【转贴】：县乡财政解困：完善分税制

颜晓岩

中国财经报 2005-11-01 10:16:16

贾康的观点：将分税制改革进行到底，完善分税制改革方案，减少政府层级和财政层级，建立财权与事权相匹配的财政体制。 　　县乡财政困难问题，由来已久，近日这个问题因“十一五”规划再次成为热点而备受关注。“十一五”规划中提出，“要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”，“基本完成县乡财政管理体制”等。如何更好地根本地解决县乡财政困难，实现建设社会主义新农村――生活宽裕的目标，日前记者采访了财政部财政科学研究所所长贾康。他认为，这个问题是社会结构转型中制度转型有效支持不足所积累的矛盾在基层政府理财上的反映，这个问题不是分税制改革造成的，而恰恰是没有将分税制在省以下进行到底所致。财权与事权划分模式两相背离，加剧县乡财政困难 　　记者：“三农问题”、县乡财政困难问题等的相互交织，是当前地方财政局面复杂性的突出表现。现在省市都比照中央在集中财权。面对这些种种问题，我们应该如何认识呢？ 　　贾康：我们先来分析一下县乡财政困难的种种原因。概括起来，现行财政体制对县乡财政困难的影响主要体现在：财权划分模式与“事权”(职责)划分模式不匹配、不对称。 　　具体说是这样的。1994年建立的财政管理体制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱。当时尚做不到配套确定省以下政府投资权和相互之间的财力分配框架，原本寄希望于通过逐步深化省以下体制改革，在动态中解决此问题。但由于省以下分税制改革的深化近年并未取得明显的实质性的进展，财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局。这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。 　　在实行分税分级财政体制的国家里，中央适当集中财权是普遍的做法。但省以下政府之间的财权划分模式并不尽然，具体格局要依职责划分结构而定。然而现在的问题是这种趋向被盲目推广和延伸，在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑。 　　目前我国政府体系内财权和事权的现状是，层层向上集中资金，基本事权却有所下移，自上而下转移支付又跟不上的情况下，县、乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。按照事权划分规则，区域性公共物品由地方相应级次的政府提供。很显然，转轨时期，工业化、城镇化推进和社会进步所需要的大量物质条件和社会条件是要由省以下地方政府来提供的，特别是县、乡两级政府，承担着宽广、具体的政治责任和经济责任。在这种背景条件下，亟需在明确各级政府合理职能分工和建立科学有效的转移支付制度的配套条件下，使基层政权的事权、财权在合理化、法治化框架下协调，使制度安排具备使职责与财权尽可能对称的机制和导向性。这本是“分税分级”财政体制的“精神实质”所在，一旦不能落实，则成为基层财政困难的重要原因。所以说，问题的根源恰恰在于省以下还迟迟没有真正走入分税制轨道。 　　五级政府，难以实现五级分税 　　记者：您讲的很深刻很深入，当然，问题和矛盾积累了这么久，原因肯定是多方面的。 　　贾康：是的。顺着上面的思路往下看，我们还会发现，在我国，政府层级过多，大大降低了分税制收入划分的可行性。 　　实行分税制财政管理体制，则要求政府间的财政资金分配安排，采用税种划分方法。我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。我国现行税种有28个，和其它国家比，为数不算少。然而问题的焦点在于，这28种税要在5级政府之间划分，是世界上其它国家未曾遇到的难题。 　　很显然，5级政府与28种税的对比状态，使得我国不可能象国外那样主要是完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。 　　那么从长远考虑，具体而突出的矛盾马上表现在，设立了5级政府也就是需要把税源切成5个层次，而从税收的属性和各税种的不同特点看，分成三个层次相对容易，分成5个层次难上加难。 　　目前我国省以下体制的现状各地不一，有的安排了复杂易变的分享，有的则对县乡干脆实行包干制，总体而言，与分税制的距离还相当大，并且看不清缩小这种距离的前景与具体路径。这样看来，五级政府架构与分税分级财政的逐渐到位之间，存在不相容性质，近年地方财政困难的加剧，在一定程度上正是由于这种不相容性日渐明朗和突出所致。 　　还有一个深层次的原因是，财政支出标准决策权过度集中与规则紊乱并存。 　　作为一个行政管理规则确定权高度集中的国家，中央对财政支出标准的决策，无疑会有较大程度的集中控制，但在分税分级体制建立过程中，集中程度需要随体制的逐步到位而适当调低，给地方各级一定的“因地制宜”的弹性空间。根据实际的制度安排，财政支出标准很多不是由财政部门来决定的，中央政府级次确定支出标准，有些已经具体化为中央各部门随机和相互攀比地确定支出标准和要求。因此，下级政府的财政支出，往往要实行多个上级部门提出来的支出标准和要求。在形成了实际的紊乱情况的同时，我国现存的突出矛盾是，基层政府事权重、收入筹措功能弱、区域差异悬殊，却又被要求实行上级政府规定为一律却由上级部门多头下达的财政支出标准。 　　出路：财政层级扁平化，实现财权与事权相匹配 　　记者：通过以上您分析的县乡财政困难问题的根由，对我们正确理解和认识问题有很大的帮助，但关键是要解决问题，这肯定是一件难度很大的事情，不过，办法总还是会有的。您能够谈点看法吗？ 　　贾康：根据我们调查和研究的情况来看，很显然，县乡财政解困应从财政体制创新入手。这种制度创新是一个复杂的系统工程，必须寻求和树立标本兼治、治本为上的思路。 　　基本思路是将分税制改革进行到底，完善分税制改革方案，减少政府层级和财政层级，建立财权与事权相匹配的财政体制。 　　考察一下搞市场经济的国家，尚找不出一个五级架构的政府。虽然我国宪法明确规定是五级政府，但是按这样的架构，各级政府如都要求有自己稳定的税基，都能够按照分税分级的框架来形成财力分配，至少在基层看不到出路，乡一级没有大宗稳定收入来源来形成分税体制。因此有必要考虑先减少财政体制层级，通过“乡财县管”、“省管县”的改革，争取把五级财政“扁平化”为中央、省、市县三级。条件成熟时，再修宪减少政府的层级。一是把乡一级政府变成县一级政府的派出机构。这样一来，乡一级的人大主席团、政协联络组、政法委和其它七站八所等机构，都可以大大简化，把政府的职能到位、效率提高、精简机构和转变作风结合起来，做到系统合理化。虽然前些年我们曾作过建设乡财政的努力，但从实践情况看，乡级金库的建立在大部分地区不具备可行性，乡财政一直是很不完备的。而且，发展趋势是近年税务、金融、工商等管理系统都已按经济区域而非按行政区划在基层设所，财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构，已丧失了基本的配套环境。二是把市、县放到一个级次平台上，成为“扁平化”后的基层政府。 　　当然，实际的推进必须审时度势，建议行政跟进时先考虑乡镇层级的简化。总之，现在的改革已牵一发动全身，处处要求通盘考虑，我们要改变过渡色彩浓厚的财政体制，越来越需要政府体制全局的优化设计。 　　记者：减少政府层级和财政层级，看起来是个不错的办法，但做起来可能会很难也很漫长。要做的话，是不是同时还要有诸多配套的措施跟进，否则将难以进行。 　　贾康：是的。减少政府层级和财政层级，这是一个构想。围绕这一构想，我们还要有形成推进地方财政体制改革的大思路。这个大思路应是在适当简化政府层级的前提下，按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，配之以自上而下转移支付制度的健全，来完善以分税制为基础的分级财政。关于如何推进地方财政体制改革的大思路，还有很多的细节分析，以后可以再详细说，这里我就不多讲了。一言以蔽之，要作好分税分级财政良性运转的通盘考虑，从体制创新入手完善以分税制为基础的分级财政。 　　记者：关于县乡财政解困的出路问题，您还有哪些建议？ 　　贾康：要处理好深化省以下财政体制改革与相关改革的配套关系。财政改革在现阶段已不可能单兵推进，解决好省以下体制问题，化解基层财政困境，在治本层次上离不开与“三农”问题密切相关的一些重大配套改革事项，其中核心的、实质的问题是如何按市场经济原则考虑农村区域和基层政府眼界下(辖区)生产要素流动的制度安排。这必须涉及到农村土地使用权的流转制度；资金的流动、融通制度；与市场化资源配置机制相适应的农业与农村区域税制建设；人口的流动制度；与建立统一市场、推进工业化和城镇化相呼应的农村区域社会保障制度建设等等诸多方面。 　　总之，我认为，只有在逐步解决“三农”问题的过程中，使农村区域经济与财源的互动得到市场化制度创新有效支持的情况下，才能有效推进分税分级财政改革，走活基层财政这步棋。

这个转帖不容错。

谢谢桥老鼓励。

【转贴】：省以下不宜搞分税制？

贾康

中国财经报 11-22 09:24:27

编者按：“十一五”规划建议书提出，“建立健全与事权相匹配的财税体制”，本刊从今日起开辟“财权与事权”大讨论专栏，欢迎广大读者踊跃参与。本刊首先分三期刊登财政部科研所所长贾康同志的文章——— 　　以分税制为基础的分级财政体制在我国的推行，自1994年以来已逾十年，在取得应当充分肯定的积极成效的同时，也显露和积累了一些问题，引发了一些诘难和怀疑。 　　面对地方县乡财政困难的问题，有一种意见是认为分税制只适宜于中央和省级之间，而省以下不宜提倡都搞分税制，主张区分发达地区和落后地区，后者不搞分税制。这种思路和主张，可简称为“纵向分两段，横向分两块（类）”。实际上类似的主张，自1994年实施分税制改革后，特别是在县乡财政困难问题凸显之后，经常有反映，地方工作的一些同志对此往往产生共鸣。但我认为它忽略了市场经济新体制所要求的总体配套，背离了配套改革中“治本为上”的思路和原则，实际上属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向，是不妥的。在中国渐进改革中，采取种种过渡措施，以“分类指导”方式逐步完成省以下分税分级财政体制的构建，是一种必然的选择，但分类指导中，决不应当把种种条件约束之下不得已的过渡安排，放大到否定分税制最基本的一体化制度框架的层面。 　　跳出财政看财政：以分税制为基础的分级财政，是市场经济新体制所要求的财政体制配套，需要在统一市场构建中，逐步使之上下左右贯通运行，过渡措施不应凝固为实现中长期目标的障碍。 　　怎样构建一个合理的财政体制（就全局而言则是如何配套构建合理的经济管理体制），建国之后已有几十年的探索。 　　搞市场经济，为什么财政体制必须要搞分税制？对此早已有许多的讨论。简而言之，财政体制如要适应市场经济的客观要求来“两位一体”地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系，除了分税制之外，别无它途。 　　许多同志谈到分税制时，往往只看到它是处理中央与地方关系的。其实在一定意义上说，对于整体改革更具前提意义的，首先是凭借分税制正确处理政府与企业的关系，即以分税制来革除按照企业行政隶属关系组织财政收入的旧体制症结，将企业置于不分大小、不论行政级别、依法纳税（该交国税的交国税，该交地方税的交地方税，所有企业在各级政府面前一视同仁）、公平竞争的地位，由此才解决了在我国打造市场经济微观基础的一个关键性难题，即“真正刷出让企业公平竞争的一条起跑线”。同时，分税制跳出了包干制下中央、地方“讨价还价”（“一定×年不变”）的“体制周期”，可以形成稳定、规范的中央地方间、政府各层级间的财力分配关系和地方政府长期行为。 　　分税制对于中央、地方关系的处理，也是密切关联市场经济全局的，即在分税制体制框架下，各级政府的事权—财权—财力的配置，可望得到一种与市场经济逻辑贯通、顺理成章的安排：所谓事权，是要合理界定各级政府适应市场经济而既不“越位”也不“缺位”的职能边界；财权，是指在各财政层级上匹配与各级政府事权相呼应的税基，以及在统一税政格局中适当安排各地的税种选择权、税率调整权、收费权等。比如，中央政府为履行宏观调控职能，应当掌握有利于维护统一市场正常高效运行、流动性强、不宜分隔、具有宏观经济反周期“稳定器”功能的税种（个人所得税），以及有利于贯彻产业政策的税种（消费税等）；地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、并能和自身职能形成良性循环的税种（不动产税等）。所以，决不应认为财权的合理配置不重要，似乎可以跳过财权配置直接寻求“事权与财力的一致”，因为财权（广义税基）的配置，是配合各级政府事权方面在统一市场中的合理分工、进而总体形成政府体系与市场之间合理分工，使政府能够稳定、规范地“以政控财、以财行政”的重要制度安排，是不可回避和不可忽视的。当然，即使较好地做到了事权与财权的呼应和匹配，也决不等于做到了“事权与财力的一致”，因为同样的税基，在发达和欠发达地区的丰裕程度很可能大不相同，体制设计中，必须在尽可能合理配置财权之后，再配之以合理、有力的自上而下的转移支付，以求近似地达到使欠发达地区的政府，其财力也能与事权大体相一致的结果。但是，我们不能用财权设置之后转移支付的重要性，来否定“财权设置”的重要性，因为它是使转移支付能够长效、良性运转的前置环节，是分税分级财政制度安排中不可缺少的重要组成部分。其实欠发达地区在一定历史阶段上，不论怎样的税基配置，都不可能做到自身财力完全支撑事权，但这不是表明财权的配置不重要，而是表明仅有财权配置还不够，如同不能以吃药的重要性否定吃饭的重要性，不能以外援的重要性否定自力更生的重要性。 　　总之，对于1994年分税制改革的大方向和基本制度成果，必须肯定和维护。当时，在中央与省为代表的“地方”之间先搭成分税制框架，并要求和寄希望于其后在动态中逐步解决省以下如何理顺体制、贯彻分税制的问题，是在正确的大方向之下合乎实际的过渡安排，意图是随着统一市场的逐步发育和完善，使分税制在省以下也逐步进入较为规范和贯通运行的境界。但实际情况是，1994年之后，省以下体制在分税制方向上却几乎没有取得实质性的进展，“过渡性”有凝固之势，过渡中的一些负面因素在积累和放大，各种制约因素，迫使中央与地方在税种划分总体框架上，“共享税”越搞越多；在地方的四个层级之间，则实际上搞成了一地一策、各不相同、五花八门、复杂易变的共享和分成，越靠近基层，越倾向于采用“讨价还价”的各种包干制和分成制。不仅在欠发达地区，即使在发达地区，县、乡层级上也没有能够真正搞分税制。总体而言，直到目前，可以说我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道（其原因和解决路径将在后面作更多讨论）。 　　所以，如果我们以“跳出财政看财政”的全局思维和前瞻思维看问题，应当看到，在我国省以下推行与事权相匹配的分税分级财政体制的大方向和按照市场经济客观要求使分税制逐步贯通的决心，不可动摇，问题的关键和当务之急，是应努力解决如何过渡的问题，避免现行非规范状态的凝固化，抑制其负作用的放大。（上）

基层困难是分税制之过吗

贾康

中国财经报 11-29 09:07:36

上期回放 有人认为，省以下不宜提倡都搞分税制。但财政体制如要适应市场经济的客观要求，处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系，除了分税制之外，别无它途。而直到目前，可以说我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道。 　　●1994年财税配套改革之后，由于省以下体制的过渡不顺利，过渡状态中原有矛盾与新的矛盾交织、积累，引致财权的重心上移而事权的重心下移，在综合国力不断提升、全国财政收入强劲增长、地方财政总收入也不断提高的情况下，中央和地方层级高端（省、市）在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却凸显出来，欠发达地区的反映最为强烈。本来，使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配、并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致，正是分税制财政体制的“精神实质”和优点所在，为什么在现实生活中却没能体现出来？ 　　前述关于过渡之中现实情况的勾画可以表明，所谓“事权重心下移、财权重心上移”造成的基层困难和问题并不是分税制之过，恰恰是没有真正进入分税制轨道而使实际执行的“包干制”、“分成制”等体制的负面作用累积和放大之过。不按划分税基模式，而依照讨价还价的包干与分成模式处理省以下四个层级的体制关系，地方高端层级上提财权、下压事权的空间大，转移支付做不实。（客观地说，中央财力比重提高是必要的，省级财力比重提高也并非全无道理，但应考察其后对县乡转移支付是否加强。“市管县”地区市级财力比重提高则有可能带有所谓“市卡县”、“市刮县”因素，但似也不宜一概简单地作完全否定。关键问题是体制自身未能理顺，财权上提后转移支付却跟不上力度，使最困难的状况出现在县乡基层。）当然，基层困难与中央层级转移支付力度虽在努力提高、但仍远远不够也有关，但如果省以下体制不构建好，面对这么大的国家、如此悬殊的地区差异，光靠中央转移支付是力不从心的，不可能形成长效机制。 　　农村税费改革以来的实践表明，基层困难（农民和基层政府都困难）问题已“牵一发动全身”。我国经济社会转轨中“三农问题”背景下县乡财政的困难，是社会结构转型所要求的制度转型的有效支持不足和体制过渡不顺所积累的矛盾，在基层政府理财上的集中表现。应当强调，省以下分税制难入轨道而使县乡财政困难加剧，与现行财政与政府“五层级”的大框架有直接关系。 　　既然要搞分税制，不可避免要借鉴市场经济的国际经验，并立足中国国情找到实施方案。从前者说，在五级框架下搞分税制，无任何国际经验可循（国际经验的普遍模型是“三层级”）；从后者说，十余年的实践表明，在我国，把20多个税种在五个政府层级间按分税制要求切分，是“无解”的。问题的症结于是就表现在——— 　　因此，近年地方基层财政的困难加剧，在一定程度上正是由于五级财政框架与分税分级财政逐渐到位之间的不相容性日渐明朗和突出所致。 　　“山重水复疑无路，柳暗花明又一村”。如果我们借鉴市场上主要市场经济大国大都实行三级框架的国际经验，并结合我国国情寻求在渐进改革中以“扁平化”为导向逐步实质性落实省以下的分税制，则前行路径就有可能豁然开朗。(中)

分税制：为何某些省以下不宜

管荣开

中国财经报 12-13 08:52:01

贾康说：“以分税制为基础的分级财政，是市场经济新体制所要求的财政体制配套”，即在全国统一实行分税分级的财政体制，虽然表现为一种制度的安排、国家的改革、人为的选择，但在实质上是顺应市场经济发展的一种必然的、不可阻挡的趋势。 　　其实，全国大多数省对市、市对县已经搞起分税制。但时至今日，县对乡镇有实行分税制的，也有实行分成制、包干制的；而且县对乡镇的分税制一般都不尽完善，不尽彻底。这里有领导主观原因，也有实际客观原因。 　　从主观上说，如果一种体制或一项政策，上级领导认为可行就实施，认为可不行就不实施，那某地不实施分税制就是那里的领导认为它可不行。如果原财政体制使得上级财力比较集中，而实行分税制会使得自己的财力有所下移，有所分散，有所减少，自己的权力因而受到制约，受到削弱，则他必然不愿实行分税制；此时如果没有强力推动，则分税制在他这里就可以不实行。 　　从实际客观情况说，不实行分税制的原因大概有三条： 　　一是非税收入占比重过大，影响分税的统筹安排。据报道，我国政府非税收入2004年达10523亿元，相当于同期财政收入的39.8%。2005年全国的财政收入将超过3万亿元，照以上比例计算，其非税收入会有1.2万亿元。这么多的财力分散在税收收入以外，就使得税收总量相对萎缩，在若干级财政间分起税来困难就大些，从而必然同时制约了分税制的统筹安排。今后，随着财政部门通过将预算外管理的基金纳入预算管理。 　　二是事权划分不明确、不稳定使得分税制难实行。分税制应该是一种相对成熟和稳定的体制。这首先要求各级政府承担的事权或事责相对稳定，这又要以事权划分科学合理且明确无误为前提。以义务教育为例，中小学教育经费在县乡财政支出中占了大头。而中小学义务教育的事责，原来由乡镇政府为主承担；但由于乡镇财力本来不足，2002年国务院办公厅下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》（国办发[2002]28号），规定农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。“县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地(市)、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持”。农村义务教育责任在五级政府间这样笼统地划分，其相关支出责任就难于完全落实。实际执行中，中小学老师工资原由乡镇筹集改由县级政府负责发放，相应的财政收入也随之转移到县级。由于政府间的事权划分不明确以至不合理，且经常处于变动之中，稳定合理的分税制也难于确立。 　　三是国家“条块分割”的管理体制使得事责不清，分税制难以确立。我国实行的是“统一领导，分级管理”的体制。仍以农村义务教育为例，我国农村的义务教育经费原来是以政府财政拨款为主，向农民收取农村教育附加、农村教育集资等收费为辅。无论是乡镇负主要责任，还是县级负主要责任，总还是地方基层政府的事责，是县乡政府出钱。但是，“九五”期间教育部发起“普九达标”活动，要求各地在规定的年限内“普及九年义务教育标准”，否则要对地方领导实行“一票否决”。于是各地纷纷筹巨资完成这项任务，但由于相当多的县乡财政困难，由此造成许多县、乡镇或者弄虚作假，应付上级检查；或者东拉西借，至今债台高筑；甚至形成了“校舍修建靠贷款，危房改造靠集资、工资发放靠收费”的怪现象。据教育部统计，从1995年到1999年，农村义务教育总投入中，近一半是农民负担的，国家每年向农民收取的教育附加约150多亿元，向农村学生收取的杂费约100亿元，农村学校危房改造集资平均每年35亿元左右。“条条”领导以中央名义发布号令，地方政府负责贯彻执行，似这样事责如何分配摆布纠缠不清，相应的财力分配以及分税制也难以确定。（作者单位：河北省财政厅科研所）

现在的乡镇大多揭不开锅

特别是农业税和特产税取消以后，由于县乡财政收入大减，将国地税对县乡的分成作为县乡财政收入的主要来源刻不容缓。

先顶

言侠的刁言蛮语还没说呵

说实话，完善分税制并不能使大多数“县乡财政解困”。因为这只涉及到已有的财政收入如何在中央与地方、地方与地方之间公平、公正、公开地进行分配。但是，这样做并不能产生财政增量，因此对于财政收入本来就很少的县和乡来说，分税制真正分到底了，他们分得的依然不会多，甚至会比过去少。因此，对于这些县和乡来说，分税制并不能使他们财政解困。

　　完善分税制的最大好处是：第一，财政分成可以做到公开、公平、公正。也就是说，无论你那个县、那个乡财政收入多少，都能按照统一的税收分成比例分得地方留成。比如，统一规定：增值税县得多少比例、乡镇得多少比例，企业所得税县得多少比例、乡镇得多少比例。这都是透明公开的，县与县之间、乡与乡之间都是一视同仁的。第二，有利于调动县乡领导增加税收收入的积极性（原因很简单，在统一的分成比例下，一个地方要增加财政留成就得扩大税源），同时也有利于县乡领导安排好当年和下年的财政支出（因为在统一的分成比例下，县乡干部就能对当年和下年度的财政留成进行预测和科学安排了）。第三，有利于防止产生目前存在的上级财政部门寻租，以及基层到上面去“跑部钱进”的问题。

其实，完善分税制必须与加强财政转移支付相结合。一方面要完善分税制，将分税制从中央到省，再一直分到县和乡，这样每个县、每个乡镇每年能分得多少地方财政留成就一清二楚了。另一方面对于分税制后地方财政留成过少的县和乡，则由上级财政（主要是中央和省级财政）给予转移支付。对此，要与地区产业分工相结合。比如，中央和省明确某县、某乡为农业县和农业乡的，则根据其事权与财权相对等的原则，给予财政转移支付。

粗看了一点，贾康不否认基层财政面临困难的事实，他把困难的原因归咎于省以下，实际上就是说省市两级照搬了中央的做法，跟县乡分的比例不合理才是造成县乡财力困难的原因，他的办法也很简单，无非就是省市少拿点，留给县乡，乡镇减些人再省些钱，老卢说的有道理“这样做并不能产生财政增量”，这些办法都是些不动根本的办法，我看了一个帖子，没再看下去，估计他的那几片文章都是如此的观点吧。

一堆果子，中央拣大的都拿去了，省又挑了些比较大的，如此类推，县乡还能得到些什么可想而知，但栽树、打药、施肥、剪枝等等管理问题都推到了县乡一级，上面各级时不时出些标准，生产多少中央要的大果子，生产多少省里要的较大果子，并要求基层做到些什么，现在分税也就如此。

大概我想的很幼稚，各级的分税应该很简单的，先是取消各部委掌控的各种下一级的项目资金，各级也如此类推，不再给下级提供可跑的项目资金，各级的项目根据自己的财力状况由本级政府自行安排，中央要求地方的项目，由中央统一调配资金，这样上级就可以减少跟下级分税，国家税务部门一统而下，没必要再分设国税、地税，只设一个国税，自下而上，每年根据一级政府的基本支出，确定分到的数额，如不够支撑政府运转的这个基本数额，由上一级调配，乡镇税收不够这个基本基数，由县一级调配，省级调配不了，由中央调配，如此，中央只负责了各地方政府的财力平衡，财权事权部分下移，减少了中央为地方各种项目的操心，也减少了收上去再费力跑下来不合理、不均衡、不必要的浪费，加强了中央跟地方的关系，但还有一点，就是上级出台什么政策，必须要看下级的财力状况，或者调配好财力之后，再实施政策，避免造成下一级的财力无法应付上级政策的境地。

举个例子来说，就跟几个儿子挣的钱留下自己必要的生活开支，全部上交老子，遇到那个儿子挣的钱不够自己生活必须的时候，老子再给补足，当然，各儿子留下的数额，也可以根据自己挣的多少，老子给制定一定的比例，让挣钱多的儿子，多留一点。

[此贴子已经被作者于2005-12-17 20:28:15编辑过]

卢老和言侠的分析得透彻，要根据其事权与财权相对等的原则，给予财政转移支付。

言之成理说得对。其实，我国不应该分什么国税、地税，这不仅增加了企业负担（企业要分别应付国税、地税两套人马），而且大大提高了征税成本（纳税人的钱被收税人浪费掉了）。

　　严格讲，我国实行的并不是真正的分税制，而是分成制。所谓分税制是根据税种来划分的。比如，将增值税作为中央税，企业所得税作为省级税，个人所得税作为县（市）级税等等。我国由于税种设置不合理，税源的大头是增值税和所得税，并不适合搞真正的分税制，因此应实行从中央一直分到乡镇的分成制。其实，我在11、12楼，言之成理在13楼说的都属于“分成制”。

不明白为什么中央要根据税种分成，一个地方税收总数，留足地方基数，分成不行吗？是不是中央设置增值税就是专为自己的利益而设？

QUOTE:

以下是引用言之成理在2005-12-19 10:03:00的发言：
不明白为什么中央要根据税种分成，一个地方税收总数，留足地方基数，分成不行吗？是不是中央设置增值税就是专为自己的利益而设？

当时搞分成对象和分成比例时就是按怎样留足中央的而设计的。

体现中央要有权威，要有余地，要指挥得动，抑制地方富“诸侯”。

税种与分成是两个不同概念。税种是针对纳税人的，而分成是针对中央和地方各级政府的。当初搞分税制，分别成立国税和地税两个局的初衷是，分别确定中央和地方（当时仅分到省）的财权。比如，当时明确增值税为国税，当时又是共享税，即中央和省进行分成，其中：中央得75%，地方（省）得25%。同时规定，企业所得税全部归地方（省）。但是，后来中央规定企业所得税也要由中央与地方共享，而且共享的比例开始是5：5，之后很快调整为6：4（中央又得了大头）。至此，国税与地税分开已没有什么实际意义。也就是说，国税部门征收的国税大多是中央与地方共享的，而地税局征收的地税也是中央与地方共享的了。既然二者都是共享的，因此也就根本没必要再建国税、地税两套机构。

我感到，实行一分到底的“分成制”，有利于目前正在进行的乡镇机构改革。众所周知，我国乡镇经济的实力非常悬殊，乡镇政府的财力更是大小不一。乡镇政府每年的财政收入，发达地区高达几十万元，乃至上百万元，而贫困地区只有几万元（农业税取消后有的可能不足万元）。与此相应的，乡镇政府管辖的面积和人口，经济发展和社会事务也相当悬殊。因此，不宜一刀切地规定乡镇政府的机构和人员配置。那么，如何真正做到合理配置呢？办法只有一个，就是让乡镇政府“量财而用”，即根据乡镇政府可以分得的财政留成，来确定政府的机构设置和人员配备。量财而用的方法就是将分成制直接分到乡镇，比如规定增值税留成多少、所得税留成多少，等等。这样乡镇政府每年可得多少就事先早知道了。同时确定一个乡镇应得分成总额的下限，不足下限的部分则由中央和省级财政转移支付。也就是：

　　第一，确定每个乡镇政府每年应得财政留成的下限。这可以分为东部、中部、西部的不同情况而确定。确定下限的依据是乡镇政府的管辖面积和人口。假设每平方公里国土面积1000元，每个人10元。A乡镇的国土面积为100平方公里、5万人口，即该乡镇政府的财政留成下限为60万元。

　　第二，实行全国统一的乡镇政府分成比例。假定增值税可得8%，企业所得税可得20%，其余以此类推。

　　第三，按照上述分成比例，某乡镇实际所得的地方财政留成大于或等于上述第一条规定下限的，即按实分成，自主分配；如果小于上述第一条规定的下限的，不足部分由中央和省级财政予以补足。假设上述A乡镇按照分成比例当年实际所得的地方财政留成为20万元，则应给予财政转移支付40万元（即补足到60万元）。