一、云南村代耕农的基本情况
1993年初，部分云南省广南县曙光村村民来到双合镇双桥村委会西元村一带寻找工作。由于西元村春花朗一带地理位置偏僻，加上当时有征粮任务，种田成本高、效益低，当地村民都不愿耕种这片土地，一致同意将这一带的土地交由云南村民代耕。代耕期间，农业税由云南村村民负责。当时，双合镇政府也口头同意帮助云南村民办理好入户手续。同年6月至10月，云南村村民陆续从云南省广南县曙光村迁出，当时共有32户162人。当准备办理入户手续时，由于当时有大量外地人迁户鹤山，市有关部门暂时中止了这批村民的入户办理。
经过十多年的发展，目前，云南村共有村民36户198人。不少村民已繁衍到第二代，有的甚至已繁衍到第三代。这些村民建有房屋等物业，思想观念、生活习惯、生产经营以及文化、教育、婚姻关系等都已融入当地社会，但户口问题却迟迟未能得到解决。
二、云南村代耕农入户难问题的症结和引发的社会问题
由于没有户口，代耕农在生产、生活、就业、婚姻等方面都非常不便，为此他们从来没停止过要求办理入户手续。但由于当时有些单位和部门担心会给当地增加社会压力，引发耕地、宅基地、计生、治安、就业等问题，对云南村代耕农的入户问题存在比较保守的思想，只愿意维持现有原状，以至代耕农入户问题一直拖延至今。
去年实施免征农业税后，土地升值，云南村代耕农对耕地的渴望越来越强烈。有部分代耕农存在依赖心理，对村民自治认识不深，认为入了当地户口就可以拥有土地。因此，更是出现了新一轮因入户问题而引发的上访热。而另一方面，免征农业税后，不少西元村村民要求收回代耕土地，或者对代耕农收取一定的管理费用，与云南村代耕农的矛盾有进一步激化的迹象。
市公安局和镇政府近年来一直以积极、务实的态度，采取稳妥、有效的措施，争取尽快解决云南村代耕农的入户问题。基于云南村代耕农入户后的生计保障考虑，双合镇政府曾多次协调云南村和西元村签订土地代耕合同，但双方一直未能达成共识。部分云南村代耕农对税费改革政策存在误解，认为免税的对象是从事耕作的人，对当地村民要求对代耕地收取一定的管理费用意见很大。部分代耕农存在长期依赖政府的心理，在双桥西元村房屋等物业很少，想等待政府给予他们一笔不菲的返乡费用。一些代耕户不熟悉农村土地承包政策，要求签订的土地承包合同是永久的。而相当一部分西元村的村民不同意土地代耕合同期限。根据我国农村土地承包法第二十条的规定，耕地的承包期为30年，双桥村委会西元村上一次土地调整的时间为1996年，到今年刚好经过了10年，所以镇政府建议云南村代耕农与西元村签订的代耕合同期限为20年，但西元村除一些党员和村民代表同意该合同期限外，其他村民都要求合同期限缩短到10年，而且都明确表示代耕合同期满后不愿再续签合同。
云南村代耕农老人和小孩比较多，而且文化程度比较低，如果没有一块比较固定和耕作期限相对比较长的土地，他们难以生存下去，因此在未解决好代耕合同之前，镇政府与市有关部门的意见是暂不办理户口迁入手续。
客观地说，代耕农在我镇农村经济发展中曾发挥了一定作用，主要表现在恢复了大片因农业劳动力转移而丢荒的农田，确保了国家公购粮任务的完成。但由于户口问题没有得到解决，云南村的代耕户也引发了不少的社会问题。一是代耕农与当地村民之间潜伏了不稳定的社会因素。代耕农认为就是当地村民以前要缴交农业税时把地给他们代耕，而如今免收农业税就收回土地，是极不公平的，既不愿把土地还回当地农村，也不愿支付土地管理费用给当地村民，双方矛盾比较大。随着经济的发展，以后代耕土地因国家建设而征用，更是会因为土地及青苗补偿等问题加剧代耕农和当地村民的矛盾。二是代耕农因入口问题未能得到解决，引发了小孩读书难、外出打工办证难等问题，经常到镇、市、省甚至国务院告状、上访和请愿，影响了各级党政部门工作的正常运转。三是代耕农没有当地户口，在管理上是一个盲点，导致治安、计生都难于管理。更令人担忧的是，如果代耕农问题久拖不决，其人口还会继续膨胀，将对我镇经济社会的稳定发展造成影响。四是由于代耕农没有当地户口，在生产、生活上都造成十分不便，生存的空间越来越小，而且代耕农的身体素质、文化教育一般都比较差，为求生存，不少小孩无法完成学业，还有一些青年人处于待业状态，容易引发各种违法犯罪行为，成为影响社会稳定的隐患。
三、市和镇政府对代耕农的处理意见和做法
市公安局和镇政府对云南村代耕农的入户问题非常重视，于今年四月份专门就这个问题联合向市政府作了请示（鹤公字[2005]10号文）。市政府收到请示后，于今年五月初作了明确的批复（鹤府复[2005]18号文），同意云南村32户162人已在原籍办理了户口迁出手续的代耕农（含子女），由双合镇政府以及双桥村委会协商解决其耕地问题后，凭原迁出地公安机关核发的《户口迁移证》，给予办理我市常住户口入户登记。
江门市政府对代耕农问题也非常重视，转发了江门市委农办《关于我市代耕农问题的调查报告》和处理意见（江委办[2005]69号文），提出了八点要求：一要充分认识解决代耕农问题的迫切性和重要性；二要明确解决代耕农问题的主体和目标；三要正确认定代耕农的“身份”和“地位”，认真做好代耕农的界定和清查摸底工作；四要建立代耕农人口造册登记制度；五要加强对代耕农临时性建筑物的管理；六要加大宣传力度，加强对农村土地承包合同的管理；七要关注代耕农的合法权益，发挥部门合力做好代耕农工作；八要借鉴三峡移民的做法，促进劳动力转移。江门市政府还明确提出解决代耕农问题的目标：从今年起至2007年三年内，基本解决代耕农问题。
收到市政府关于云南村代耕农入户问题的批复后，双合镇党委指定了分管领导具体负责有关工作，并多次在班子会议上分析研究云南村代耕农问题的进展情况。镇政府还抽调信访办、农办、司法、双桥村委会等有关单位和部门的人员组成了处理云南村代耕农问题工作组（以下简称镇工作组），多次深入到云南村和西元村与村民沟通，解释有关政策和法规，协调双方解决争议问题。
在云南村，镇工作组首先向代耕农表明了市和镇政府对解决云南村问题的态度，镇政府是关心和积极支持代耕农解决户口问题的。为解决云南村代耕农的用电难问题，镇政府积极争取市供电部门的支持，投入了45.2万元架设云南村农用电网，并减免了部分室内线路安装费用。接着，镇工作组向代耕农详细解释了现行有关土地政策，让他们明白农田代耕关系实际上是一种向农村集体组织成员以外的农民转让农地承包经营权的转包关系，代耕农以承包人的身份对土地进行代耕，不能因为其农田代耕行为而改变土地农民集体所有权归属。村集体由全体村民组成，代耕农也不能因有农田代耕地行为而成为农村集体经济组织成员。代耕农在代耕期满后，原承包户取得优先权，代耕农因不属于代耕地农村集体经济组织成员，不能享有股份分红权利。镇工作组向云南村代耕农解释，根据江门市委办对代耕农的处理意见（江委办[2005]69号文）中提出的“原则上应允许具备条件而又愿意留在当地入籍的代耕农在代耕地入户农村户口或城镇户口”，结合双合镇的实际，为减少日后云南村和西元村有关土地问题的不必要冲突，镇政府决定将云南村代耕农的户口纳入城镇户口而参照农村户口管理。至于土地问题，镇政府将协助云南村和西元村两方签订土地代耕合同。西元村将春花朗一带土地共152.7亩租赁给云南村村民代耕，土地代耕期限为20年，土地用途为农业用地，云南村村民以每年每亩40元的价格支付管理费给西元村。代耕合同满后，将不再续签代耕合同。因代耕合同期满后当地村委会收回代耕地或因国家建设需要征用代耕地而无地可耕的代耕农，鼓励他们返回家乡或另谋职工。经过多次深入的解释工作，已有相当一部分代耕农逐渐明白有关政策法规的要求，并初步同意镇政府的建议。
在西元村，镇工作组为改变西元村村民要收回代耕土地的想法做了大量的工作。镇工作组向西元村村民解释，根据江门市委办对代耕农的处理意见（江委办[2005]69号文），“绝不允许野蛮驱逐代耕农，也不能随意强行遣返代耕农。凡因采取粗暴行为引发代耕群体事件的，应追究领导者和当事人的责任”。镇工作组对西元村村民晓之以理，既然已存在把土地交给云南村村民代耕的事实，不能强行把土地收回，与其双方僵持不下，倒不如签订土地代耕合同收取一些管理费用。镇工作组先从村干部和村中的党员着手，做通他们的思想工作，再通过他们向村中其他的村民做解释工作。经过努力，已有一部分西元村村民同意签订代耕合同，只是要求代耕合同期限要缩短一些。
四、下一阶段的工作建议
当前，解决双桥村委会云南村代耕农问题虽然取得了很大的进展，但仍未有实质性的突破，土地代耕合同的签订和代耕农入户后面临的问题还很多。为落实江门和市政府的有关指示精神，尽快妥善处理好云南村代耕农问题，建议要做好以下几方面的工作。
一是要尽快促成已同意签订土地代耕合同的云南村代耕农和西元村村民签订土地代耕合同。代耕土地涉及西元村的桥上一队、桥上二队和桥中队三片，目前桥中片村民意见相对较少，可从桥中片入手，先签订该片的土地代耕合同，然后代耕这片土地的符合条件的代耕农办理好入户手续。要通过这批代耕农带动更多的代耕农和西元村村民签订代耕合同。
二是要做好代耕农的甄别和界定工作。根据市公安局户政部门的调查，1993年12月31日前由原户籍地迁出并得到当时镇政府同意到双桥村委会代耕的云南村代耕农只有32户162人，而今天已发展到36户198人，其中就有一些是1994年以后才迁到双桥来的，并不符合市政府在《关于解决双合镇代耕户入户问题的批复》（鹤府复[2005]18号文）中提到的办理入户登记的条件。因此，必须认真甄别和界定符合入户条件的代耕农，对不符合入户条件的代耕农按流动人员的有关法规规章管理。
三是市政府要尽快出台关于解决代耕农问题的处理意见，明确对愿意返回故乡的代耕农的补偿标准，以及留在当地的代耕农的政治、经济、民主和人身财产权益，代耕农的子女在就业、教育、医疗等问题上可享受的待遇等。尤其要明确在代耕合同期满、西元村村民收回土地后，如何保障代耕农的房产物业等财产权益。
四是市政府要在资金上给予镇政府更多的支持，帮助解决代耕农入户后镇政府面临的代耕农的低保、危房改造等现实问题。云南村代耕农的生活水平普遍都很低，远远低于全市平均水平，甚至远低于镇的平均水平，镇政府在代耕农的低保、危房改造上资金压力非常大，市政府应适当对镇政府给予资金上的倾斜。
五、处理云南村代耕户问题的一些体会
一是镇务、村务政务规范化和建立、健全公开制度的必要性。例如，在处理云南村代耕农问题过程中，镇工作组建议云南村代耕农签订代耕合同时遇到很大的阻力，其中一个很重要的原因是有相当一部分代耕农对政府和村委会不信任，他们拿出当年所谓的“土地使用证”，这些证件上盖有当年镇政府某部门的印章。这些代耕农提出当年镇政府已帮助他们办理土地承包的有关手续，而现在又否定了以住的做法，对镇政府现在提出的建议持怀疑的态度。实际上，土地承包是村委会对村民的行为，镇政府无权在发包方中加盖意见，那些“土地使用证”是缺乏法律效力的。又如，云南村代耕农向镇工作组出示了当年的代耕合同，但合同上只有村委会的盖章而无西元村的印章和村民代表签名，西元村村民认为该代耕合同不规范，不认可其合法性。如果当年镇政府和村委会能规范有关工作流程，会减少现在很大的工作量。镇政府、村委会和自然村都应从这件事中吸取教训，加强镇务、村务公开制度的建设。
二、现行关于保护代耕农合法权益的规定和村民自治政策有冲突，镇政府工作开展难度很大，市政府应及时出台一些规定和解决方案。在开始处理云南村代耕农问题时，西元村大部分村民都不同意再将土地交给云南村代耕农代耕，他们明确提出根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条规定，涉及土地承包等村民利益的事项，必须提请村民会议讨论，所作决定应当到会人员的过半数通过方可办理，而现在远超过半数村民要求将代耕土地收回本村，因此强烈要求收回代耕土地。而云南村代耕农抓住江门市委办关于代耕农问题的处理意见（江委办[2005]69号文）中提到的“决不允许野蛮驱逐代耕农”，有一种依赖心理，既不肯让出土地，又不肯签订土地代耕合同，一度造成云南村代耕农和西元村村民之间的关系非常紧张。在这种情况下，镇工作组的工作开展难度很大。其实，类似的情况在镇处理农村其他纠纷时也存在，为了更好处理好农村问题，保证农村社会的稳定，建议市政府在这种情况下能及时出台一些规定或措施，更好地指导镇的工作。
