机关单位住房消费的灰幕:集资建房沦为福利腐败  来源：瞭望新闻周刊

“刚参加工作的时候，即使借钱也应该把集资建房买下来，才4000多元一平米，多便宜！”大学毕业在北京一家机关工作了5年的周辉感慨道：“当时单位的集资房位于西二环，只要是正式在编员工，都可按照级别的差阶确定面积，以与市场价相差2000多元的单价购买。”

　　但是，这种集资建房的机会，周辉可能不会再有了。今年8月18 日，建设部、国土资源部以及监察部三部委联合下发了《关于制止违规集资合作建房的通知》（196号文件）。通知要求，“从文件下发之日起，一律停止审批党政机关集资合作建房项目，防止部分单位变相福利分房。”

　　从社会公平的角度出发，禁止党政机关集资建房，并严格限制事业单位建集资房，得到人们的广泛认同。但由于房改后住房保障体系不到位，叫停集资建房之后，如何解决公务员和事业单位人员因住房未达标或“无房”的正常需求仍待合理合规解决。接受采访的有关专家认为：“196号文件的出台，将机关单位的住房问题直接推向市场，这对其中尚未解决住房问题的年轻人带来的不利影响更大。”

　　变相延续福利分房的不公

　　在很多人眼里，叫停集资建房这一规定却似乎有些来得太迟。

　　所谓集资建房，是指在1998年城镇住房制度实行改革后的一段时间里，一些党政机关、事业单位因缺少存量房源解决职工住房困难，就由职工出资、单位按所谓的“经济适用房”待遇牵头组织建房，在单位内部销售。然而，在实践中，一些地区出现了部分机关单位以集资合作建房名义，变相搞住房实物福利分配，侵占国有资产和公共资源等问题。

　　“随着城市土地资源日益稀缺，市场房价越来越高，集资建房已经由当初解决困难职工的住房问题，逐渐演变为权力部门滋生腐败的温床以及利益角逐的权力工具。”北京石油化工学院人文社科学院李明伟教授认为：“单位集资建房的形式，具有排他性，实际是垄断了资源。”

　　据记者调查，不少地方集资建房的机关单位，利用手中掌握的行政特权和资源，打着解决职工住房等名义获得廉价土地，并且享受在工程建设税费方面的多种减免和优惠政策，大幅度地降低了建房造价；或动用部门行政权力及影响力“团购”商品房。这在一定程度上缓解了部分住房不达标或无房干部职工的住房困难，同时也使得原本住房条件不错的一些机关单位人员住房越来越好。而大多数住房本来较差的城市居民，却只能以市场价购买商品房。

　　“现在的集资建房主要有委托代建、定向开发、团购等形式。”据业内人士介绍，一些机关单位利用单位的行政划拨土地，委托开发商按自己的住房需求开发住房；没有地的机关单位，则从市场上挑选开发商或自行成立房地产开发公司，委托其买地、建房、配套等一系列房地产开发活动。

　　专家认为，无论是委托代建、还是定向开发以及团购，都属于变相的集资建房，是变相延续福利分房。

　集资建房不能沦为“福利性腐败”

　　从实物分房变为货币化，从福利分房变为走向市场，是我国住房改革的两个基本方向。迄今为止，在一般市民或者非权力部门中，这一目标已经基本实现。近年来的“集资建房”，无疑与这个目标背道而驰。

　　有关社会学家认为，违规、超标集资建房具有隐蔽性和欺骗性，表面是为职工住房解困，实际是部分机关单位负责人钻政策空子，套取国有资源为小团体和个人牟利，招致意想不到的民怨。

　　首先，住房面积和档次违背国家相关政策。根据《经济适用住房管理办法》规定，集资、合作建房是经济适用房的组成部分，应严格控制以中小套型为主，中套面积为80平方米左右，小套面积为60平方米左右。而在不少地方，不少党政机关或事业单位的集资建房小则90平方米，大的150平方米，甚至有的是200平方米以上的高档住房。

　　其次，挤占面向中低收入人群销售的经济适用房。记者了解到，在全国很多地方，机关单位集资建房占整个经济适用房的比例越来越高，有的地方甚至达到50%以上，这就导致所在城市普通百姓购买面向社会销售的经济适用房的概率越来越低。

　　再有，内部销售把关不严，无房户或住房不达标的人员可买，住房达标人员也可买。尽管明文规定已购公有住房的干部职工不能再参加集资建房，但不少机关单位仍以干部职工住房紧缺为名，通过变相的集资建房，将多占房和占大房行为合法化。据调查，各地这类“集资房”的内部销售价格往往比当地市场价格低1/3到1/4，有些甚至只有市场价格的一半左右。

　　记者日前暗访了北京一些比较知名的经济适用房小区，其中有机关单位变相“集资”或“团购”房。看到一辆辆私家车挤满了所有能停车的地方。什么奥迪、桑塔纳、捷达、现代……其中不乏各种名车。难怪有人戏谑：“经济适用房住进了大款，羊群里出了骆驼”。

　　“集资建房变味的原因很复杂，主要还是因为住房货币化政策不到位，机关单位人员工资收入与商品房价差距过大。”北京市房管局的一位工作人员分析认为，“1998年国务院一声禁令，在全国范围内停止住房实物分配，当时提出要逐步实行住房分配货币化。但是，停止住房实物分配后，机关单位收入并没有相应提高。”

“同时，各地各部门由于多种原因，住房货币化补贴亦未能到位或各部门分发数额悬殊。此背景下，准福利性质的分房在各地逐渐抬头。一些机关单位在市场化的外衣下继续建房和购房，并且按照较低的价格出售给本单位工作人员。”

　　“济困”光环下的利益纠葛

　　记者发现，196号文件对党政机关集资建房念的“紧箍咒”，已经在社会上引发了更大层面的争议。

　　“现在取消集资建房，首要的目的就是要取消权力在集体和福利的名义下进行腐败，保障商品房市场的公平有序。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授认为，“现在把这些权力部门的住房纳入市场化运作中，就是促使相关单位与房市感同身受，从而切实落实住房保障制度。”

　　“一个健康的市场环境，必须剔除权力对社会资源的强占与滥用，只有在权利公平的背景下，才能去诉求市场的理性。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授认为，只有剔除了权力寻租，政府一次次对房地产市场的调控，才不会陷入到与“影子”的博弈之中。

　　“取消党政机关集资建房，使国家公务员与其他阶层的人们处于一个平等的地位上，应该说是建设和谐社会、遏制权力腐败的一项重大举措。”北京市民杨崇建认为，“这样可以让广大公务员与人民群众一样，同时进入市场经济，真正体会买房难、购房不易的滋味，对于提高党的执政能力、密切政府与人民的关系，促进社会的稳定和化解各种矛盾是有百利而无一害的大好事。”

　　“住房难对公务员来说是新问题，可对企业的工人、工程技术人员、下岗职工来说，已经是老得不能再老、难得不能再难的问题，既然是市场经济就大家都进市场，只有这样才能体现社会公平。”北京市民王安平说，应该给公务员与符合当地标准的住房公积金，让他们与普通民众一样“共苦”，这样他们才能真正体察民众的疾苦，为人民做事。

　　“房价那么高，公务员工资那么低，现在连集资房都没了！怎么过日子？单位集资建房取消了，却没有相应地提高职工工资。我们机关一些有能力的年轻人迫于买房压力，正准备跳槽到工资高的外企。”北京刚参加工作的张先生抱怨道，“叫停集资建房，真正受到影响的是那些刚参加工作的年轻公务员，那些头头脑脑，哪个没有一套两套房？！”

　　“如果真是给困难职工解决住房了，我们也没意见。可这些年，那些握有权力的政府部门人员房子越换越大，房子越占越多，有的一人就有好几套房子。”王华是一名刚进机关工作的大学生，现在与朋友租住在南三环附近。他说，“既然党政机关集资建房不合理，那就应该严格清理以前的集资建房。过去已经集资建房的，也应该清算建房费用，这才是真正的公平体现。”

　　“停止集资建房，首先是一个公平问题。”杨华2003年大学毕业，现在是个体私营企业老板，他认为，“国家出台这些政策时，更要考虑的是制止突飞猛进的房价，最终才会对社会的稳定起有效作用。”

禁令会否导致新的“权力寻租”

　　有不少人认为，196号令的出台，实际是利用中央的调控之手，进行完善住房保障制度改革的一个起点。

　　但记者调查发现，196号文出台之后，也有些人产生了这样一种担忧，那就是现在商品房价与当前公务员的收入反差很大，会不会导致握有实权的公务员开始新一轮的“权力寻租”？

　　“党政机关集资建房实为权力配置资源，‘叫停’目标能否实现的关键是能否有效制约公共权力的运行。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授认为，目前全国600多万公务员，与当前房价相比，他们大多数收入不高，如果不从住房上给予保障，必然会有不善罢甘休者让集资建房乔装打扮、换个花样再来，所以，必须警惕“上有政策下有对策”的事情发生。

　　在国务院机关事务管理局一份关于公务员住房的调查报告里，同样也能看到这样的担忧：“如果处理不好公务员阶层与其他社会阶层的利益和地位关系，与社会其他行业有太大落差，基于人的基本心理，掌握一定权力的公务员阶层，就会利用手中的权力在条件允许的情况下进行‘权力寻租’。”

　　显然，这些担忧并非多余，改革的历史一再告诉我们，既得利益者被迫放弃一种利益获得的方式，总会很快找到另一种变通的方式，光靠一个“叫停令”是远远不够的。这样的典型事例，除从身边可以耳闻目睹的事实之外，近年来被新闻媒体披露的也很多，比如郑州市一些党政机关团购超面积、超标准建设的“经济适用房”，重庆粱平与合川交警大队为职工“集资建设”别墅等等。

　　在采访中还有人反映，某些深具“远见”的地方政府、部门，早在三部委禁令出台之前，已经早作筹谋，以“市场化运作”、商品房“团购”，或在政府搬迁过程中，在新区为公务员预留部分房屋等“变通”方法，绕开中央禁令，违规为公务员谋取利益。

　　为此，有专家提醒，虽然集资建房已经被叫停，但以“委托代建”、“定向开发”等变相方式集资建房的，仍可能存在。196号文件的措施要想落实到位，还必须进行细化。特别是文件中提到的“任何名义、任何方式搞集资建房”中的“任何名义”和“任何方式”，应该把几十种比较典型的形式罗列出来，再配以相应的处罚措施，不给违规者留下可乘之机。

同样，叫停集资建房后，也不大会影响一些单位和个人便利拿房，因为只要手中掌握特权还在，其趋利之手就很难停止。比如，市面上的限价房、经济适用房就很可能成为特权拿房的下一个目标。

　　还需要保持警惕的是，一些机关单位如果不能自己建房，就可能动用财政性资金或单位自有资金发高额“住房补贴”。如果监管懒惰，大打擦边球的现象不可避免。

　　需加大政府责任和财政支持

　　在采访中，很多人能达成这样一种共识，即叫停权力部门集资建房，不论从社会公平与市场公平的视角，还是基于反对福利性腐败与权力寻租的需求，这个措施都体现了正确的导向。

　　有专家认为，要消除机关单位集资建房的冲动，应当动态地制定与其相适应的住房补贴水平并提供相应的资金保障。

　　在我国的住房保障体系中，公积金是大多数人惟一享受到的住房保障。但据记者了解，从创立之日起，公积金为机关单位个人解决住房问题发挥的功效并不大。据央行发布的《2004中国房地产金融报告》称，截至2004年底，全国住房公积金缴存余额为4893.5亿元。除去个人住房贷款和购买国债，仍有沉淀资金2083.3亿元。

　　多次参与公务员薪酬制度改革、人事制度改革的国家行政学院公共管理部竹立家教授向媒体表示，196号文件，旨在避免权力部门过于干预改革，导致收入差距扩大化。“此次禁令，是和公务员工资改革、收入分配改革紧密联系的。”

　　但据记者了解，在住房货币化方面，机关单位人员的住房补贴，仍未盼到实质性的新政策。根据2006年7月财政部综合司公开的《2007年中央行政事业单位购房补贴标准》，其中最高补贴额可达1600元，但科级以下的购房补贴仅为800元。这个标准显然不能与当前市场房价水平相适应。

　　据了解，一些地方停止住房实物分配后，机关单位人员中因多种原因住房未达标或至今无房的约各占1/3，其中有众多1999年后新进或调入人员、新晋升职务的干部等。另以外地干部调入北京为例，北京的商品房均价往往高出调出城市房价一倍以上，如何“置换”解决住房问题？现行的补贴难以支撑。

　　“当集资建房被叫停后，需要大量相关政策配套跟进，完善包括机关单位和企业干部职工在内的住房保障体系。”有专家认为，对于机关单位干部职工住房的正当需求，首先是加紧到位相应的资金保障，足额发放货币化补贴，落实公积金制度。其次是加大工资中的住房消费含量，增强购房或租房支付能力。第三是健全住房保障制度。通过落实住房货币化补贴等途径来增强干部职工支付能力，引导有相应购买能力的群体进入市场购买商品房；对基本有承受能力、但尚无足够能力购买市场化商品房的年轻公务员，政府可以在发展经济适用房中合理合规解决其住房难题。

　　越来越多的信号表明，已置于社会舆论聚光灯之下的集资建房叫停，给切实落实住房保障制度提出新的课题。禁令执行的效果如何，与住房保障制度的改革，以及消除机关单位住房消费中的“灰色地带”息息相关。有不少专家认为，曾经一再缺位的财政支持和政府责任，将是完善住房保障制度改革能否往下推进的关键！