从“咸安政改”到“湖北改制”：一种新型乡镇治理模式的探索
作者:项继权 来源:中国农村经济 日期:2006-04-05 10:30:31 访问次数:364
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内容提要：本文通过对湖北省咸安区及全省乡镇改革的考察和分析，认为湖北省咸安区及全省在乡镇综合改革中，大力推进乡镇政权的民主化及事业单位的市场化、社会化和民营化，不仅将竞选机制引入乡镇领导人的选举过程，也将竞争机制引入公共产品的生产和供给领域，其根本目标是探索和建构与社会主义市场经济体制相适应的新型乡村治理体系和乡村公共服务体系，这反映了我国乡镇体制改革的新思维和新方向。
从2000年春开始，湖北省咸安区推行了一系列综合改革。此次改革“‘涉水’之深，范围之广，影响之大，前所未有”，被称为“咸安风暴”和“政改地震”。2004年1月，宋亚平调任湖北省委政策研究室副主任。宋亚平的调离并未出现人们所忧虑的“改革终结”或“人走政息”的结局。恰恰相反，咸安区的政改风暴正席卷湖北全省。基于咸安区的政改经验，自2003年底开始，湖北省开始在农村推行乡镇综合配套改革。从一年多的改革实践看，湖北省乡镇体制改革无论在理论上还是实践上均有诸多的探索和创新，其改革的广度、深度和力度不仅超越了其他省（市）现存的乡镇体制改革模式，甚至也超过了咸安区的改革。湖北省乡镇体制改革的创新和探索反映了我国乡镇体制改革及乡村治理的新思维和新方向，对全国乡镇体制改革有重要的借鉴意义。为此，本文在介绍咸安区及湖北省乡镇改制的做法的基础上，分析改革的制度创新及借鉴意义，并阐述改革的理论逻辑。与此同时，本文也将对改革进程中的困难和面临的问题进行分析，对后续改革提出对策性建议。
一、“咸安政改”与“湖北改制”
咸安地处鄂南，是湖北省咸宁市的县级区，国土面积1502平方公里，辖13个乡（镇、办、场），总人口55万。1999年8月，宋亚平出任咸安区委书记。此时的咸安区是全省38个贫困县（市、区）之一，经济基础脆弱，总量块头小，运行质量低，工业腿短，农业落后；政府机构臃肿，财政捉襟见肘，债务居高不下，“五乱”屡禁不止；区级财政赤字3000多万元，“普九”负债9600万元。此外，咸安区还有各种名目的基金会130多家，非法高息揽储达3.68亿元。由于多年未被治理，1999年初出现挤兑风潮，民众上访不断，经常围堵政府，甚至堵塞国道，严重影响着社会稳定。为此，在上级政府的支持下，刚刚就任的宋亚平即在全区领导开展了一场声势浩大的农村合作基金会和社会团体基金会的清理整顿工作，对基金会进行清理并偿还债务，迅速化解了基金会的债务矛盾，平息了人们的不满，重建了社会基本秩序。在此基础上，从1999年底开始，咸安区委、区政府将工作重心转移到改革和发展上来，陆续出台了一系列改革举措。例如，在经济方面推行了以产权转让和民营化为主要途径的国有企业改制；在社会方面建立“五保合一”的社会保障体系；对党政机关和事业单位采取竞争上岗、末位淘汰等方式进行人员分流；2001年，全部撤销乡镇教育组，实行教师竞岗制度；2003年，咸安区开始推行乡镇管理体制改革，并对乡镇“七站八所”进行改制，这场改革涉及面之广，牵涉人数之多，力度之猛，震动之大，触及利益之深，在咸安区前所未有。
2004年1月1日，改革的主要发起人、区委书记宋亚平任期已满调任湖北省委政策研究室，但是，咸安区的改革并没有因他调离而停滞，而是在继续深入。尤其是咸安区的改革受到湖北省委、省政府的重视，并成为全省正在开展的乡镇综合配套改革的可参考和借鉴的模式。事实上，在2004年以前，湖北省就进行过多次乡镇机构改革。2002年，在全省农村税费改革过程中，省委、省政府也强调进行乡镇配套改革。省委书记俞正声反复强调“税费改革是一场革命，既然是革命就不可能不触及现存的体制和结构，不可能不触及矛盾，不可能不引起震动”，并要求各地在税费改革过程中“痛下决心推进配套改革”，尤其是转变政府职能，精简机构和人员，“减人、减事、减支”。从实践来看，各地均采取措施撤并乡镇、村组，精简机构和人员。但是，从一些县（市）的调查来看，不少地方机构改革并不到位，有的人员并没有真正减下来。尤其是单纯的精简机构和人员并没有从根本上解决乡镇体制问题，也没有对县（市）机构及直属部门进行根本性的改造。为此，2003年初，湖北省吸取咸安区等地改革的经验，开始筹划全省新一轮的乡镇机构改革。经过紧张的调查和多次讨论，省委、省政府通过并颁发了《关于推进乡镇综合配套改革的意见（试行）》（鄂发[2003]17号，2003年11月4日），决定从2004年开始在全省推进乡镇综合配套改革，2005年底完成此项改革。为了积累经验，湖北省于2004年在天门、洪湖、监利、麻城、安陆、老河口、咸安7个县（市、区）进行了试点工作。“咸安政改”和湖北省乡镇机构改革的内容主要有如下几个方面：
1.明确乡镇党政职能，领导班子交叉任职。湖北省规定，乡镇党委和人大分别按照《党章》、《宪法》和《地方组织法》的规定履行各自的职能。乡镇政府的主要职能是：落实国家政策，严格依法行政，发展乡村经济、文化和社会事业，提供公共服务，维护社会稳定。在乡镇机构及领导成员的设置上，改革前，咸安区乡镇“四大家”领导职位分设，一般一个乡镇党委班子有11～13人，政府班子有5人，人大、政协各3人，共计22～24人。改革后，咸安区各乡镇只设9～11名党委成员，党委、人大、政府、政协“四大家”交叉兼职，四块牌子，一套人马。湖北省则进一步规定，乡镇一级不再设立政协机构，政协的有关工作由一位人员兼管。每个乡镇党委设党委委员7～9名，其中，党委书记原则上兼任乡镇长；党委副书记2名，1名担任人大主席，1名兼任纪委书记；兼任副乡镇长的党委委员2～3名；兼任人民武装部长等职务的党委委员2～3名。每个乡镇可设非领导职的正科级、副科级干事1～3名。
2.精简乡镇机构，压缩人员编制。在精简乡镇党政领导职数、实行交叉任职的同时，咸安区对乡镇党政机构实行大幅度撤并。按照规定，乡镇机关内只设党政综合办公室、经济发展办公室、社会发展办公室、财政税务办公室。湖北省则规定，每个乡镇只设“三办一所”或“一办一所”。“三办”即党政综合办公室（加挂综合治理办公室的牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室。“一所”是一个直属事业单位即财政所。也可只设党政综合办公室。各办公室设立一专多能的干事和助理等职位，在重点从事一两项专门工作的同时兼事其他工作。乡镇与村之间不设立中间层次。财政所根据定编基数、管理幅度、征收额度、农业户数来测算和确定编制，实行总量控制。以县（市、区）为单位，平均每所17人。
3.“七站八所”全面转制，理顺条块关系。2003年初，咸安区各乡镇内共有各级各类事业站（所）23个。其中，乡镇直属事业站（所）12个，区直属部门与乡镇双重管理的站（所）5个，还有国税分局（所）、地税分局（所）、邮政（电信）所、供电所、工商所、信用社6个“条条管理”的机构。同年5月，咸安区决定推行“七站八所”的转制。对于“条条管理”及双重管理的一些部门予以保留，并理顺关系。对另一些部门实行“关、停、并、转”。对于乡镇直属站（所），除保留了农税分局所外，其余的“摘牌、收章、改制、走人”，全部改制为“服务中心”，人、财、物关系分3年与直属单位和乡镇政府彻底脱钩，最终走向市场。湖北省也规定，乡镇直属事业单位面向市场转换机制，除农村中小学校、卫生院外，乡镇其他直属事业单位要在清退非在编人员的基础上逐步转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务机构，走企业化、市场化、社会化的路子，其所承担的原有行政职能分别并入“三办一所”。转制后的事业单位，继续享有原债权，承担原债务。对一时难以自负盈亏的，可给予3年的过渡期。过渡期内，当地政府继续给予财政补贴，直到过渡期满。各地要保证由财政拨付的用于兴办社会公益事业的资金额度不减、用途不变，将“以钱养人”改为“以钱养事”。
4.彻底清退非在编人员，分流人员与单位脱钩。从2000年3月起，咸安区便开始对机关和事业单位人员实行分流。按照行政机关编制人数15%、事业单位现有人数25%的比例共分流3506人，另外，清退编外人员214人。湖北省也要求在改革中对乡镇行政和事业单位（含延伸、派驻机构）的临时工、借用人员、没有被机构编制部门批准的各种“自费编制”人员，都必须无条件清退。在全面清理、清退非在编人员、重新核定编制的基础上，按照“公开、公正、公平”的原则，采取考试和考评相结合的做法，实行全员竞争上岗。未参加竞争和在竞争中落岗的人员要逐步分流。分流人员要逐步与行政、事业单位完全脱钩。对分流人员可给予一次性经济补偿，补偿标准以工龄为依据，每工作一年支付其本人一个月的上年月平均工资。
5.大力推进乡级民主建设，“差额直选”党委书记。根据《咸安区乡镇办管理体制改革实施方案》（咸发[2003]3号），咸安区各乡镇“实行两票推选竞争择优（党员、群众代表推荐党政班子成员，党代会选举党委班子成员，人大会选举政府班子成员）产生党政班子成员”。在党员代表大会选举产生新一届党委领导班子过程中，除常规议程外，还要求党委委员正式候选人和党委书记正式候选人，分别在党员代表大会上做竞职演讲，党代表现场提问，然后由全体党代表无记名投票差额选举产生。随后，咸安区12个乡镇的108名领导成员均经过了“海选”和代表直选的方式产生并组成新一届领导班子，参加“海选”的人数达1.8万人。湖北省也规定，在乡镇领导班子换届选举中，逐步推行党员推荐、群众推荐、党员代表大会和人民代表大会选举的办法产生乡镇党委和政府班子成员，对党委书记、副书记进一步试行乡镇党员代表大会“差额直选”。党委书记产生后，将其作为乡镇长候选人，由人大依法选举产生。
6.建立社会保障体系，为改革提供保障。为了推进改革，咸安区从1999年下半年就开始酝酿建立“五保合一”的社会保障体系，2000年6月1日正式实施。其基本做法是将基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五项保险扩大并覆盖包括全区所有党政机关、人民团体和事业单位工作者、国家公务员在内的所有从业人员，实行统一经办机构、统一参保对象、统一政策标准、统一征收管理、统一待遇支付。在缴费标准上，咸安区规定，企业以实发工资（但不得低于上年度社会平均工资的60%）、行政和事业单位以组织人事部门核定的人员工资作为缴费基数，五项保险合计缴费率为34%，其中，养老保险为22%，医疗保险为8%，失业保险为3%，工伤、生育保险各0.5%。社会保险费原则上由单位（企业）和个人共同负担，区财政按供养程度相应负担机关、事业单位的单位缴费部分，区财政每年预算的保险费为1000万元左右。到2002年12月底，全区参保人数达到了35893人，参保率达90%。2002年，全区社会保险收入6391万元，支出5500万元。湖北省在改革中也强调积极探索为乡镇分流人员办理符合本地经济发展水平的社会保险办法，为此还专门制定了《湖北省试点县（市、区）乡镇事业单位基本养老保险实施意见》，乡镇事业单位基本养老保险费由单位和个人共同缴纳。参保单位按单位缴纳基数的20%缴纳基本养老保险费，参保单位职工个人按本人缴费基数的8%缴纳基本养老保险费。
从咸安区及湖北省的改革来看，湖北全省乡镇综合配套改革的方向及内容与咸安区的改革具有明显的一致性。不过，也不难看出，湖北省乡镇综合配套改革在不少方面比咸安区的改革更为彻底。最为突出的是，2000年开始的咸安改革虽然也要求分流人员与原单位完全脱钩，但是，由于补偿标准难以确定，资金难以到位，行政和事业单位分流人员并没有完全与单位脱钩。为了鼓励人员分流，对分流人员还一度实行“五不变”的政策，即工作单位不变，政治待遇不变，行政、工资级别不变，工龄连续计算不变，现行住房不变。分流人员入党、入团、提干、评优、年度考核、调整工资和转正定级等，与在岗人员一样对待。湖北省的改革不仅要求坚决清退非在编人员，对分流人员则要求彻底转变身分，与政府完全脱钩。在乡镇领导职数上，湖北省规定是7～9人，而咸安区规定是9～11人。显然，湖北省乡镇机构和人员的配置比咸安区更加精简。当然，尽管湖北省与咸安区的改革在一些具体措施上存在差别，但是，其改革的方向和内容是一致的，尤其是两者都是旨在建构与市场经济相适应的农村基层治理体系，其改革要比迄今为止其他地区的乡镇体制改革深刻得多。
二、新的理念与治理模式
1.咸安区及湖北省乡镇体制改革不是一种单项的改革，而是一次综合性的改革；改革并不限于乡镇政府本身，也包括县直属部门及事业单位的改革。咸安区的改革包括整顿农村基金会在内的一系列综合改革措施，达13项之多。湖北省的改革也称为“乡镇综合性配套改革”。两者的改革不仅仅是乡镇机构和人员的精简，也涉及党政群团组织、干部人事制度、行政和事业单位以及社会保障制度等不同方面。迄今为止，我国农村基层仍实行“条块结合”的管理体制。县（市）下派部门（即“七站八所”和“条条”）与乡镇政府（“块块”）共同治理乡村。从调查来看，这种体制是造成“条块分割”、县乡及部门矛盾以及当前加重农民负担的制度性根源。在税费改革及配套改革过程中，全国其他一些地区的乡镇改革虽然也涉及乡镇直属事业单位的改革，但是，通常并没有将此作为改革的重点或主要内容。咸安区和湖北省从一开始就将乡镇直属事业单位的改革及理顺条块关系作为乡镇体制改革的重要内容，并通过乡镇政府及“七站八所”的改革来重建乡村治理体系，从而将乡镇体制改革扩大到乡镇及县直属事业单位，实行县乡联动改革，由此大大推进了乡镇体制改革的广度和深度，也为乡镇自身的改革和新的治理体系的建立提供了保障。
2.咸安区和湖北省乡镇体制改革不是单纯的机构和人员的“精简”，而是着眼于“转制”；简政放权也不是政府机构内部的权力重新分配和调整，而是致力于“政、企、事”分开以及国家与社会关系的调整，还权于社会。“简政放权”、“精简机构”一直是多年来我国政府机构改革的基本内容。在农村税费改革过程中，各试点地方也对乡镇机构和人员进行精简和分流，尤其是对乡镇、村组及学校进行撤并，以减轻财政压力和农民负担。但是，在实践中，不少地方的改革也仅限于单纯的机构和人员的精简，或者仅仅将县（市）直属的“七站八所”下放给乡镇管理，基层政权及“七站八所”的功能和运行方式并没有根本性的改变。这种改革不过是县（市）与乡镇之间权力和利益的重新分配，是政权组织和权力体系内部的权力调整，而不是真正的简政放权，还权于社会。与此不同的是，咸安区和湖北省在“七站八所”改革中对于这些部门不是限于部门下放，而是真正地实行权力下放、还权于社会，通过对不同的部门进行功能分析和分类，对于专业性强、具有行政和社会管理功能的部门给予保留，对于不必要的或业务相近的机构和部门予以坚决地撤并，将经营性、技术性和事业性的机构从政府和行政权力中分离出来，有的改制成独立的企业，有的则转变成为社会中介组织，从而在整体上实现“七站八所”的转制。
3.咸安区和湖北省乡镇体制改革力图改变传统的以乡镇为单位组织和提供公共服务和公益事业的分割性、封闭性和分散性，重新构建以县域为基础的乡村公共服务体系。从功能上看，现行的乡镇政府与县直属“七站八所”、“条块结合”的体制不仅是乡村公共事务的管理体制，也承担着组织乡村公益事业及提供公共服务的功能。然而，现存的“条条”和部门均是按乡镇行政区划组建和运作的，在机构设置上强调上下对口，层层节制，分区而治，其结果是各部门的业务工作被行政区划割裂开来，机构设置小而全，难以实现机构设置和业务管理的优化。如何根据市场经济发展的需要，改变现存的乡村公共管理体系和公共服务体系机构林立、条块分割以及“小而全”、不经济的状况，是乡镇体制改革中必须解决的重要问题。咸安区和湖北省在“七站八所”整体转制的过程中，也着力建构新的乡村公共服务体系，其主要做法是打破乡镇“块块”，按照精简、统一、效能的原则，以县域为单位重新设置公共管理和公共服务体系。例如，农税部门根据税源状况和征收成本实行跨区域和跨乡镇设置，以降低征收成本；针对农村当前实际和护林防火的需要，咸安区政府在75个林业重点村聘请专业护林员，每年向每村补贴1800元，另外还组织60人的专业打火队，购设备，培训专门人员，负责全区的森林防火工作；农机、农技、水利、畜牧防疫、医疗卫生、计划生育以及广播电视等方面的公共服务，也打破乡镇地域界限，由转制后的站（所）组建的企业或服务组织承担。咸安区和湖北省力求通过打破行政区域界限，按公共服务的性质和需要以及相应组织的服务能力和经营管理成本设立相应的组织和机构，形成以县域为单位的纵横交错的新型服务网络和服务体系。
4.咸安区和湖北省乡镇体制改革旨在转变政府公共管理和公共服务的方式，从单纯依赖政府直接提供服务向通过市场“购买”部分服务的方式转变。长期以来，不少人将政府公共管理和服务与政府直接进行管理并提供服务等同起来，忽视了服务提供与服务生产、管理者与经办者或经营者之间的区别，进而错误地认为如果政府放弃了服务生产者的功能，就等于放弃了服务提供者的角色。事实上，正如经济改革中所有权与经营权的分离一样，政府公共管理和公共服务的责任与政府直接提供相应的服务并不能等同起来。从各国的实践来看，即使是像社会治安这样需要政府直接提供的公共产品，也并不是完全由公安部门独立承担的，也需要其他社会组织的参与和协助。从理论上说，集体物品提供中政府角色的界定是一个成本—收益的权衡过程，当安排者与生产者合一时，官僚制成本就产生了，即维持和管理层级系统的成本。当安排者和生产者不同时，又产生了交易成本，即聘用和管理独立生产者的成本。两种成本的相对值决定了安排和生产两种功能分开是否值得。也正是在实践中，人们发现通过布场化和民营化的方式不仅可以大大降低服务成本，也可以提高服务质量。
在此次乡镇体制及“七站八所”改革中，咸安区和湖北省都明确提出“养事不养人”的口号，强调坚持市场取向，引入竞争机制，大力推进“七站八所”的市场化、社会化及民营化，并建立政府与这些社会组织和经济组织的“伙伴关系”和“合作关系”。在公共服务的方式上，不是政府完全垄断公共服务，而是尽可能动员和利用社会的力量，参与提供公共服务；不是政府直接提供所有的公共服务，而是通过市场和社会“购买”部分公共服务。从实践来看，咸安区将社会公益性事务面向社会公开招标，优先委托给由原站（所）组建的新的经营性服务实体实施，并由政府通过合同形式明确责、权、利，按实施情况给予相应的经济报酬。例如，横沟镇将牲畜防疫工作推向市场，政府按照每年每个农户2元的防疫费发包给该镇新成立的畜牧兽医服务中心，全面推行“一畜、一标、一记、一档”“三位一体”防疫管理制度，镇政府按耳标和防疫证上农户的签字与该中心履行合同报酬，如果合同全部履行，全镇只需2.8万元防疫费，而原来除该镇每年2.8万元的防疫费由站（所）收取自用外，政府每年还要拨付3万元的固定财政经费；还有，各乡镇的计划生育服务站撤销后，涉及计划生育的相关医疗服务项目，例如，已婚育龄妇女的“三查”，当年生育对象的孕情监测和随访服务，避孕药具的发放，优生优育、生殖保健等知识的培训，已婚育龄妇女的上环、取环，计划生育技术服务的常规管理6个项目，已由党政综合办公室会同区计划生育局向社会公开招标，并实行合同式管理，不仅服务质量得到提高，而且经费由原来的195万元减少到75万元。显然，通过市场化、社会化的方式提供公共服务，政府并没有减少对公共事业必需的财政投入，也没有逃避应尽的职责，反而大大节约了管理成本，提高了公共服务的质量。
5.咸安区和湖北省乡镇体制改革立足于对乡镇政府职责和功能重新定位，通过“减事”进而“减人”和“减支”，使地方和基层政府从全能政府向有限政府转变。迄今为止，我国农村基层管理体制依然以层层集权、部门分割、压力行政和全能主义为基本特征。政府功能和权力过度扩张，管理职能过多，管了许多管不了、不应该管、也管不好的事情。“事的负担”又直接加重了政府的“人的负担”和财政困难。长期以来，乡镇机构臃肿、财政困难及农民负担过重在相当程度上也是政府的功能及其权力过度扩张的结果。因此，要切实减轻农民的负担，首先就要求对政府的功能和权责重新定位，重新划定国家与社会、政治与经济、政府与个人的权利边界。只有“减事”，才能真正“减人”、“减支”。
在咸安区的改革中，宋亚平就强调：“凡是个人能够依法自律自主的事情社会就不要管，凡是社会能够依法自律自主的事情，政府就不要管，充分发挥老百姓自己管理自己的能力。充分调动社会各级组织包括中介团体自己管理社会事务的这种积极性和创造性，这样就把政府从大量的具体管理事务当中超脱出来，政府机构就可以很小。”同样，湖北省的改革也强调明确乡镇党政职能，规定乡镇政府的主要职能是落实国家政策，严格依法行政，发展乡村经济、文化和社会事业，提供公共服务，维护社会稳定；要求坚决实行“政企分开”、“政事分开”和“政社分开”，把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构，从过去直接抓生产经营、催种催收，转到落实政策、行政执法、提供公共服务上来；对于发展乡村经济的职责，不是要求政府直接参与经营活动，把自己变成市场的微观经济主体和实体，而是要求政府的功能主要是为市场主体服务和创造良好的发展环境，主要运用经济手段和法律手段管理经济，要更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，改革的总方向是强化公共管理和服务，弱化经济职能，使乡镇政府从一种“全能政府”向“有限政府”转变。
6.咸安区和湖北省乡镇体制改革不仅大力推进人员分流，更重要的是要求分流人员与行政、事业单位完全脱钩，转变身份，与此同时，通过社会保障体系建设，为分流人员提供基本的保障，免除其后顾之忧，也为乡镇体制改革顺利进行提供条件。不难看出，咸安区和湖北省的改革有着全新的理念，其改革的力度和深度都是前所未有的。它们并没有延续传统的简政放权、精简机构的改革思路，而是致力于建构适应社会主义市场经济体制的新的乡村治理体系和服务体系。一方面，按“精简、统一和效能”的原则建立乡镇政权组织，建立“小而精”的乡镇政府，并通过加强政权的民主建设增强政权组织的合法性；另一方面，通过事业单位的市场化、社会化和民营化，将竞争机制引入公共产品的生产和供给领域，鼓励和支持私营企业和民间组织参与提供公共服务，形成以县域为基础、以政府为主导、公私合作的多元化的为农服务体系。事实上，咸安区和湖北省的改革和努力与国际社会兴起的一场“新公共管理”的改革浪潮具有明显的一致。从根本上说，它不仅强调充分发挥市场机制在经济领域的配置资源的作用，也强调引入市场竞争机制，充分发挥市场机制在公共领域的配置资源的作用；它所追求的不是“大而强”、“多而能”的政府，而是“小而精”、“专而强”的政府；它所坚持的不是公共服务的政府垄断，而是多元合作。这一切无疑是我国乡村治理理念和方式的历史性变革。
三、困难、问题及后续改革的对策
1.乡镇直属事业单位改制滞后，转制单位人员身份置换困难。在咸安区和湖北省的改革中，不仅要求乡镇直属事业单位转制，坚决清退非在编人员，也要求分流人员彻底转变身份，与政府完全脱钩。根据湖北省的统一要求，咸安区对乡镇直属事业单位进行了较为彻底的改革，全区所属23个站（所）全部进行了“收章、摘牌、改制、人员整体分流”的改革，事业单位基本上转制为经济组织或社会服务组织。2004年，全区通过“买断”转换身份的人员有518人。但是，从目前来看，其它不少县（市）乡镇事业单位转制困难重重，一些地方“业已改制”的单位在组织上、人事上及经济上并未真正走向市场和社会，尤其是分流人员的身份转变困难。有的“转制”单位的人员依然有干部或事业单位职工的身份，按照他们的说法是“庙拆了、人散了，但家谱未烧”。
2.社会保障体系仍不健全，有的甚至未曾建立。咸安区率先建立“五保合一”的社会保障体系。但是，各乡镇站（所）的“五保合一”工作未完全到位；其它大多数县（市）只有部分县乡干部和教师曾加入养老保险，而且，由于人员多、债务负担重、经费紧张，参保人员中断社会保障的比例不断扩大，各地社会保障体系事实上没有建立起来。
3.县（市）和乡镇财力不足，难以独立承担改革的成本。从调查来看，乡镇综合配套改革面临着两个方面的财政支出：一是乡镇分流人员及行政、事业单位的干部参加社会保险的支出；二是分流人员与行政、事业单位完全脱钩，实行一次性经济补偿的支出。从目前来看，如果全部事业单位和行政机关干部都加入基本养老保险，不仅当期投保需要相当的财政投入，如果要补缴养老保险费，更需要大量的财政投入。咸安全区乡镇办的站（所）目前需要分流的有797人，如果转换身份实行一次性经济补偿也需要大量的资金。然而，目前县乡政府财政相当困难，难以独立承担上述两项财政投入。例如，监利县村级债务达4.0178亿元，乡镇负债近5000万元，教育负债8371万元；广水市农村债务总额达4亿多元，其中，村级债务1.99亿元、教育债务1.6亿元、乡镇债务6000多万元，债权和债务相抵，净债务达3亿多元。在税费改革减轻农民负担的同时，县乡政府也大幅度减收，入不敷出，困难重重。在此情形下，各地对乡镇综合配套改革顾虑重重。从一定意义上说，财力有限、资金不足，是制约当前县乡体制改革的根本性的障碍。
4.乡镇体制改革尤其是“七站八所”改革缺乏上级的有力支持，步履艰难。“七站八所”在组织上和功能上均是上级部门在农村基层的延伸。此项改革最大的阻力不是来自基层，而是来自上级部门（“条条”）。所调查的乡镇干部普遍认为，乡镇综合配套改革必须有上级部门、上级政府的支持和配合，上下联动，否则，“下改上不改，改了也白改”。虽然湖北省委[2003]17号文件要求省直属有关部门加强对改革的指导、督促和检查，并配套制定相应的实施细则，形成上下联动、齐抓共管的工作格局，但是，迄今为止，省直属相关部门均没有制订相应的配套改革措施，未能给基层改革提供有力的支持，有的甚至从本部门利益出发，阻挠撤并下属机构和部门，造成县乡改革不敢贸然进行。
5.对地方和基层政权的功能定位和权力配置认识模糊，直接影响地方和基层政权发展和改革的方向。从调查中笔者发现，迄今仍有相当一部分县乡领导干部和职能部门的负责同志对乡镇综合配套改革认识模糊，有不少干部依然局限于传统的思维方式，对市场经济条件下政府的职责和行为方式认识不清，习惯于政府对社会和经济事务的“大包大揽”，有的依然认为此项改革不过是传统的机构精简和人员分流，而不是从政府职能重新定位、功能和行政方式的转变以及在市场经济条件下国家乡村治理体系的重新构建的角度来认识改革的深刻性和革命性。尤其是目前人们对于乡镇党政关系的认识也不尽一致，虽然中央曾多次强调农村基层应理顺党政关系，但实际上目前依然延续着传统的党政不分的格局。尤其值得注意的是，咸安区和湖北省乡镇体制改革，事实上又重新走向乡镇党政合一高度集中的体制。这表明，如何从根本上理顺基层权力关系，依然是需要进一步解决的问题。
显然，上述问题不仅有操作上的问题，也有政策上的问题；不仅有经济和财政上的问题，也有政治和政权上的问题；不仅有实践问题，也有观念和信心问题。这些问题无疑直接影响和制约着乡镇体制改革的成效及乡镇体制发展的方向。只有解决上述问题，乡镇综合体制改革才能顺利进行。从目前来看，首先，必须切实解决乡镇体制改革的财政投入问题。县乡单纯依靠自身显然难以承担改革所需的财政投入，必须由中央、省、市及县乡各级共同承担和分摊改革的成本。其次，必须实行县、乡、村联动改革，加大上级政府和部门对基层改革的支持力度。再次，必须进一步完善和制定相关政策，为基层改革提供具体的和可操作性的实施方案。尤其是要制订全省统一的分流人员的补偿标准，明确各级政府的财政投入比例，合理分摊改革成本。最后，必须进一步理顺乡镇党政和人大的权力关系，尤其是在目前“一肩挑”的制度条件下，要大力推进基层民主制度，通过“两票制”等方式选举乡镇党政领导人，增强基层党组织及其领导的群众基础和合法性。
总之，改革本身就是解决问题、化解矛盾的过程，也是利益调整和体制变革的过程，其间充满艰难和风险，不可能一蹴而就。道格拉斯·诺斯在对制度及制度变迁的研究中曾指出，制度变迁曾存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。改革中制度变迁既可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来错误的路径往下滑，甚至被“锁定”(lock-in)在某种无效率的状态下而停滞。一旦进入了“锁定”状态，要脱身而出就会变得十分困难。我国以往的改革经验也表明，机构改革一再陷于“改革—膨胀—改革—再膨胀”的怪圈之中，似乎落入了诺斯所称的制度变迁的“锁定”状态。然而，从咸安区和湖北省的改革来看，虽然改革面临着诸多难题，但是，从其全新的改革理念、改革内容和改革措施中，人们也看到了打破改革的怪圈和制度变迁的“锁定”状态的可能和希望。
（作者单位：华中师范大学中国农村问题研究中心）摘自：2005.11（53—60）《中国农村经济》
