其实，像如此想千方设百计“捞钱”的情况不仅咸安有，其他地方也都“大哥莫笑二哥”。在湖北省广水市，国税局为了安置多余的干部职工和增加本单位的收入，注册成立了一家税务代理服务公司。名义上，这家公司与国税局毫无关系，但实际上完全是“一家人”。根据国税局的要求，所有企业和个人照章缴纳国税时，无论自愿与否，都必须通过这家税务代理服务公司来代理，并按照实际纳税瓣一定比例交给这家公司“代理费”。结果纳税人不干，觉得这种纯属多余的代理行为是让纳税人平白无故地多出了一笔钱。为了取得纳税人的“合作”并减少自己的政治风险，国税局又规定，凡通过该服务公司代理和缴纳了代理费的企业与个人，应缴国税的总额不变，只是将原来应该进入国库的数额减去代理费的部份，再划转到国税局的帐上就行。此事后来不知是什么原因，被中央电视台的《焦点访谈》曝光，变成了当地的一大丑闻。

在我看来，巧立名目创收，变着法子弄钱，还只是环境污染中一种比较显性的浊流，虽然难以治理，但因其臭气熏天，人人掩鼻而惕之，惹不起尚能躲得起。真正对一个地方经济发展的活力产生巨大而深远负面效应的“隐形杀手”，在很大程度上应该是政府内容广泛、程序复杂、手续繁琐的传统行政审批制度。无论企业或者个体，只要你从事社会经济活动，就不可回避地要碰到这个让很多人无法不头痛的问题。要说环境，这恐怕是最关键、最核心的环境构件。

不可否认，为了维护整个社会经济生活的良好秩序，对许多有可能导致这种秩序紊乱的社会经济活动采取因时适宜的行政审批的办法，既是必须的也是正确的。否则，什么都由着“经济人”的性子胡来，想干什么就干什么，甚至为了赚钱，不顾社会的稳定和人民的死活，连枪支弹药和毒品也敢生产与贩卖的话，这天下非要大乱不可。但是，敢于走极端的违法经济活动毕竟只是极少数，绝大部分“经济人”的行为还是遵纪守法的。问题还在于，政府对什么样的社会经济活动应该审批，又对哪些社会经济活动不该审批，经常表现出权限不清，界址不明，行为不当，在很大程度上就是“头发眉毛一把抓”，一本糊涂帐。

一般来说，在广大中西部地区的县域范围里，无论哪一个经济行业，很少有能够严重影响甚至足以掌控到国计民生这种“份上”的重要经济活动。对于绝大多数外来和本埠的民间投资者来讲，无非就是针对本地的资源优势和市场需求，创办一些投资规模比较小，科技含量比较低，回收速度比较快，产业类型比较普通的工业、农业、商贸、文化、交通等企业。这些行业和领域的经济活动在很大程度上受供求关系、价值规律等市场机制“看不见的手”的调控管理，赚了钱，我依法征税；亏了本，你自由跳楼。一切机会与风险均由投资者自己看着办，我们的政府大可不必通过层层严格的行政审批去为他们“把关”和“操心”。

媒体曾经披露过河南省郑州市所发生的“馒头事件”应该是一个很经典的事例。为了保证人民群众吃上“放心”馒头，郑州市及其所辖县市区政府专门设置了一个职能机构叫“馒头”管理办公室，对全市范围内所有生产馒头的大小企业实行审批管理，通过审批许可的企业才有生产和经营馒头的权利，否则就是非法企业，轻者受罚，重者将被吊销执照。我不知道像郑州这样一个拥有6区5市1县，总人口达687万人的地方，每天要生产和消费多少馒头，政府又需要多少人来审批和管理这些馒头？也许有人会说，为了保证人民群众的食品安全，的确有由政府直接管起来的必要。我也要问一句：你政府管了“放心馒头”，还有“放心米、放心菜”又怎么办？老百姓过日子，早晨开门七件事：油盐柴米酱醋茶，哪一样不需要安全放心？是不是都要政府成立专门机构和配置专门人员进行行政审批？

如果行政审批只需要政府某一个部门盖个图章就能通过的话倒也问题不大，大问题在于多部门审批、多层次审批和多环节审批。你想创办一家经济实体，必须“过五关斩六将”，到处“求爷爷告奶奶”，上下左右地来回奔跑，笑脸陪尽，好话说绝，纵使满腔怒火，也绝对要忍气吞声。我有一位深圳的朋友，1999年到某县口子镇投资近千万元兴办一家生产渔药的工厂。出于招商引资和发展地方经济的需要，该镇委书记和镇长自然是十二分的高兴。但镇政府及所属的“七所八站”都无权审批建厂的各种许可，只好组成专班帮助投资者到县、市、省三级政府的计委、土管、规划、工商、税务、城建、房产、环保、公安、消防、防空、卫生、劳动、社保、安全生产、渔政、技术监督、药品监督、畜牧等19个部门去办理行政审批手续。他扳着指头给我算过一笔帐：仅仅只是附在向各级政府的各个部门要求审批的申请报告后面的该产品的技术研发、产品鉴定、市场可行性分析研究报告书等材料就耗费了A4型复印纸31包。时间花了6个多月，盖了100多个公章，前后跑烂了8只汽车轮胎，总里程达到11万公里，光用于吃饭和住宿费的钱便将近为70多万元。他向我诉苦说，早知道到你们内地办事这么难，当初就是打死我也不会来了。

我对这位朋友说，你的项目涉及到那么多的政府管理部门，倘若其中有哪一家“土地神”没有装好“香火”，卡住了壳，整个项目就可能“熄火”。你虽然耗费了大量的人力、物力和财力，最后毕竟“跑”了下来，算是够走运的了。因为我知道，现在政府职能部门之间有许许多多的利害冲突，有的可以摆到桌面上大家商量，有的却只能挪到私下场合一对一地洽谈。为各自的利益驱动而相互制约，相互推诿，甚至相互障碍，相互拆台是经常发生的事情。“道士”与“鬼”斗法，到头来往往是“病人”遭殃，投资者费时耗钱办不成事或者难以成事的例子比比皆是。也有通过向上级政府投诉或通过公众媒体的“曝光”而使某件事情“柳暗花明”甚至“起死回生”的，但多数投资者的结局无非是自认倒霉，根据惹不起躲得起的道理，最终卷起铺盖走人。

我丝毫不敢怀疑政府有关职能部门对于维护传统行政审批制度的坚决态度和扩大本部门审批权限的执着追求，因为大部份行政审批都拥有自己“条条”与“块块”的政策或法律依据，亦都存在着各种冠冕堂皇的理由，甚至在某些具体的社会事务方面的确有着客观现实的管理要求。但是，连他们自己都应该非常清楚，如此广泛审批、层层审批、多头审批、随意审批和以审批代替管理的行为，对于人们投资创业的积极性和县域经济发展的活力，确实产生出了极其明显的压抑、扼制和封杀的作用。

政府行政审批不仅仅只是对企业，也覆盖绝大多数普通老百姓的生活领域。譬如某个农民兄弟想离开土地外出务工经商，按规定，光携带居民身份证是绝对不够的，还必须到政府有关职能部门去办理外出务工证、计划生育证、身体健康证、技术等级证、落地暂住证（有的地方还需要原籍公安局出具的无犯罪记录的证明）等一系列手续。倘若不经过政府职能部门的行政审批，或者这些必须齐全的证件中缺了哪一样，纵使这个农民兄弟有一身“敢上九天揽月，敢下五洋捉鳖”的本领，也会不敢出门。如果你是一个下岗职工，为了再就业想在本地办一家个体洗衣店或者沐足屋，那就更需要政府审批了。虽然小额资本，守法经营，能否赚钱也是你自己的事，但产业政策、租房用地、环境保护、劳动用工、卫生防疫、工商、税务、公安、消防、劳动、城建、城管等政府哪一个部门都可以找到一千个根据和一万条理由来管你。除非你坐在家里不做事，或者你办的店铺关了门，否则就天天有人来找你。

                 宋主任：

你说了那么多，我们就是想不通与你的乡镇综合配套改革撤销乡镇七站八所有什么关系，就象你上面说的政府及所属的“七所八站”都无权审批建厂的各种许可，只好组成专班帮助投资者到县、市、省三级政府的计委、土管、规划、工商、税务、城建、房产、环保、公安、消防、防空、卫生、劳动、社保、安全生产、渔政、技术监督、药品监督、畜牧等19个部门去办理行政审批手续。这是你说的你一个好朋友的亲身经历，我想你可能会是深有感触的吧。可是，你上面所说那么多的单位，有哪一个是乡镇上的七站八所啊。还有你所说的环境保护、劳动用工、卫生防疫、工商、税务、公安、消防、劳动、城建、城管等政府哪一个部门都可以找到一千个根据和一万条理由来管你。除非你坐在家里不做事，或者你办的店铺关了门，否则就天天有人来找你。这上面又有哪些单位是乡镇上的七站八所呀。我们农业技术推广部门的职能就是为农业、农村、农民服务，我们从来不收费，你可能又会说：减人、减事、减支，就拿我们郧县农业上为例，改革前所有财政供养人员是87人（所有在乡镇基层站的），自收自支的可能是20多人（财政不管的），可是现在，所有的人员都纳入花钱买服务，还有计划生育，集镇办，等等自收自支人员都纳入了养事范围，你或许会说，现在人多了，为农民服务的力度大了。其实不然，你这样不公平的改革，极大的挫伤了广大乡镇事业站所人员的工作积极性。当前就象有的网友说的那样，省里不听国家的，不执行2006国发30号文件，县里不听省里的，不依省里文件执行，现在公务员的工资又调了，事业单位的工资也调了，被改的单位还是老样，连工资档案都不给调，我们现在有好多乡镇站都是，工资、人平，交养老保险、人平，你说这公平吗，看来就象上次有一个乡镇上的农业技术人员说的那样，新一轮的上访可能又要开始了

 

 

过去，出租车主要属于是大城市中的服务行业，但如今县城里甚至乡镇街道上也能够经常看到他们的身影。我曾经以打算买车跑出租的老百姓身份询问过咸宁市的几个“的哥”和“的姐”：倘若我买一辆小车上路营运接客，需要到政府办理哪些手续？“的哥”们异口同声地回答我，“你得要拿到17个本子，差一个都不行”。我到了武汉市，“的哥”、“的姐”告诉我，如果在武汉市买车跑出租，必须齐备21个本子，否则你绝对会寸步难行。

作为政府职能部门，几乎没有人会认为政府的这种传统的行政审批制度不合时宜，更没有人承认如此广泛审批、层层审批、多头审批和随意审批的行为后果是对“一主三化”方针路线的一种反动。我在枣阳市当常务副市长的时候，国土局局长跟我“较劲”，认为当前正处于由农业社会向工业社会转型的特殊时期，政府对于人们的自由活动包括经济行为采取的严格行政审批甚至限制的做法是促进社会进步所必须付出的政治代价。在他看来，多数老百姓包括那些“腰缠万贯”的老板，综合素质普遍比较低，法律的、道德的约束力比较差，如果不强化政府的行政审批管理的话，恐怕容易出现各种社会问题。

党的十四大早就提出了国家改革开放的目标是建立社会主义市场经济的管理体制与运行机制，充分运用市场的手段来实现各种社会资源和生产要素的优化配置，要求各级政府要切实转换管理职能，改变领导经济建设的方式方法。然而，由于一些职能部门在这个问题上的非常“敏感性”和高度“责任感”，到目前为止，以行政手段为主的传统管理模式一直没有太大的变化。尽管我们年年都在“喊”要改革政府的行政审批制度，但大家心里都清清楚楚，那仅仅只是在“喊”，不要说“改”，就是说“减”也未必当了真。据统计，截止1999年，县一级政府各职能部门所拥有的行政审批项目高达1700多个，比改革开放前还多出200多项。如有些地方的 “大棚蔬菜管理办公室”、“室内装饰材料管理办公室”、“五小企业管理办公室”、“中小企业管理局”等一些机构，就是近年来新生长出来的政府行政审批机构。群众批评政府的行政审批项目“多如牛毛”，我看并不算得是一种夸张。

现在有一种说法，叫做“政府权力部门化，部门权力利益化，利益权力法制化”。这个权力是什么？主要就是行政审批权。多领域审批、多部门审批、多层次审批和多环节审批的结果，使我们政府的权力在社会日常生活中的每一个层面和每一个角落无处不有，无时不在。这种态势给了人们一个十分强烈的信息：没有政府权力的支持，你可能什么事情都干不成。行政审批制度常常催生出“逼良为娼”的负面效应，迫使人们超越正当的行为方式去寻找出路，想千法设百计来争取政府权力的支持，从而导致了行贿受贿、以权谋私等一系列政府公职人员腐败现象的滋长蔓延。我在前面提到的那位坚决维护传统行政审批制度的枣阳市国土局长，就在我刚调走不久，即因审批土地时索取巨额贿赂而先被纪委“双规”，后又被司法判刑。这对行政审批制度的评价真是一个莫大的讽刺，给人一种想苦笑又笑不出来的感觉。

应该承认，改革开放以来，我们党对于反腐败所投入的人力、物力、财力和精力不可谓不多，所采取的各种教育和打击措施不可谓不力，被党纪国法所严厉惩处的大大小小的政府官员不可谓还少，但社会腐败就象“割韭菜”一样难以遏制，甚至呈现出低龄化和集团化的趋势。许多权力部门的领导人经不起金钱、美色的诱惑，在犯罪的“不归路”上“前赴后继”，愈演愈烈。个中原因，当然与贪官们反动的世界观、人生观、价值观有直接关系。然而，政府通过行政审批制度将无限权力深深渗透到社会生活的各个细小角落，也为这些贪官追逐梦想提供了一个便利的孔隙。因此，我们如果从根本上治理社会腐败现象，恐怕还得要从政府权力无限化的角度去审视制度性改革的问题。

经济发展环境差，还有一种表现，即不健康的人文心态导致不公正的社会歧视和畸形的“仇富”情绪。内地县域经济建设滞后，政府穷，老百姓更穷。穷则思变，这本是推进改革开放、实施招商引资战略、加快经济发展的动力。但是，大凡贫穷落后的地方，人们的小农意识和自卑心态也往往相当严重，“红眼病”十分突出。我发不了财，也不能让你发财。就算你“有钱能使鬼推磨”，我偏让你“铁棒磨成绣花针”。你想“直挂云帆济沧海”，我则“五州震荡风雷急”。你不就是有钱才“牛皮”么？老子就设法给你设置一点障碍，制造一点麻烦，让你知道马王爷有几条腿！

"这个权力是什么？主要就是行政审批权。多领域审批、多部门审批、多层次审批和多环节审批的结果，使我们政府的权力在社会日常生活中的每一个层面和每一个角落无处不有，无时不在。"

总结的太贴切啦！

不仅老百姓如此，我们有些政府工作人员也好不到哪里去。他们严重缺乏纳税人是“衣食父母”的意识，公平正义的法制观念也非常淡薄，常闹腾一点忌妒本地有钱人，调戏和愚弄外地商人的恶作剧，从骨髓里透出一种“仇富”情绪，压根儿瞧不起那些“不知凭什么手段”率先富起来的社会群体。有一位区直单位的负责人对当前招商引资工作中的“傍大款”现象很看不惯，曾多次公开宣称：我最恶心“谁有钱谁就是大爷”的逻辑。现在的有钱人多数层次低、素质差，依靠钻国家法律政策的空子，甚至通过偷税漏税的手段发了财。这种人除了一大堆“臭钱”之外，可以说是一无所有，不值得我们政府去低三下四求他们。这种以偏概全的过激说法当然不正确，但我听了之后并不感觉奇怪。我们许多职能部门和工作人员在提供相关行政服务时，之所以高高在上、装腔作势、横眉竖眼、百般刁难，本来一周内就能办好的事情，非要拖上一、二个月甚至半年时间还不一定能够搞定，很难说完全是一种“衙门”习性和官僚作风，而实质上就是腐朽的小农情绪在作祟。

因此，在一些地方，“开门招商，关门打狗”，严重侵害投资者合法权益的事情时有发生。一位福建籍的老板告诉我，他曾在湖北某县级市的城关中心地带投资兴建了一家较大规模的超市。为了保证投资者有比较合理的投资回报，当时，政府职能部门以“红头文件”的形式承诺五年内不再在该地段审批同类项目。但不到一年，市发展计划局以市场经济是自由竞争经济为名，接连又批准了四家超市建设项目。福建老板自然不服，将发展计划局和招商局告上法庭。该市有关职能部门对此立即作出强烈反应，团结起来一致对外。国税局和地税局以严格执行国家税收政策为理由，宣布不再减免该企业所得税，交警大队以维护交通秩序为名，修改市区公交路线，规定所有机动车辆一律不准停靠该超市沿途街道。人民防空办公室则拿着人民防空法的有关规定，逼迫该商场缴纳防空设施建设配套费。街道居民办事处更是三天两头跑来“扯皮”，说当时给居民的征地拆迁费太少。一时间，这位可怜的福建老板腹背受敌，四面楚歌，陷入进退两难的悲惨境地。

恶劣的“环境”如同电能中的超级负极，经常与经济发展的健康力量形成严重“短路”并产生出巨大的掣肘和破坏作用。因此，我在区委常委会上向同志们郑重提出：现在有一个必须引起我们高度重视的事实，即环境问题已经成为当前咸安经济发展的“瓶颈”。这个问题不解决，向外招商引资也好，向内动员社会资本也罢，包括项目、人才、技术等社会生产力各种要素的聚集，都不可能取得根本性的突破，经济建设就只能在痛苦的呻吟中爬行，而无法昂首挺胸地跨越跃进。我强调，虽然我们历届党委和政府对破坏经济发展环境的行为一直采取严厉打击的态度，但问题并没有得到根本好转，原因就在于经济发展的环境问题并不简单地是一个部门利益驱动的问题和政府工作人员的思想素质、业务素质和行为方式的问题，而是一个地区现行的行政管理体制与运行机制再加上传统文化的影响所形成的社会反映。我个人的看法是，光靠处分干部是远远不够的，还需要通过对陈旧的行政管理体制和运行机制的深化改革，逐步荡涤那些传统文化中不适宜现代市场经济发展要求的意识形态，针对严重污染发展环境的各种“污染源”采取综合治理的办法，才有可能真正地创造出一个崭新的天地。

1999年12月，我与王玲同志商量之后向区委郑重建议，从2000年开始，分三年过渡期，努力在咸安区范围内逐步免征行政规费。我们认为，实施行政规费“零”征收政策，将会使得很多行政管理领域中的那些伸缩性大、随意性强的执收执罚行为彻底丧失操作空间，没有了“摭羞布”。当时，实施这一改革最现实的困难问题是必然会导致区级财政收入的巨幅下降。因为行政规费及其相关的罚没收入每年大约占到全区财政总收入的30%以上，很多同志舍不得这块“肥肉”。而且，征缴行政规费是国家的既定政策，许多项目的行政规费收入还必须按照规定的比例上解到中央、省、市政府。咸安可以不要属于自己的那一份子，但上级政府的分成部份由谁掏钱？因此，有同志提出，如果要免征，得从中央开始才行。我说，免征行政规费，在短期内肯定会对财政收入造成重大影响，但社会环境整治好了，经济活力增强了，发展步伐加快了，从长远看，绝对是“吃小亏占大便宜”，回报率远远超过你那点行政规费收入。这与我们坚持“九字方针”的精神完全是一致的。本届区委、政府虽然作出了牺牲，却为后面的发展开辟了道路，我们值！上缴的问题也好办，我收了行政规费你上级政府才能分成，如果我免征了，你上级政府也无法分成。

具体的方案经过王玲和分管财政的常备副区长边一山同志反复分析论证之后，得到了“四大家”绝大多数同志的认同。尽管在向区直有关单位征求意见过程中，有些职能部门表现出了强烈的反应，认为这种放权让利的改革，实质上就是要他们“吐血割肉”而十分地不情愿，但他们也逐渐意识到一个道理：再像过去那般敲骨吸髓地苛征猛罚的话，不仅如同过街老鼠，人人喊打，而且势必形成唇亡齿寒、一损俱损的局面。加之区委、政府已是“乌龟吃称砣”，铁心要改革，即便反对也无效，便只好顺着台阶下坡，“月亮走我也走”，跟着时代潮流沉浮了。2000年1月，区政府以“红头文件”的形式出台了两个政策性文件，一个是《关于治理经济环境的若干规定》，二是《咸安区费收征管改革试点暂行办法》，正式吹响了整治经济环境的冲锋号。

2000年2月，我们通过清理机构、调整职能，将原来职能相近甚至职能重叠的区民营经济办公室、招商引资办公室、经济环境治理投诉中心、预算外资金管理局等单位进行裁并，统一成立咸安区“治理经济环境办公室”。任务是专门接受企业和个人的有关投诉，督查各种影响经济发展环境的违法乱纪问题。办公室主任由区委常委、纪律书记兼任。下辖“行政规费征管中心”，负责对全区所有的行政事业性收费进行统一征收、统一管理。

“行政规费征管中心”的职能设置与运转操作应该是我们咸安的一个创举。基本作法可以概括为“五个一”。

一是“一个口子对外”。按照“统一、规范、高效”的原则和县域社会管理的实际，将原来拥有行政规费征缴权力的91个单位，合并压缩为36个。在政府的强力协调下，又把这36个具有执收执罚职能的部门与事业单位的收费权，通过依法委托授权的形式，统一转移给行政规费征管中心。该中心获得委托授权书之后，即在全区范围发布公告，严正声明整个咸安能够从事和受理所有企业法人组织行政规费征缴的政府机构“只此一家，别无分店”，其它任何行政职能部门和事业单位都不得直接进入企业进行执收执罚。

二是“一纸协议管总”。先由区治理经济环境办公室对现行名目繁多的各收费项目进行严格的甄别清理，凡无国家法规和政策依据或不符合咸安实际的收费项目一律取消。每年初，行政规费征管中心根据区治理办核定的规费项目与征收标准，向规费征收对象发放标识牌，注明收费项目、金额与总数，并对全社会公示。准确无误后，双方签订征缴协议书。协议书中白纸黑字地明确规定当年应缴的费收项和费收额，以及缴费时间，违约惩罚办法等内容。协议书以外的任何名目的费收企业都可以拒缴。

三是“一个数字封顶”。凡咸安区自己出台的行政规费项目，费额按照每年下降30%的幅度计算，以保证在三年的过渡期完成之后实行零规费的目标。凡上级政府规定的国土、工商、城建、规划等重要的行政规费项目，企业按照上年所缴的额定费收量下调5%。

四是“一定一年不变”。企业应缴的规费总额，在年初与征管中心签订的缴费协议书中被确定之后，双方必须共同遵守，不管出现何种情况，中途均不得以任何理由改变，政府承诺本年度绝对不再增加一分一文。即使确有特殊情况，也必须放到第二年再协商约定。

五是“费款一票收回”。行政规费征管中心按协议书上规定的缴费时间、金额采取一票收回的方式，再根据原来与授权单位签订的执收执罚授权委托书的要求，在扣除区政府20%的调控资金之后，作为财政预算资金的一部分，分解核拨到各有关职能部门和事业单位。自收自支单位则进入其在财政的预算外资金专户帐上。

咸安区行政规费征管制度的改革探索达到了预期的目标，产生了良好的社会效应，不仅得到了缴费企业的热烈欢迎，也受到了社会各界的普遍好评。绝大多数在2000年初因为徘徊观望而失掉进入中心统管机会的企业，以及原来由于准入条件所限而未能覆盖的大量个体经营户，纷纷通过各种形式和渠道向区政府表达意愿，强烈要求享受“国民待遇”，希望能够在2001年被纳入费收统管范围。中心主任问我怎么办？我回答两个字：欢迎。

后来，湖北省委办公厅综合二处得知消息，派人到咸安作专门调查。调查报告经省委主要领导同志批准，被印发到全省各县市区。在此份报告中，他们总结这项改革探索主要在四个方面产生了积极的作用。

这一页有几段看得偶那叫一个不舒服!!

固然,由于后发而产生的自卑会导致排"外"\仇"富"和固步自封,同样,也一定会导致媚"外"\亲"富"以及迫不及待\茫然\盲目的所谓开化和开放...两种心态和状态都存在,都是客观的,实际的,也是平等的...当然,之所以会不平等,只不过是一方更为强势以及拥有强势的权力罢了...

离开岗位多年,居然还能这样认识,,,真的是应验了曾经的谣传---某一类人群的心理健康问题了,哈哈...

平和一些,也才更自信一些...

好文章，取长补短，各自借鉴。

姓宋的,好好看看你做的狗事.现在有知名学者出来说公道话了.睁开你的狗眼好好看好吧.

贺雪峰：“以钱养事”的改革为什么错了

 2008-01-09   作者：贺雪峰  华中科技大家博士生导师  

 

湖北省推出乡镇综合配套改革方案，其原则精神“以钱养事，促进发展，供需见面”，期待通过转换政府职能，引入竞争机制，变“以钱养人”为“以钱养事”，按照政府出钱、购买服务、合同管理、农民认可、考核兑现的要求，推进乡镇事业单位的改革。2006年乡镇综合配套改革在全省推开，10多万乡镇事业单位职工很快转换身份成为“民办非企业组织”的从业人员，且由各上级主管部门核发“公益性岗位资格证”，这些“民办非企业组织”成为政府为农民购买服务的供给方，政府不再“以钱养人”，而通过一年一签合同，来“以钱养事”，由此将政府的钱用在实处，用在真正为农民提供服务的方面。乡镇综合改革的目标有三，一是减少政府不必要的养人支出，二是提高合同方（以前的事业单位，现在的民办非企业组织）的服务积极性和主动性，三是为农民购买高质量的服务。

不过，湖北省“以钱养事”乡镇综合改革的实际运转效果不尽人意。鄂西一位长期从事农村工作的县长评价这项改革的后果是四句话，即“财政负担加重了，人员搞少了，感情搞生了，思想也搞乱了”。这位县长显然认为乡镇综合改革是相当地不成功。到乡镇调查，乡镇党政负责人都认同县长的说法，改制的事业单位员工更是怨声载道，愤懑之情溢于言表。更重要的是，以钱养事的改革实际上不仅没有为农民提供高质量的服务，而且过去那些质量不高的服务，现在也越来越成了问题，原因是改革后的“民办非企业组织”不再有长远预期和打算，又不再有提供服务的积极性和主动性。一句话，从目前湖北省乡镇综合改革的实践来看，这项改革没有达到目标，是一项不成功的改革。

从鄂西某乡的情况来看，2006年，该乡事业性质的站所被改为12个民办非企业组织，分别是商务服务中心，广电服务中心，劳动保障服务中心，文体服务中心，环保服务中心，安全生产服务中心，乡村公路服务中心，农技服务中心，农机服务中心，水利水产服务中心，计划生育服务中心，城镇建设服务中心，12个中心共有56名职工。从服务中心的名称和“民办非企业组织”的称呼上可见看到，这些中心只是市场中的一个主体，是服务供给方，而政府则是替农民出面来购买服务的一方。政府与服务中心之间的关系是买卖关系，是通过一年一签定的合同来规范双方权利义务关系的市场主体之间的关系。但问题就出在这里，即中国农村地域庞大，人口众多，且区域差异极大，农村正处于快速的社会变迁中，政府有何能力及凭什么可以通过市场的办法来为农民购买以前事业单位体制下的服务？也就是说，第一，双方能构成市场主体之间的关系吗？第二，市场关系能适合农村的实际需要吗？第三，市场关系是否可能产生严重弊病？

从实践情况来看，乡镇综合改革中，事业单位的改革，人员并没有调整，以前发工资的乡镇事业单位职工，现在变成了民办非企业组织的员工，政府并没有因为改制而依地方经济社会发展的需要来大裁大减人员。政府也没有理由裁减人员，一是这些事业单位的职工已经工作多年，他们有劳动的权利，二是如果不考虑以前事业单位职工的出路，他们就会上访并会对社会不满。我们听到的说法是：我为党工作了一辈子，怎么能说不要就一脚踢开呢？乡镇综合改革因此是将以前所有涉及改制事业单位员工统统用新设立的各种服务的中心名义接纳下来，且一般情况下，是将改制前的财政拔付给事业单位的经费作为当年购买服务的资金，来与改制后的民办非企业组织签合同。换句话说，政府拔款的数量未变，同时以前所养的事业单位人员及数量也没有变。差异只是说法变了，改制前叫做“以钱养人”，改制后被称为“以钱养事”，政府通过合同拔付的养事钱，实际上仍然是给到各服务中心来养改制前就一直工作着的人的经费。

如果不能将以前事业单位的职工一脚踢开，而只能向以前事业单位改制过来的民办非企业组织购买服务，这样的市场行为就不完全。更重要的是，政府购买的服务，其服务主体必须有专业从业资格，事业单位改制以后，各个以前的主管部门都给改制而来的民办非企业组织以专业资格证书。政府如果不找这些有专业证书从而有服务资格同时又不能一脚踢开的原事业单位职工服务，政府行为就会产生问题。政府甚至无法为农民购买到服务。事实上，由事业单位改制过来的民办非企业组织不仅仅有从业资格，而且有在乡镇通常处于垄断地位的专业设施和服务体系。比如广电服务中心的有线电视服务本身就是商业化的，且往往是垄断性的。

“以钱养事”的前提有完善的市场体系及市场主体，是市场行为所需要的标准化和规范化，是服务本身价值的易衡量，是市场低交易成本而高管理成本。因为不能将原事业单位改制而来的民办非企业组织一脚踢开，政府只能向这些民办非企业组织购买专业化程度很高且标准化程度很低的服务，政府实际上可以做的事情更多的只是改变说法，即将“以钱养人”说成是“以钱养事”，而具体运作则照旧进行。但换个说法并非没有后果，其中正面的是乡镇可能逐步培育更多的市场主体，及如果民办非企业组织不能按照合同提供服务，即不拔服务经费。但在乡镇一级可能同时存在多个专业化程度很高的服务提供方吗？如果不可能，则政府可做的事情只是如果民办非企业不敬业负责，政府就予以惩罚。但不改制前，政府难道不可以对事业单位进行惩罚吗？

换个说法的负面问题则要严重的多。具体来说，因为是“以钱养事”，是一年一签合同，是具体的市场行为，就使这些改制而来的民办非企业组织不再可能具有长远观点，不再能够作长期规划，不再可能有主动打算。政府要购买服务，具体一、二、三，一一列举出来，这些服务都是短期的，一年一算的，基本上是可以数量化、标准化的具体服务，是不需要民办非企业组织有主动性和主体性的服务，更不需要民办非企业组织有长远观点和长期规划，不需要民办非企业组织发挥主动性和创造性。

当前农村所需要的公益性服务，往往是不能够市场化的，因为不能标准化和形式化，及不能依据市场定价的那些服务，是专业化程度很高，市场信息不完全，服务质量难以量化，及需要有服务主体强有力的主动精神和创造性的服务。可以市场化的服务不是公益性的服务，完全可以交由市场去处理。而在乡镇一级，原来大部分事业单位改制而来的民办非企业组织所应提供的服务，恰恰正是那些市场不能提供、由市场提供不经济及市场提供难以衡量的服务。举例来说，水利水产服务中心所提供的水利服务，不仅要求水利服务具有专业化水准，而且要求水利服务中心对当地水利情况有透彻了解，对水利建设有长远安排与规划，对如何有效建设农村水利，改进农业生产基本条件，有主动的建议。在乡镇一级，不可能有两班对当地水利具有丰富具体知识和专业水准的水利服务中心来供政府购买服务时选择。相反，因为“以钱养事”，水利服务中心有了临时观点，他们只办政府交办的具体事务（只有具体事务才能够标准化，才可以考核衡量），水利服务中心的主动性和创造性就没有了意义。水利中心完全可以用专业化来应付政府的标准化检查。换句话说，水利服务中心完全可以不作为，而利用其垄断地位和信息不对称的优势，来拿政府最多的钱，却只提供极少有实质意义的服务，水利中心完全没有必要有服务农民和农业的主动精神和积极性。水利中心已不再是为政府出谋划策，真正为三农服务的具有主体性的事业单位，而是围绕政府（只此一家）,想方设法从政府手中掏钱的被动从事者（民办非企业组织）。

乡镇工作具有强烈的非标准化、非专业化、临时性和综合性的特点，是难以标准化和精密计量的工作，这与当前中国乡村地域庞大，情况千差万别且农村市场化程度仍然不高（农村人财物的流出）的实际有关系。传统的乡村工作方式是“下去—笼统，回来再分工”，一旦乡村有了中心工作，则乡村各级各部门都会一并来进行中心工作的突击，比如林权改革，合作医疗改革，抗旱救灾，农技推广，防疫，计划生育，安全生产等等，都在农村具有综合性、突发性、阶段性特点，如果强调专业化和市场化，每项具体事业都要从市场上购买，则几乎不可能，不仅没有足够的潜在服务供给者，而且购买成本会极高。改革前的事业单位并非没有事情可做，改制的目的是要调动事业单位的积极性，但事实往往变成改制不仅仅有调动积极性，没有能够提供更多更好的服务，变得形式上很市场，实质上无内容了。调动事业单位积极性的方向，不是所谓“以钱养事”，因为“以钱养事”本身缺少基本的市场条件（市场主体多元化、服务标准化等），而是调动事业单位的主动性和创造精神，要让事业单位有事业心和责任心，为当地经济社会发展出谋划策、规划方案，要让他们熟知当地乡情村情民情，有能力为政府提供建议，有能力为政府推进工作，有能力为农民提供市场所无法提供的服务。

因为“以钱养事”缺少基本的市场前提，湖北省政策设计中“农民认可、考核兑现”中的考核，就必然无法落实。农民认可？哪个农民来认可？谁来判断农民是否认可？农民凭什么可以认可如此众多的公益性事业服务质量的高低好坏？因此，在实践中的考核，几乎百分之百地走过场，唯一可能的是乡镇负责人可以借考核来谋取个人好处，服务中心为了考核顺利而巴结乡镇负责人。

清理一下，湖北省推进乡镇综合改革的目标有二，一是乡镇事业单位的人员太多，政府不再能养这么多闲人，因此要以钱养事而不是以钱养人。二是通过引入市场机制，来用较少的钱为农民购买较多的服务。但如前述，在乡镇事业单位的改革中，我们凭什么可以将事业单位的人员一脚踢开？在如此不完全的农村公益性服务市场中，我们凭什么可以建立一种竞争性的低成本的以钱养事的公益服务体系？在地方政府的政策实践中，地方政府只能是通过换个说法来应付上级的改革，这换了的说法不仅没有解决存在的问题，反而产生了新的矛盾。

实际上，正如乡镇同志所说，全省10多万乡镇事业单位职工不仅是为我党工作了半辈子，而且往往是对农村情况极其了解，有专业知识，有工作经验的庞大群体，如果不是采取激进的改革措施，而是不变形式而变内容，通过不断地赋予乡镇事业单位以新的工作内容，真正调动乡镇事业单位职工的工作主动性与积极性，则在新农村建构的伟大号召下面，这10多万具有丰富经验的事业单位职工，可以为新农村建设提供大量高质量的公益性服务。经济越发展，社会越进步，就越是需要更多更好的公益性服务，财政就应有更多公益性投入。在过去财政困难年代都养活了的乡镇事业单位职工，在新时期财政情况良好的情况下，为什么就不能养活？中国农村不是吃财政饭的人多了，而是用财政的钱来为农民提供公共及公益性服务的人太少。具体可以举出很多这样的例子，如前述某乡近年灌溉体系废弃严重，若可以组织规划，就能为农民增加大量收益。再如免耕法的推广，因为基层组织乏力，很适合当地实际的免耕法一直无法有效推广。

回顾一下中国的改革，往往都是一种大撤大建的方式，先变形式再变内容，变来变去，换汤不换药，却在变动中产生了巨大的伤痛。这是激进的改革方式。另外一种改革是不变形式而变内容，虽然看起来没有大的改革，却在承认现状的基础上持续推进，从而产生出巨大的收益。这是保守但并非无效的改革。在当前乡镇综合改革中，如何避免轰轰烈烈的大撤大建式的激进改革（这种改革往往是想象多于实践，理论脱离经验），而在承认现状尊重现实的基础上推进改革，就不仅是一项智慧，而且是切切实实涉及到数百万乡镇事业单位职工利益，涉及到我们能为九亿中国农民提供什么样服务的大问题。

 

 

 

2007年12月6日上午

于湖北恩施武陵都

其一，规范了政府职能部门行政规费的征收行为。执收也好，执罚也好，不再由自己随心所欲，更不敢藏藏捏捏、摭摭掩掩，看人点菜，厚此薄彼，具有很强的伸缩性，而是公开、透明、简洁、准确，什么该缴，什么不该缴，缴多少，怎么缴，让企业一目了然，便于社会公众监督。

其二，大大地减轻了企业负担。以2000年初第一批进入征管中心协议缴费的24家企业为例，改革前，这24家企业涉及执收执罚部门91个，收费项目65个，收费金额301万元，改革后，涉及执收执罚部门28个，收费项目45个，收费金额87万元，其中，收费项目减少20个，收费总额减少210万元，成本明显降低，效益明显提高。

其三，优化了社会环境。过去，各种与收费有关的会议、行政执法、达标检查活动十分频繁，让企业和个体经营户苦不堪言。现在只需对口一个单位，并且按协议书办事，“得罪”政府部门的风险机率和应酬接待的精力大为减少，从而为营造了和谐宽松和公平竞争的生存空间，让他们轻装上阵，全力以赴抓生产经营，一门心思奔发展。

其四，有效地强化了廉政建设。政府职能部门非经批准不能直接到企业和个体经营户执收执罚，被征缴者也有权拒绝协议书之外任何名目的收费。权权交易、权钱交易、单位私设小金库、个人中饱私囊等违法乱纪活动失去了“用武之地”，一些腐败行为在一定程度上被遏制。加之费款全部进入财政局预算外资金统一管理的“笼子”，喊了多年不见成效的“收支两条线”政策真正得到了贯彻落实。

唯物辩证法有一个基本原理：任何事物都是一分为二的。这就是说，我们所推行的改革，也必然会产生出正反两个方面的影响。行政规费征管制度的改革探索虽然有明显的成效，获到了企业界的一片喝彩声，广大群众与上级领导亦给予了高度肯定，但也带来了两个十分棘手的新问题。

一个是行政规费征管中心成立并实施委托授权之后，原来分散在各个单位、总数将近数百人的执收执罚队伍必须整体“下岗”，这些人怎么办？过去，执收执罚工作在人们眼中是个有职有权、既能为公，亦可谋私、虽讨人嫌，又令人畏、满耳阿谀奉承，到处吃香喝辣的活儿，很为各部门和各单位一些干部职工所心仪神往。现在整体“下岗”，如同由仙境跌落凡尘，反差悬殊，自然心态失衡，一肚子牢骚怨气，倘若处理不当，便有可能引发社会不安定。

另一个是随着行政规费收入的大幅度减少，许多职能部门和事业单位正常经费本来就严重不足的困难更加“雪上加霜”，他们今后的“日子”怎么过？过去，政府机构多、摊子大，财力窘迫，预算只得“撒胡椒面”。这些单位因为拥有执收执罚的功能，或多或少能“斩获”到一些“油水”以维持正常的运转。现在创收的“财路”被严实封死，工资还得照发，差旅还得照出，“衙门”还得照开，事情还得照办。如果这些现实的问题得不到有效解决，行政规费征管制度的改革成果就无法巩固，甚至会出现“拐弯”和“回头”的可能性。

当时的形势很让一些干部担心，觉得我们像是骑在虎背，扒在悬崖。有的人则持一种“黄鹤楼上看翻船”的心态，认为我们是把“笑话”开大了。我与区委常委的同志们多次交换意见，反复强调：现在犹如逆水行舟，不进则退。退，必然回到原来贫穷落后的老路上去，而且肯定局面大乱，无法收拾，这是我们绝对不允许也是行不通的。改革与发展过程中出现的这些新问题，只能通过深化改革、加速发展来解决。如果一遇到客观困难就“开倒车”，便永远找不到正确的出路。我的意见很明确，坚决按照既定的方针路线，继续勇往直前地去奋斗。