依托人大职能开展信访工作是遏制越级上访的关键措施
欧阳中球
题记：去年下半年以来，中央出台了解决群体信访事件联席会议制度，同时国务院出台了新的信访条例，使各级解决信访问题的压力更大，对违法信访特别是对组织闹事破坏社会治安的上访人员的处理更严。这样双管齐下的措施对缓解严峻的信访形势有一定作用，但是这种压力体制的负面效应也是显而易见的。探索既能保障公民正当的信访权利，又能促进社会大局稳定的长效机制，具有重大的现实意义。
信访活动可上溯至尧舜时期。史书上记载尧舜曾立诽谤之木，进善之旌，敢谏之鼓。到了西周，天子立有肺石，百姓遇到坏官，可以对着肺石把肺腑之言尽情倾诉。仕必须倾听百姓的声音，再向国王报告。可见上访制度源远流长。
一、新中国的信访历程
回顾新中国信访的历史，可以清楚地看出中国信访发展的脉络。
1978年以前，信访是党联系群众的一种方式，是听取群众意见，举报在职干部的一个渠道。
1979年至1982年的拨乱反正时期，是中国信访的第一个高潮。这一时期，信访迅速从国家政治生活的边缘走到了中心，信访规模史无前例，主要内容是要求解决历史遗留问题，平反冤假错案。从建国以来的历史看，这个时期的信访解决问题的比例最高，上访成功率最高，但并不能说它的公平性最高。这一时期要求落实政策的一条标准，就是必须是“受迫害的对象”，实际上落实到具体工作中就是只要犯错误并受处分被开除回家的人，就可以恢复工作，补发工资，这包括贪污、强奸被判刑的，因为要求落实政策时只要说是受迫害的并有档案或有人证明就行了。因精兵简政响应国家号召回乡务农的人要求落实政策时，得到的答复是：“你当时不是犯错误受处分的，而是自愿回去的，不存在落实政策的问题” 。所以有的人说，我悔不该当初没有犯错误。于是很多要求落实政策的上访人员千方百计请人证明自己是因犯错误而被清退的，也确实有人因此成功地落实政策。于建嵘认为，“信访制度在1979至1982年间发挥了值得肯定的价值”。我不以为然。我认为，那一次的上访高潮让人民感到，通过上访，没有什么事情是不可能的！同时也模糊了人们心目中的道德尺度和是非观念。一些未能落实政策的人，从那时开始一直上访到现在，成为上访的鼻祖人物。
上个世纪九十年代，是中国信访的第二个高潮。这个时期以反映基层政府乱收费、乱摊派、乱罚款为重点，这些上访人员以所获取的国家各权威部门（如各级减负办）的批示作为对付政府收费的法宝，同时也成就了这些上访人员的民间权威，有的还引发了农民群众同基层政府的直接暴力冲突。相当多的上访人员成了各地的上访领袖或农民领袖。
进入新世纪以后，随着农业税的取消，涉法、涉军和职工群体争取权益的上访呈明显上升趋势。尤其是群体上访更加值得高度关注。这些群体上访往往伴随着堵塞机关，堵塞交通等有碍社会秩序的行为。新时期的上访表现出集体行动，集体维权，社会影响显著加大。
近年来，随着信访机构的不断升格，上访也呈现出人数多、规模大、持续时间长、行为激烈的趋势。信访活动目前相对活跃，统计1993年群众来信来访总量开始回升以来，信访数量上升现象已持续10年。 据一个内部资料报道，2004年元到8月份，全国集体上访的4256起，其中冲击县政府的36起，继2004年10月20日重庆万州区爆发数万人骚乱事件后，四川汉源县又发生数万群众阻止电站截流及包围县府酿成的严重冲突事件，有多人死亡及重伤。
大量的上访人员滞留北京所形成的“上访村”，存在着严重的安定隐患，这些人因久访无果所积累的愤懑，很容易被坏人利用，一点小事，就有可能引起爆发。“上访村”成了北京的疮疤，成了首都不安定的重要因素，也成了西方攻击中国人权状况的口实。
随着上访人员滞留北京的增多，加上全国群体上访事件增多，中央领导对上访问题越来越关注，越来越重视。领导指示：人要回去，事要解决。对群体性事件，领导要到位，警力要慎用，群众要疏散，违法闹事的要坚决处理。这些指示无疑是正确的。
上访是国家之痛，也是各级领导的一桩心病。
二、“接访”，本末倒置的措施
为了把上访现象控制在一定程度，各级都出台了信访稳定工作通报制度、重大信访责任追究制度和稳定工作一票否决制度。领导要求接访有人，处理有力，稳定有方。在上级的严切要求下，市县乡各级把接访、劝返、阻访工作作为阶段性的头等大事。
我调查的一个县，为了阻止上访人员集体到中央和省里上访，县里成立了二十个领导小组，由县级领导带队，每天轮流在本县的汽车站、市里的汽车站、火车站值班。每天有值班领导带队，有专门人员值守，有后盾单位负责后勤。而且派出专门班子到北京守卡。由各单位派出专人与上访人员同吃同住，做工作让他们不要上访。接连值班几个月，这是多么大的工作压力和多么沉重的经济负担！是多么严重的政治、经济资源浪费！根据四川省的资料：“从北京领一个上访者回来，要花费1万元人民币。” 四川省人大常委会法制工作委员会陈双全认为，抛开社会稳定等因素不说，仅从这一点来看，上访带来的经济压力就非常巨大。正因为如此，接访体制值得认真检讨。
在Y县就有一个这样的人，其父在人民公社时期因倒卖粮票，套购豆、油，而以投机倒把罪被判刑三年，上世纪八十年代在纠正错案时被改判无罪。其要求为父补发工资，本人接班，但查其父以前并非国家工作人员，而且在1976年就已经死了。所以一直未得到允诺，他便从上世纪八十年代上访到现在。2004年上半年他就到北京上访五次，导致他所在的镇的党委书记和镇长都因此受到诫免处理。
这种在上级压力下的接访作法，有几大害处：
一是进一步恶化了上访人员同基层党政的关系，造成了更深的裂痕。一些上访人员提出的要求基层政府无权答复，有的本来就是反映基层政府问题的，法律规定公民有权向各级国家机关反映自己的意见和要求，而基层政府却对他们围追堵截，妨碍了他们这种权力的实施，这怎么能不令他们气愤？有个上访者说，单位的干部按领导指示住在我家里，我全家都不欢迎，这种做法不是干涉我的人身自由是什么？在北京“上访村”的一些人则说，接访的干部来到北京，看到本辖区的上访人员，抓住就往车里塞，同绑架一样。也有不少人因上访未达到目的而组织闹事被追究刑事责任的，上访人员就说是基层党委政府对上访者打击报复。
二是恶化了基层工作环境。一些人动不动就对基层政府以上访相威胁。有的人上访，目的就是为了给基层施加压力。有一批下岗职工到县政府提要求，说不答复就到市里去上访，到时看你们敢不来接我们？如再不解决就直接到北京去。果然，不到一个小时，要求县里派人到市接上访职工的指示就下达了。
三是加重了基层的经济负担，使拮据的县乡财政雪上加霜。接访费用是一笔无法预算的巨额开支，使基层政府更无法拿出钱来解决实际问题。而且，接访成了一个压倒一切的政治任务，导致了不少单位因此而举债。
四是更加不能公道地处理群众所反映的问题，导致会哭的孩子有奶吃。某市城区的一栋商品房在开发时手续不全，一些费用未交，卖房之后拿不到手续，买房户有意见，开发商便暗中操纵买房户到市政府上访，几十个住户到市政府扬言不解决就上访到北京。市政府为此专题召集有关单位开协调会，减免了有关费用。有内行人为开发商算了一笔账，他组织人这么一闹，就节约费用二十余万元。市政府雷厉风行为群众解决问题这没错，问题是，很多人得出一个经验，“要解决问题，只有把问题闹大”，所谓“把肚子搞大再说”。这种情况，使基层在处理问题时，没有一种公平的环境。其实，这都与我们基层过重的信访压力有关。
有的人说，基层把群众反映的问题及时解决不就没有人上访了吗？而事实上，除了一些基层可以解决的问题之外，总是有一些基层无法解决的问题。比如企业军转干部要求享受公务员待遇问题，基层就无法答复，于是他们多次重复上访，给基层形成了很大压力。让基层派人到上级直至北京接访的制度又极大地放大了这种压力。客观上造成的后果就是，谁上访的层次越高，谁造成的影响越大，谁给基层领导造成的压力就越大，谁的问题解决的难度就越小，即使问题本身得不到解决，也可能获得其它方面的补偿。这就刺激了更多的人越级上访。越级上访的越多，基层也就越没有能力解决未上访人的问题。导致一些人说，“你们这些瘟官，我们不上访到北京，你们就不会解决问题”。基层的实际情况是，一些人因上访得益，一些人因上访获罪，很多人还在漫漫的上访途中，等待他们的不知是什么命运。
可以说，接访是压力体制下的产物，它的目的是减轻上级特别是中央应付上访的负担，确保首都和省会的安宁，加强地方解决群众矛盾的责任心。但接访的实际效果恰恰相反，它使上访者更多，它使基层负担更重，它加重了上访民众对基层的不信任感，它演变成了一些人向基层领导施压的有效手段。
去年下半年以来，中央出台了解决群体信访事件联席会议制度，同时国务院出台了新的信访条例，使各级解决信访问题的压力更大，对违法信访特别是对组织闹事破坏社会治安的上访人员的处理更严。这样双管齐下的措施对缓解严峻的信访形势有一定作用，但是这种压力体制的负面效应也是显而易见的。探索既能保障公民正当的信访权利，又能促进社会大局稳定的长效机制，具有重大的现实意义。
三、将党委、政府信访部门整体移交给人大，使各级信访部门成为人大的工作机构，依托人大职能开展工作。这是有效遏制越级上访的关键。
（一）改革信访制度，理顺各级国家机关的关系，解决权力来源问题。
“信访制度本质应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计。但现在却成了老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。”这是很不正常的，我认为这是与中国高度集权的政治体制，源远流长的人治色彩，深植民间的清官情结这些中国特色分不开的，也与我国拨乱反正的平反昭雪使信访走向了政治的中心这段特定的历史分不开的。
要治好群体上访增多这一痼疾，最重要的是要理顺各级国家机关的关系，让各级国家机关分工负责，依法解决各类矛盾纠纷，给群众以公平。
近年来，涉法信访案件不断增多，由政府信访部门受理司法案件，本来就是不伦不类。将政府信访部门整体移交给人大，使各级信访部门成为人大的工作机构，使信访部门依托人大职能开展工作，把受理人民来信来访同人大对一府两院的监督高度结合起来，这才是依法治国的正途。
（二）把信访机关划归人大的理由：
一是人大既是民意机关，又是权力机关，直接听取群众的意见和建议，督促有关国家机关解决群众反映的热点难点问题，这是人大应尽之责，也是人大联系群众的具体体现。
二是有利于发挥人大对政府和司法机关的监督作用。上访人员所反映的问题无非是司法及行政机关的不作为、乱作为及处置不公问题，加上一些政府无法做出决定的问题。由人大的信访机关对上访群众所反映的问题，出具督查督办函，既有利于问题得到解决，又有利于人大掌握行政及司法机关的工作情况，为人大任免干部积累依据。
三是有利于解决信访机关的工作同依法办事的矛盾问题。我国现阶段的信访部门是党委和政府的信访部门，对涉及司法方面的案子不好干预。虽然中国历来是一个行政主导的国家，但是推进依法治国是我国的基本方略，因而，我们的正确做法是，符合这个原则的就要坚持，不符合这个原则的就要改革。把来信来访接待和人大的法律监督融为一体，从制度上解决了行政权对司法权合法干预的问题，正是向依法治国迈出的坚实一步。
四是有利于推行信访工作分级负责制，解决赴京上访过多的问题。对于上访人员而言，如果在基层能够求得公平，能够解决问题，还要到中央上访干什么？对于上访的个案，由信访部门以人大的名义给相关单位出具督办函，限期办理并回复。对于群体上访，根据权限，该由行政机关做出决定的，通知行政机关研究答复，该由人大民主审议的提请人大常委会直至人大全会审议决定。如果能这样，还有必要集体越级上访吗？
五是有利于人大机关和人大代表履行国家职能。信访移交给人大以后，人大的工作量加重，可以让人大机关工作人员（包括人大领导）和人大代表轮流参加接待信访的工作，并进行跟踪督查，对案件办理一追到底。这既是人大代表联系群众的有效方法，也是人大代表履行国家职能的有效载体。避免人大代表视察时走马观花，表决时心里没底这样的现状，使人大对重大问题的决定权行使起来更全面、更有把握。
（三）把信访机关划归人大对信访职能是强化还是弱化？由于信访工作同人大联系选民，收集民意，监督一府两院的职能相融合，人大的职能将会充分运用。由于人大具有选举权、任免权、质询权，这是现有政府管理的信访部门所不能比拟的。从这个角度讲，信访职能大大强化。这有利于解决人大权限范围内的本级一府两院能够解决的信访案件。但是，由于各级一府两院是对本级人大负责，由本级人大任免，对上级人大没有直接的领导与被领导关系，因而信访部门划归人大以后对下级的制约作用减弱，不利于对越级上访案件的交办和解决。对应属于下级处理的信访案件，只有交由下级处理。这看起来是一个缺陷，而实际上恰恰是一个好事，可以使上访人员减少对越级上访的预期，从而把解决问题的希望放在能解决问题的一级，不再盲目越级上访。这就使“问题解决在基层”这一党委政府和民众共同的愿望，由于有了民众的配合而增加了现实的可能。通过一段时间的过渡以后，国家（人大）信访部门的功能将集中到收集民意、转达民意，为立法提供参考上来，不再处理具体信访案件。
目前的当务之急，既不能不许群众上访，不能堵塞信访渠道，也不要急忙给信访部门扩权。而是要迅速将信访部门整体移交给人大，让信访部门依托人大职能开展工作。
四、依法管理，分级负责，这是改革和完善信访体制的长远方略。
〈一〉、要落实信访责任，就要下放权力，要纠正垂直管理部门越来越多的做法。相比十多年前，不仅乡政府的法定权力被剥夺得差不多了，而且县政府也已经成了半边政府，导致基层政府令不行，禁不止。这种局面不改变，基层政府就无力解决实际问题。结果是看得见的管不着，管得着的看不见，上访的将会更多。要将绝大多数已经直管的部门重新下放，让他们置于当地党政人大及人民群众的监督之下。这个道理其实很简单，为什么香港居民不到北京上访——因为解决问题的权力不在北京。
〈二〉、 要落实基层责任，就要扩充基层财力。人民内部矛盾要靠人民币来化解。而我们的不少县乡财政是一个纯粹的吃饭财政，而且是一个吃不饱饭的财政。这样的财政是不能承担有效化解矛盾的任务的，而且会因为乱收费而激化很多矛盾。要让基层解决问题，就要让基层有解决问题的财力，这就有必要调整现有的中央和地方、地方各级之间的财政分配格局，将财权向县乡两级倾斜。
〈三〉、要产生对民负责的政府，就必须扩大基层民主，尊重人大职权。有的官员对群众反映的问题视而不见，听而不闻，造成一些事情久拖不决，但一当群众越级上访之后，就立即派人去接访，这是为什么？因为上级掌握着干部的命运，应付上级，对上负责成了干部的本能。要使干部真正负起责任最好的方法，就是让群众掌握干部的命运。只要这样，干部对群众的事就会放在心上。要实现这一步，首先就要让人大真正行使对国家机关干部的任免权和重大问题决定权。要强化人大的法律监督作用，人大监督不能有死角。这样，交办制、督办制、问责制才会真正落到实处，信访工作分级负责才会真正成为现实。
〈四〉、要建立健全网上信访制度，以此代替越级上访，减少直接赴京、赴省上访数量。
有人担心，如果中央信访部门不再具体批办案件，人们赴京上访减少，必将使一些地方实权部门无所顾忌，甚至无法无天。
我觉得这种担心是多余的，因为互联网的普及为民主政治提供了广阔的平台。网民们普遍利用网络了解信息、交流情况、抨击时弊、参政议政。因此，我们的信访手段也要与时俱进。要开放政府论坛，开通网上信访，开通市长（县长、省长）热线，公布首长电子邮箱，使中央和高层能够及时了解各地动态，开展主要官员和群众网上对话。要广开言路，让民众意见能够顺利上达。要充分重视网络作用，尽量做到有信必复。要让上访人员明白，在网上发送电子邮件或者到邮政局发送书面信件，与人员上访具有同等效力，照样可以让领导知情，而且更快、更安全、更真实、更方便、更省事。上访人员便可以就近找人发送电子信息或者是书面信息，以此代替人员上访。
〈五〉、要防止越级上访，就必须要加强法制建设，构建公平的司法体系。要使法律成为最权威、最公平、最有效的解决纠纷的手段，就要打造一个相对公平、相对独立的法律体系。要降低司法解决纠纷的门坎，让贫困人群也打得起官司。要落实行政复议制度和国家赔偿制度，要严格执行责任追究制度（包括对违法办案的司法人员的责任追究制度）。要切实规范上访人员的上访行为，对上访人员的违法行为要一视同仁，追究责任。
〈六〉、要减少上访数量，就必须加强社区建设，健全人民调解网络，要加强乡镇、村（居）委会组织建设，总结人民调解的成功经验，健全人民调解网络。改善进城务工经商人员的政策待遇。
〈七〉、要减少群体上访，就要不断完善社会保障。要扩大低保、医保面，不断改善民生。正确处理发展和稳定的关系，稳步推进改革。
〈八〉、要走出信访的恶性循环，就要废除压力型信访体制，废除基层派人到上级接访的制度。取消信访责任追究制，不按信访量给各地排名，不要求基层派人到上级接访。于建嵘说，减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京上访。“给地方政府减压，才能给中央减压，才能加强和巩固中央的政治权威。”这些观点我非常赞成。
〈九〉、在过渡期内，市、县、乡三级都要真正落实领导接待日制度。要变群众上访为领导下访。上层可以组织督查各级主要负责人亲自接待群众情况，促使基层主要领导亲临第一线，处理信访问题。
〈十〉要扩大言论开放度，进一步发挥新闻舆论的监督作用。通过舆论监督和民主监督督促基层解决实际问题。
通过上述各种综合措施，以具有公信力的法制作用取代信访作用，使信访不再成为国家、基层和民众共同的痛。
作者单位：湖南省衡阳县政府办：欧阳忠球
联系E：oyzqa@126.com
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