性，尽快扭转农村信用社在内部控制、经营管理、业务发展、风险处置等方面的落后局面，促使其提高经营管理水平，改善经营状况，增强抗风险能力，自上而下对农村信用社金融监管指标和行业管理指标实行了“捆绑”式考核。虽然取得了一定的效果，但这种“拉郎配”式的考核方法却在很大程度上模糊了金融监管与行业管理之间的界限，造成监管定位不准、职责不明、责任不清、约束不强，从而使央行的市县两级行监管部门与行业管理部门为应付考核而隐瞒问题，不敢反映真实情况，甚至相互串通一气，应付上级行，背离了监管的初衷。 2、法人治理结构不健全造成责任追究难。目前农村信用社虽然从形式上普遍建立了“三会”制度，从表面上看法人治理结构似乎很健全，但这种非实质意义上的法人治理结构并未有效发挥作用，理事会、监事会形成虚设，信用社主任实际上拥有社内的一切权力。在管理体制上，县级联社超越职责范围，成了信用社的行政管理部门，基层社经营目标、人员管理、信贷投放、利益分配等基本上都是由县联社统一管理。这种行业自律管理“行政化”现象，不但使信用社缺乏应有的自主权，而且使人民银行在监管过程中对一些责任问题的处理往往针对行业管理部门而不是直接责任人员，从而造成处理环节多，处理难度大，问题发现与问题处理严重脱节，不能对责任人进行严格追究。 3、内控建设滞后造成制度落实难。农村信用社与农业银行脱钩后，基本上沿用了农业银行管理时的内控制度，后来虽然进行了一定的补充和完善，但并没有形成一整套适合于自身发展的内部控制制度，而且随着业务的不断拓展，技术条件的不断进步，经营分工的不断细化，与之相适应的管理制度和制约机制却严重滞后，甚至严重缺失，对一些重要岗位、关键环节和关键人员缺乏必要的制度约束。再加上农村信用社员工办公地点分散，素质普遍不高，缺乏有针对性的教育和管理措施，监督又不到位，在很大程度上造成了制度缺陷、管理缺陷和监督缺陷，使制度的执行流于形式，落实难度加大，约束乏力，深层次矛盾迟迟得不到有效解决，长期潜伏的经营风险、道德风险得不到及时发现，导致案件高发。 4、监管指标设置不合理造成规范操作难。由于农村信用社的风险是长期积累而形成的结果，其形成原因呈多样化形式，这其中既有管理体制方面的原因，又有经营决策失误的因素；既有经济金融政策调整原因，又有市场定位不准的因素；既有行政干预的原因，又有人为操作的因素，其风险化解不仅需要考虑管理、决策、政策等多方面的因素，而且也需要一个长期的、渐进的过程。农村信用社风险的化解本来应该是其自身的事情，央行只是在创造良好的信用环境，依法依规对其监管，促进其化解防范风险，提供服务上发挥作用，但人民银行在监管的同时又兼具了部分行业管理职能，因此在监管指标的设置上把高风险社化解、不良贷款下降，甚至贷款投放比例都对合作监管部门作了硬性规定。监管指标设置的不合理，使得监管员在操作上存在着很大的随意性和盲目性，造成了监管结果与真实状况严重不符，大起大落。 5、农村信用社业务发展条件不一造成监管责任制落实难。作为中小金融机构的农村信用社，其发展环境、发展基础、发展条件不同，它的业务开拓、技术应用也不相同。当前农村信用社正处于“手工作坊”、电子手段、网络应用并举的时期，因此人民银行在监管手段、监管方法、监管信息收集的选择上很难有统一的标准，加之监管人员少，监管任务重，往往一个监管员要同时承担对多个信用社的监管任务，有的相距上百里，交通工具难解决，有的监管员花费在路途上的时间就需要多半天时间，“进行入社”形同虚设，监管责任制难以真正落实。 6、农村金融市场竞争活力不足造成监管约束难。部分商业银行从农村金融市场退出后，农村金融市场仅剩农村信用社、农行和邮政储蓄三家金融机构，市场竞争实际上变为存款的竞争，贷款的发放基本上为农村信用社所垄断。这一方面造成农村信用社盲目扩张，在支持“三农”上以“老大”自居，不注重提高服务质量，为支农贷款附加多种不合理条件，甚至向贷款人吃拿卡要，致使贷款“两难”矛盾日渐突出；另一方面造成农户在贷款需求得不到满足时，不得不以高息借高利贷，助长了违法金融机构和违法金融行为的滋生蔓延，严重干扰正常的金融秩序和社会的稳定。在相关的法律法规不健全的条件下，人民银行的监管行为难以对其进行有效约束。 7、内外部制约因素多造成监管深入难。对于监管部门而言，在进行监管活动的同时，对内要完成多个部门组织的政治学习、文体活动、劳动纪律及其他活动等考核任务，对外要应付来自于行政部门、人情关系、社会舆论的重重压力。内外部因素的双重制约，使监管部门难以组织持续性的、深入性的监管，在监管深度上流于“肤浅”，使监管工作不能体现查准、查实、查细、查深的基本要求，在问题的处理上往往受制于行政干预，避重就轻，大事化小，小事化了，削弱了金融监管的震慑作用。 二、农村信用社监管的对策 鉴于农村信用社监管的现状及存在的难点，要使监管的质量和效率进一步提高，打破制约监管工作开展的“瓶颈”，就必须改变现有的监管体制、监管模式和监管方法，按照“十六”提出的“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措”的要求，积极研究和探索合作金融监管的新思路、新方法、新措施，以此来推动监管效率的提高。 1、转变监管理念，增强监管的独立性。要树立全额资产风险监管观念，既要重视支付风险的监管，也要重视经营风险的监管；既要加强贷款风险的监管，又要加强抵债资产、拆放资金、投资等风险的监管。同时由于金融监管重在发现、预警、评估和控制风险，而不仅仅是对风险损失的最后补救，因此应对监管部门和行业管理部门分别设置考核指标，充分发挥二者在监督管理和经营管理上的不同职能，切实避免金融监管“全能化”的现象，以增强监管的独立性，体现监管的公平性、公正性原则。 2、改革农村信用社管理体制，实行县一级法人治理。目前在基层农村信用社实行一级法人治理结构，往往政出多门，难以充分体现责、权、利相结合的原则，也难以有效解决历史遗留的大额贷款集中风险、债权保全难等一些突出问题，既不规范，也不现实。对此，应按照“政企分开，管理科学，权责明确，运行高效”的现代企业制度，实行以县建社，在县一级信用社推行法人治理结构，则不但能够增强农村信用社的整体抗风险能力，解决经营管理过程中的诸多突出矛盾，有利于增强监管的针对性。 3、改变县级支行的机构设置，集中行使监管职能。针对目前县支行监管任务主要针对农村信用社，监管职能和监管力量分散于各部门的实际，有必要对县支行现有机构进行调整，按照“精减、统一、效能”的原则在县支行单设合作金融机构监管科，专司对乡镇信用社的监管，将货币信贷、会计等部门的利率、结算、现金等监管职能适当集中，便于统筹组织、协调监管工作开展，避免多个部门的重复检查和重复劳动，减轻基层社的接待负担。为此应增加人员配备，选择年富力强、工作经验丰富的高素质人才充实到县支行合作金融监管部门，并抽出一名副行长专门领导农村信用社监管工作开展，有利县支行整合监管资源，节约监管成本，形成监管合力，提高监管质量。 4、加大责任追究力度，树立监管权威。监管目标与经营目标的“捆绑”考核，一方面使人民银行对农村信用社责任人的追究“失之以宽”，对农村信用社的经营管理“监而不管”、“监而难管”；另一方面使农村信用社对人民银行的依赖程度增加，不注重自我提高、自我规范和自我改进，削弱了人民银行的监管权威。对此，在对责任人的处理上必须要有“铁心肠、铁面孔、铁手腕”，对高级管理人员的处理，警告未撤销不能提拔，取消任职资格期间不得调离原单位，也不得享受原职务待遇。同时还要追究有制约关系岗位的工作人员、稽核监督人员和联社负责人的责任。 5、完善激励机制，稳定监管队伍。要从物质利益、业务培训和级别待遇上完善对监管员的激励，对监管绩效高的监管员，应给予一定的物质奖励或提供培训机会，使监管人员的既得利益与其所承担的监管责任实现“对等平衡”。为体现监管的权威性和严肃性，对有入社监管任务的监管员应给予相应的级别待遇，具体操作可参照人民银行非行政职务设置办法和监管员等级划分标准，依据监管绩效和监管对象层次，在中心支行和县支行设置科级、副科级、股级、副股级和监管员级五个职务级别，使监管员在入社监管过程中能得到应有的尊重。对监管员的管理统一上收到中心支行，其监管工作职务由中心支行聘任，并给予相应的工资待遇，从而实现监管员的责、权、利的对称，稳定监管员队伍。同时，加强对监管员的培训，鼓励其不断学习掌握新知识、新技能、新业务，提高综合素质。 6、加快监管信息网络化建设，降低监管成本。针对目前农村信用社监管信息收集效率低，人为调整因素多，监管信息失真现象严重的问题，要加强合作金融监管信息系统的网络化建设，改善信息传递方式和速度，努力实现监管部门与信用社业务系统的信息联网，使信用社原始信息真实反映到监管部门，达到业务发展与监管信息同步反馈，从而节省合作金融监管部门监管信息的搜集成本，提高监管效率。 7、引入新的竞争机制，改变农村信用社垄断贷款市场的局面。为从机制上激活农村信用社的经营活力，促使其改进服务条件，改善服务态度，提高服务质量，规范经营行为，自我防范风险，可考虑在县以下设立新的金融机构，开办小额农贷业务和为中小企业提供融资服务；允许信用社跨社区开办存贷款业务、投资理财及结算业务；鼓励或允许农业银行和邮政储蓄开办农户贷款业务，从外部引入竞争机制，与农村信用社在农户贷款领域展开竞争，这一方面有利于农村市场储蓄存款的回流，增加对“三农”的金融扶持力度，扼止非法金融机构和非法金融业务的滋生蔓延；另一方面有利于人民银行监管目标的实现，增强金融监管的约束力，维护农村金融市场的秩序的稳定。

靠这些官样文章提出的思路，无法根治农信社的问题。