李昌金 文 2004年已渐行渐远。回眸过去的一年，最大的亮点当属“三农”，尤其定人欣慰的是粮食生产扭转了连续多年下滑局面，全年粮食总产量达到4695亿公斤，比上年增产388亿公斤，增长9.0%，粮食单产308公斤/亩，比上年增长6.6%。对于粮食增产的原因，人们通常的说法是：“政策好、人努力、天帮忙”。 好政策无疑被认为是具有决定意义的因素，或者说是立了“头功”。笔者以为，用这个说法来反映“三农”的总体形势大致是不错的，但用它来解释粮食增产的原因却是一个值得商榷的问题。而且夸大政策在粮食增产中的作用可能产生某些误导作用并掩盖政策本身和执行过程中存在的一些问题。因此，笔者已为，对于2004年惠农政策在粮食生产中的作用进行一些客观分析是十分必要和有益的。
一
要分析2004年的粮食生产的形势，还需要追溯到2003年下半年。从2003年9月份开始，由于受国际国内各种因素的影响，国内粮食市场价格出现6年来的首次全面上扬，大米、小麦、玉米、大豆等价格全面上涨。随着粮油食品的涨价，产粮区粮食收购价格也随之上涨。在南方稻区，夏粮上市时每百斤稻谷价格只有45元，9月份以后则上涨到每百斤60元以上。到了11、12月和2005年元月，粮食涨价的势头趋缓，产粮区稻谷收购价维持在每百斤65元左右。一些学者因此发出话来，说粮食不再会涨价了！多数农民感到稻谷价格涨到这个程度该差不多了，于是开始大量出售稻谷。这个时候，作为消费者因担心粮价猛涨并引发通货膨胀而悬着的心也放下了，粮食涨价的话题随之淡出了人们关注的视线。对于这次粮食涨价，市民们稍稍紧张之后，生活重归平静。一些有识之士从保护农民种粮积极性角度出发，认为粮食涨价对农民是最大的利好消息。
粮市相对平静，政坛支农动作却高潮迭起。12月25日，中央农村工作会议闭幕。次日，人民日报发表了题为《千方百计促进农民增收》的社论。１２月３０日，中共中央总书记胡锦涛签署了《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，时隔１７年之后，中央一号文件再次回归农业。中央一号文件向人们传达了一个明确的信息，这就是新一届中央领导决心把解决“三农”问题作为政府的首选目标。中央一号文件还是一个“含金量高、实招多”的文件。不过对于普通农民来说，这个时候尚未感受到中央一号文件将给他们带来什么。
二
历史注定，2004的春天将是一个不同寻常的春天。2003年底，国内一些权威人士对2004年粮食形势作出乐观预测，认为明年粮价继续上涨的可能性不大。大多数农民也相信粮食就是这个行情了。过完年，农民兄弟开始盘算着新一年如何赚钱。打算外出打工的，过完年就着手处理好自己的承包地，并陆续踏上了南下北上的列车，已开始了新一轮都市寻梦；打算在家种田的，过完年则尽可能多地转包一些别人的田，并开始购买种子、化肥等农资。一切安排停当并有条不紊地进行着。然而，就在这个时候，粮市再起“强台风”：2004年元宵节过后，粮食再度涨价，每百斤稻谷收购价达到80元以上，并且节节攀升，到了三月中、下旬最终锁定在每百斤95至100元，创下历史最高价格。不期而至的粮价猛涨，打了农民一个措手不及。许多年前出售了大部分稻谷的农民损失惨重，这些农民懊悔不迭。先前以低价转包土地的农民也悔不该当初。原先打算外出打工的农民有的又想回来种田。
粮食价格再度猛涨，引发了社会各界对粮食安全的担忧和不安。中央高层对此更是密切关注并保持高度警觉。在这个背景之下，中央决定进一步加大促进粮食生产的力度。3月5日，在十届全国人大二次会议上，温总理宣布5年内取消农业税。3月29日，中共中央政治局召开会议，研究支持粮食主产区和种粮农民的政策措施。主要措施有：农业税下调三个百分点、加大粮食直补力度、以保护价收购农民粮食等。中央一系列支持粮食生产的举措表明，粮食生产又一次成为党和政府重中之重的工作。这之后，国家的相关政策也进行了调整，如以前鼓励农民减少粮田面积、增加多种经营，现在则禁止农民利用粮田进行非粮食生产。从党和政府举全力抓粮食生产的力度和氛围来看，人们似乎有了一种似曾相识的感觉，这就是过去“以粮为纲”年代抓粮食生产的感觉。在这种形势下，已经消失十多年“春耕备耕工作组”也重新出现在乡村田野。
在我国南方稻区，“春分”（3月20号）前后，正是早稻播种季节。猛涨的粮价像一针“强心剂”，吊起了农民空前高涨的种粮积极性。农民们怀着异常兴奋的心情忙着浸种、打秧……。这个时候农民对中央即将出台的一系列促进粮食生产的政策还一无所知。笔者作为县“春耕备耕工作组”成员，于3月24号下到曾经工作过的乡开展工作。3月 25日，笔者在所挂点的村召开村干部、党员会议，会上乡党委书记透出口风，说中央很快将出台更优惠的促进粮食生产的政策。3月29日下午，县政府召开会议正式传达中央最新政策。笔者挂点乡乡党委书记等不到下午开会，上午就把了解到的政策内容通知在家的乡领导，要他们当天就把中央的最新政策传达到各村。在粮食价格猛涨的背景下，党中央又送来了“大礼包”，农民自是喜出望外，认为自从盘古开天地没有听说种田不要交税的。因此，听到这个消息的农民无不一个劲说这样的政策好、这样的政府好，一些农民高兴得就差没呼“万岁”了。不过这些惠农政策对于眼下正在进行之中粮食生产并没有太大促进作用，其原因将在后面再作分析。
三
江西省落实中央促进粮食生产政策的具体措施主要有以下几个内容：一是农业税降低三个百分点，即下调43%；二是粮食直补和良种补贴。补贴标准为：种双季稻直补早、晚稻每亩各补10元，良种补早、晚稻每亩分别补10元和7元，合计为每亩补贴37元。种单季稻（中、晚稻）直补每亩10元，良种补每亩15元，合计每亩补贴25元。补贴范围：直补面积按省财政厅2003年计税面积的决算数为依据，良种补面积按计税面积范围内经核实数为依据。
所有补贴资金分四批发放给农户：第一批发放中、晚稻直补资金，每亩10元，要求在4月15日前发给农民；第二批发早稻直补和早稻良种补贴资金，每亩20元，要求在5月底发放给农民；第三批发一晚良种补贴资金，每亩15元，没有规定发给农民的时间，这笔资金9月份到达乡财政，多数地方没有发给农户；第四批发二晚良种补贴资金，每亩7元，也没有规定发给农民的时间，这笔资金2005年1月才到达乡财政所，多数没有发给农户。
对于第一批资金的发放各级政府极为重视。一是时间紧，笔者所挂乡4月5号召开会议，传达上级会议精神，4月7号要求各村上报资金落实到户的花名册，4月15号以前要求把钱发到农民手中；二是要求严，上面三令五申要求乡村不得对补贴资金进行任何抵扣，补贴资金要如数发到农民手中；三是督查勤，从中央到地方各级政府都派出检查组到农村检查政策落实情况。为了发放每亩区区10元钱而劳师众众，似乎重视过了头。那段时间真有点像过去“传达指示不过夜”的作风。一有风声就闻风而动，一刻也不能耽误。如什么时间政策宣传到户、什么时间“公开信”发到户，什么时间钱发到户都有严格的规定，不得有一点误差。那段时间乡村干部都有回到了过去计划经济年代抓农业的感觉，所以非常累，天天往村里跑，而且政策一天一个样，刚发出去的宣传单墨汁未干就过时了，新的宣传单又出炉了。尤其上面一个电话打来，说某某要来检查，不管白天黑夜乡干部必须立即放下手中的工作或放弃休息赶到所挂点的村做好应检工作。具体发放办法是乡财政所为每一个农户设一个账户，然后把补贴资金打入各家各户的账户，最后存折通过村里交给农户，由农户到信用社取钱。
第二批补贴资金的发放气氛就轻松多了，上面的督查也不像第一次那么紧，不过多数地方补贴资金基本上还是打到了农户专用帐户。根据笔者了解的情况来看，第一批和第二批补贴资金的发放大体上是照着政策办的，群众也基本满意，但问题依然不少。一是极少数地方村委会扣留农户的存折不发给农户，这些地方的农民到年底也没见过国家给的一分钱。二是补贴政策与实际脱节，导致占三分之一以上、转包别人土地种粮的农民不能按政策拿到良种补贴，良种补贴仍给了土地的承包者，这些承包者多数是在外打工的农民，所以这笔资金基本上被村里扣留。第三、第四批补贴资金政府过问更少，基本上都是由财政部门操作办理，而且据财政部门的同志讲，上面有文件规定，第三、第四批补贴资金允许抵扣农民的农业税。所以第三、第四批补贴资金基本上都被用着抵扣农民的农业税。
相比之下，以保护价收购农民粮食的政策更让农民少了一份多打粮的风险。至以其他惠农政策，如从土地出让金纯收益中拿出15%用于发展农业、农机补贴等受益只是极少数农民，更难以对当年的粮食生产产生影响力。
四
从以上分析可见，2004年，在粮食价格猛涨的背景下，以“两减免、三补贴”为主要内容的惠农政策对于当年粮食增产的作用是有限的。其原因概括来有以下几个方面：一是粮食价格猛涨。粮价最高时较上年相比差不多翻了一番，按亩产800斤计算，每亩可增加收入300元以上，还有什么能比如此巨大的利润空间更能调动农民的种粮积极性呢？国家每亩补贴二、三十元钱和粮食涨价带来的300多元的利润相比几乎是可以忽略不计的。二是惠农政策滞后。中央促进粮食生产政策出台的时间，在南方稻区正是农民种子下泥的时间，农民一切安排停当，就算农民因为中央惠农政策想增加早稻面积都来不及了。三是不少农民对于中央政策能否兑现将信将疑，更有少数农民存在逆反心理，认为好的政策背后一定是“陷井”。一些农民甚至表示不接受政府给补贴的钱（由此从一个侧面反映了农民对于政策走样所带来的伤害）。四是补贴资金发放范围是计税内的面积，并没有和粮食产量挂钩。五是一些居住边远的农民难以及时知道中央的这些政策。六是政策本身不够完善。其一补贴资金划分得过细，总共一亩才二、三十元钱，被分成四次发放，跨越时间近一年，既加大了这项工作的落实成本，也增加了农民不必要的麻烦；其二是有些政策规定与农村实际脱节。如关于土地流转后良种补贴的归属，没有从实际出发，结果使政策的效果南辕北辙，而且还引发农民与农民、农民与基层干部之间的矛盾纠纷；其三是政策中规定的限制条件太多且模糊不清，有的还存在相互矛盾，由此造成基层干部在具体工作难以操作，最后各行其事，结果是同一个中央政策却十村八里各不同；其四是国家补贴资金多数未能在粮食生产期间放到农民手中。根据笔者的调查分析，国家用于促进粮食生产的补贴资金按照保守估计至少有一半以上没在粮食生产期间发放到农民手中。笔者曾在两个村作了调查，结果是发放到农户手中的资金分别占应到资金的64。3%和36。7%。国务院提出的“尽可能在春播之前兑现部分补贴资金，全部补贴资金要在上半年基本兑现到农户”的工作目标被大打折扣。
客观分析2004年粮食增产的原因，我们不难发现最重要的原因还是粮价高调动了农民的种粮积极性，其次才是气候和政策的因素在起作用。粮价高主要是市场调节的结果，是价值规律的体现。当粮食供大于求，“卖粮难”出现、粮价下跌，谷贱伤农促使农民减少粮食种植面积，降低生产成本，放松田间管理，这样粮食产量自然减少，发展下去必然出现粮食求大于供的局面，于是粮食价格随之上涨，农民种粮积极性提高，粮食种植面积扩大、投入增加、管理精细，粮食产量自然就上去了。粮食市场就是这样几年一轮回，周而复始。2004年粮食增产和90年代中期连续增产并于1996年达到历史最高产量的原因是一样的。马克思早就说过：历史上大的事件往往重复出现。
笔者以为惠农政策的意义主要体现在两个方面：一个是导向意义。即党和政府向农民发出了一个强烈的信号，这就是党和政府没有抛弃农业、没有忘记农民，农业在走过一段曲折发展道路之后，在新的形势下再度成为党和政府的首选目标。农民因此看到了种粮的希望，坚定了搞好农业的信心。另一个增收或者说减负意义。据统计，至2004年9月30日，13个粮食主产省（区）通过粮食直补补贴农户13892万户，累计兑付补贴补贴资金102。86亿元，平均每户增收74元。另外，农业税下调三个百分点，亩均减税在30。6元。
新年尹始，好消息再次传来。2005年的中央一号文件继续出台了一系惠农政策，确保好政策不能变，给农民实惠不能减，支农的力度还将不断加大。因此，基层干部群众希望中央相关部门及省级人民政府在落实中央惠农政策时，认真总结去年的经验教训，改进和完善粮食补贴的具体办法和措施，使之更加符合农村实际，更加具有可操作性，更有利于促进粮食生产。同时，好的政策还要靠好落实，这样各方面共同努力就能使中央的惠农政策发挥最大的政治与经济效益。
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