在乡镇，“条条”与“块块”间的矛盾冲突也十分突出。按理讲，乡镇政府对辖区内的社会经济事务拥有行政主体地位，并相对独立地行使执行权、管理权、制令权、保护权，管理区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等方面的行政工作和其他事务。但在现实中，许多重要的管理职权与执法功能根据国家有关法律和政策的规定并不在乡镇，而在县以上政府的职能部门。这就决定了乡镇政府不是一个完整的政府层级。传统的“七站八所”，一般都是县市政府的职能部门延伸到乡镇的派出机构。不同的职能部门有着自己的利益诉求，经常各吹各的号，各唱各的调，这就更加严重地肢解了乡镇政府原本就很微弱的管理职能。缺乏法律依据、行政手段与财政实力的乡镇政府无法合理配置和有效整合“块块”内的各种行政资源，并行使正当的管理权力，几乎只是个空有其名的“稻草人”。

    乡镇既然是一个空有其名的“稻草人”，却又要其承担提供公共服务、领导经济发展、维护社会稳定等无所不包的重大责任。长期以来我们也早已习惯了什么事儿都管，这叫“当官要为民作主”，或者称之“为人民服务”；群众也习惯了什么都找政府，这叫“依靠组织、依靠政府”。反正是“周喻打黄盖，一个愿打一个愿挨”。官埠桥镇书记告诉我：该镇粮管所有一职工，夫妻俩经常为家庭琐事吵架，每逢不可开交的时候便找镇政府请镇长给“说法”。第一次，镇长采取压制男人的办法来安抚女人，结果男人不服“判决”，把镇长的门踢破了。第二次，镇长判决女人无理，结果女人不服，用石头把镇长的窗户玻璃砸了。第三次，镇长吸取教训躲起来不管，结果这俩夫妻一起把镇长的办公桌子给掀了。我听了这个故事后直摇头，问该镇镇长：自古就有“清官难断家务事”的告诫，你们为什么连这种鸡毛蒜皮的事情也去管？镇长苦笑：“诸如此类的事情乡下经常发生。老百姓相信政府，大多数也愿意和能够接受政府的调解。再说了，如果我们政府放任不管，万一吵出了“人命”来，影响了社会安定团结，这可是“一票否决”的大事，你区委岂能饶得了我们”！

    乡镇政府也不总是只当“挨骂受气”的“小媳妇”，对于自己所管辖的行政村则又是一个颐指气使的霸道“婆婆”。尽管《村民自治法》已经颁行了好多年，但在很多地方，乡镇政府与行政村实际上是一种上下级性质的隶属关系，乡镇仍然可以随时向行政村下达各项行政命令、布置各项工作任务，将自己高高地凌驾在村民组织之上。村干部之所以能够接受乡镇政府的领导，除行政管理体制的惯性作用外，还有财政转移支付和资源配置过程中的经济利害因素。然而，随着传统的农村社会组织构架的逐渐分崩离析，乡镇政府与农民及其村民组织在经济上的管制关系正在不断弱化，旧有的许多治理手段已经失效，核心地位日益动摇。但一些乡镇干部“为民作主”的思维模式和乡镇政府主导一切的行为方式并没有与时俱进地得到转变，口头上支持村民自治，行动上“放碗不放筷子”。在这种情形下，村民自治制度的发育自然十分艰难。当然，这并不是哪一个乡镇干部的过错，而是整个体制机制作用的结果。

        好长时间没有上网了,今天我们这儿下雨，有点空，来拜读我们宋主任有关机构改革的的一些感想，再一个也是很真诚的想和宋主任作一下交流。
     宋主任：你是我们湖北省政策研究窒主任，是我们湖北省机构改革的的发起人，若干年后，你有可能是功臣，但是，任何事情都不是绝对的，有些事也有失误的地方。就说现在我们各县、市所执行的以钱养事机制，绝非是你当初想象的那样，各地的养事经费成了各县市的唐憎肉，他们想方设法扩大养事经费的使用范围，以我们郧县为例，2007年人平经费18600元，养老保险、医疗保险（以下简称两金）两项合计3600多元，扣除两金人平经费15000元。今年说是省里的养事经费增加了，县里给我们增加到20800元，而两金人平近6000元（郧县安阳镇中心主任梅富山核定的两金是6800元），2008年扣除两金我们人平经费还不到15000元，我们所拿的报酬比2007年反而减少了。

        我们郧县昨天上午招开了全县各乡镇农业技术服务中心主任会议，主要是签订2008年服务合同,要求各乡镇在这个星期四交到县农业局(因为县农业局是合同的签证方),再由农业局交到县综改办,看看可不可笑,现在都已经11月份了,现在签2008年的服务合同,真是滑天下之大稽,这就是我们郧县的机构改革的“成功”之处。

最恶的人,肯定是身边的人!
"宋"不是人,所以他不是最恶的人.

        我现在向你介绍一下我们郧县现在机构改革后存在的问题，
   一、改革后我们失去了编制，成为社会自然人，大家都失去了原有的工作激情，没有了长远的工作计划，实实在在是当一天和尚撞一天钟。
   二、以钱养事经费成了各级政府腐败的温床，花钱乱养事。
   三、以钱养事后不能进行规范的管理，县里认为我们是社会自然人，合同的签订、经费划拨、养事经费的多少等等都是以县综改办、和县里领导的好恶来决定的。就象县综改办主任刘培林昨天说的那样：“不管丹江是23000、还是竹山是22000。我们郧县就是20800，谁让你是郧县的？你们要是不服可以到市里、或省里上访，我陪你们去”，看看，这就是县财政局一个副局长、县综改办主任说的话。
   四、养老保险的缴费极不合理，现在我们郧县养老保险的缴费方法有的是参照原有的档案工资、有的是按2005年人均经费10056交纳，（今年按2007年人平18600元）由此带来的弊端是将来的退休金不公平、必将引发新一轮的不稳定。
   五、受到最大伤害的，还是我们的老百姓。以柑橘大实蝇的防治为例，2005年以前，我们郧县几乎没有看到过大面积的柑橘大实蝇出现，现在大实蝇危害的虫果遍地都是，政府现在着急了花一毛钱一斤从农民手里买回来深埋，现在我们郧县的柑橘两毛钱一斤都没有人来买，
   我认为，现在亡羊补牢还不是太晚，更何况现在羊还未亡，不要象重庆的出租车那样，把问题集中到一起经过长时间的发酵，一旦爆发出来，受到最大伤害的还是我们的政府和老百姓。

    我经常下农村检查工作、调查研究，每次与乡镇书记和乡镇长在一直谈论局势之时，他们几乎个个一腔苦水、人人满腹牢骚，甚至幽默地称自己时运不济，摊上了这么个“多事之秋”。大家普遍认为，目前乡镇政府职能履行过程中的困难状况，可用“四有限、四无限”来概括：一是有限的职权，无限的责任；二是有限的财权，无限的事权；三是有限的作为空间，无限的作为要求；四是有限的自主，无限的被动。意思很明白，作为建立在计划经济体制下的以乡镇政府为中心的农村治理模式，现在已经“病入膏肓”，很难再适应市场经济条件下农村社会的发展要求了。面对这些历史转型期中所出现的新情况、新矛盾，“老办法不管用，新办法不会用，硬办法不敢用，软办法不顶用”的叹息之声不绝于耳。许多基层干部的思想十分困惑，角色非常尴尬。不管事吧，良心、党性和责任感不允许；去管事吧，又缺乏有效手段和力量，甚至违背法规和政策，真是进也难退也难。

    2002年下半年，随着农村税费改革的逐步深入和以“谋财（收粮派款）害命（刮宫引产）”为主要工作职能的急剧切换，乡镇政府管理功能软弱化、虚拟化和干部队伍思想混乱、行为迷茫的各种“病象”开始全面显现。乡镇政府将向哪里去？基层干部怎么当？农村工作如何做？这个亟待解决的大难题，已经无法回避地摆到我们的面前了。

    正在这时候，省里召开农村工作电视电话会议，传达中央的有关精神，要求各地在扎扎实实完成既定的税费改革任务的基础上，进一步探索巩固税费改革成果的新办法，以努力开创农村工作新局面。当天晚上，我经过反复斟酌，决定把自己对当前“三农”形势特别是乡镇政府困境的一些看法和如何解决这些问题的政策性建议，给新任湖北省委书记俞正声同志书记写一封信。信的全文如下：

俞书记：
    党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗任务。对于湖北省多数县市区来说，要实现这一宏伟目标，重点、难点和关键点，在很大程度上就是如何有效地促进农业的发展、农村的进步和农民的富裕。今天，我听了您在全省农村工作电视电话会议上的讲话，深深地感觉到中央和省委领导对“三农”问题的高度重视与解决“三农”问题的坚强决心。因在基层工作多年，对“三农”情况比较了解，故提出几点想法，供领导决策时参考，不知妥否?错误之处请批评指正。
    一、能否实施“休养生息”政策，免除一切面向农民征收的农业税费及其附加?过去，乡镇的工作主要是计划生育、社会综合治理和征收税费，其中尤以征收税费最耗人力精力与财力，政治成本也很大。如果免除农民税费，一可以彻底减轻农民负担，有利于农民积累财富，逐步增强农业扩大再生产的能力；二可以把大批乡镇村组干部从收钱要款的困苦中解脱出来，有利于舒缓农村紧张的干群关系。县乡两级财政由此导致的减收，可通过减事减人减支达到相当程度的抵销。中央和省里在农村税费改革过程中所给县市区的财政转移支付，可以明确规定专门用于农村基础教育和农村卫生事业，这样将更能得到广大农民群众的热烈拥护。
    二、能否推行“无为而治”方略?即改革现行农村行政管理体制，撤销乡镇一级政府，成立乡镇公所，作为县级政府的派出机构，主要任务是上情下达，协调、监督本乡镇各社区群团组织和社会中介服务机构依法依规运作，协助县直职能部门搞好计划生育和社会综合治理工作。如果目前条件不具备，则可以先行大规模精简乡镇党政机构，采取党政干部交叉任职的办法，将“四大家”合为一家，压缩乡镇领导干部职数和人员编制，分流冗员。在农村，凡农民可以依法自立自主的事情和通过乡规民约可以协调的问题以及利用市场机制可以解决的矛盾，政府就不要去管。县级政府的涉农职能部门要顺应联产承包责任制之后特别是市场经济条件下的农村新形势，转变领导方式，创新工作方法，通过有效服务去正确引导农民自觉接受管理。

    三、能否将现有乡镇的“七站八所”除公安派出所和垂直管理的之外，一律改制为中介服务机构或专业经济组织?这些属于事业性质的单位整体改制之后，人、财、物关系分三年过渡期逐步与乡镇政府彻底脱钩。原来所从事的某些社会公益事业管理和微观性质的行政服务活动，可由县级政府的职能部门采取委托授权的办法，并通过类似于建设工程招投标形式与有关中介服务组织签订契约，政府按事前双方订立的合同规定直接支付合理的报酬。改制后的“七站八所”只能紧密围绕农村经济建设与社会进步的发展要求，为农业生产和农民生活提供有效服务，成为自主经营、自负盈亏、自我发展的企业法人单位。
    四、对于乡镇因管理体制改革和政府职能转换所富余的一大批行政干部和事业单位职工，能否可以由县市区通过国家的专项借款并按照全省范围相对统一的标准，买断工龄使其变为自由人?近年来，国有企业和商、粮、供等单位的改制，大量干部职工成功实行买断工龄的政策，已为现在的乡镇干部职工提供了较强的心理承受力。如果能够通过合理补偿，使分流的干部职工既有能力进入集基本养老、基本医疗、失业、工伤、计划生育为一体的社会保障体系，又具有一定的从事社会经济活动的创业资本。这样将有利于当前县市区各项改革的顺利推进。
    五、加强党的农村基层组织建设，稳妥推行农村民主政治。目前，农村党员年龄结构偏大，文化素质偏低，党组织的战斗力偏弱，难以承负“三个代表”的历史职责。应着力从复员退伍军人和外出务工经商的先进青年中发展党员，通过培训教育逐步形成党的农村基层组织的“带头人”和村委会的领导者。淡化“行政组”的概念，逐步扩大村委会的民主权利和进一步规范村委会的自治行为。领导成员通过公选产生，也可以根据绝大多数群众意愿从外地聘请能人兼任，不称职者通过农民代表大会进行罢免。村委会原则上不再赋予行政管理职能，但必须在党的方针路线和政策的指导下正确行使自治权力并对本村公益事业的建设承担一定责任。合理经费的筹集、开支与监督、管理，不应由乡镇农经站管理，而是由农民代表大会自行决定。
    六、更新观念，不要再把将农村土地使用权视为农民的基本生存手段和基本社会保障，结果只能是将农民永远束缚在故乡的土地上，这也是城乡“二元”体制长期坚冰难破的根源之一。应建立一个不同于城市建设用地由国家垄断征占制度的农业生产用地交易市场，允许农民对自己所拥有的土地使用权进行有序流转，所得收益国家不予征税收费，但应按照一定比例提取合理的公益金和社会保障费。社会保障费计入个人帐户并可以依规随农民的职业与居住变迁向异地转移。同时，积极探索由国家、集体、农民个人共同出资、合理负担的农村养老制度和农村医疗保险制度，并结合农村扶贫政策和其他民政补贴政策，试行农民最低生活保障制度。

    七、积极营造环境，加快城市化进程，鼓励和支持农民向城市迁移。废除对进城镇务工经商农民在户口、身份、工作岗位、子女上学、社会保障等方面的歧视性政策，逐步建立城乡统一、开放的劳动力市场，真正做到城乡居民在就业和发展机会面前地位平等。对已经进城居住一定年限并具有相对稳定工作和经济收入的农民工，应根据其意愿及时纳入所在城市的基本养老、基本医疗、失业、工伤、计划生育等社会保障体系和享受正常市民的社会政治权利，切断他们与故乡土地的联系，使农村人口的职业转移与居住变迁、社会地位变迁同步进行，从而彻底地脱离农村而融进城市。
    八、大力创建新型的农村经济合作组织。分田到户后，农民几乎处在一盘散沙的小农经济状态。生产规模小，抗灾能力弱，信息不对称，交易成本高，这是喊了多年结构调整却无法大见成效的原因之一。应在不改变现行家庭联产承包责任制的情况下，以适应市场需求为导向，以自愿组合为原则，以专业化分工协作为基础，以内在的经济利益关系为纽带，形成各种或紧密型或松散型的产供销、贸工农一体化的合作经济组织，提高市场农业的组织化水平，使长期以来千家万户分散的小农生产通过企业化的经营模式与干变万化的统一大市场进行有效对接。这是推进农业、农村、农民现代化所不可缺乏的一项社会基础工程。湖北此项工作起步较晚，在许多县市区至今没有引起必要的重视。
    九、在推行乡镇农民自治制度建设的基础上和创建农村新型微观经济合作组织的同时，支持和帮助广大农民成立有着丰富的经济、政治、文化、科技内涵的各级农会组织，并且依法代表广大农民群众自己的特殊利益。农会组织在性质上应当同妇联、工会等群众组织一样，在党的统一领导下，拥有同等的政治地位并发挥出促进经济发展和维护社会稳定的积极作用。
    十、逐步加大国家对农村基础设施建设的投入力度。您今天所讲的国家已决定将新增长的财政收入部份拿出来支持农村教育与卫生，这当然很好。但仅支持教育与卫生是远远不够的，能否调整国民收入分配和财政支出的结构，形成国家支农资金稳定增长的一种机制。例如国家从每年发行1500亿元国债资金中拿出20％即300亿元用于农村的道路交通、水利、电力、通讯、广播、电视、信息业等基础设施建设，并且坚持10年，不仅能够在很大程度上解决当前农村富余劳动力的就业，直接帮助农民增收，而且将有效地推动农业生产要素的优化配置和极大地促进农村社会生产力的迅猛发展。
    十一、改革农村金融管理体制，放开搞活农村金融。现在县一级国有商业银行基本上是在“抽血倒流”，县域经济传统的投融资渠道正在逐步枯竭。能否尽快创新农村金融服务的组织体系和运行机制，给县市区自己一种“造血”和“补血”的能力?如深化农村信用社的管理体制改革，使其真正成为地方民有民营的金融机构。然后逐步开放地方资本市场，通过依法改造和正确引导，把实际上存在已久并且一直非常活跃的各种地下“钱庄”、“钱会”变为正当的合法的金融企业。同时，鼓励和支持社会上大量闲散的民间资金包括城市资金准入农村金融界，通过对合理的浮动利率和信贷方式的有效监管，使之成为支持县域工业、农业和农村经济发展的主渠道之一。

    十二、着力培育本地农业产业化龙头企业，努力将其做大做强，形成品牌，增强和扩大其对农业生产、加工、流通等领域的辐射带动作用和吸纳农村富余劳动力的能力，引导农村二、三产业向该地区相对集聚，并以此带动中心城镇建设、乡镇工业建设和市场体系建设的发展。关于这一点，您已经在今天的报告中讲得十分透彻。
俞书记，“三农”问题是多年来历史与社会诸多矛盾的交织。要真正从根本上解决“三农”问题，一方面需要我们县市区的同志按照党的十六大精神和“三个代表”的重要思想在实际工作中大胆改革、努力开拓和扎实苦干；一方面也需要中央和省委决策层在宏观政策上的有效调整。这样上下共同使劲，“三农”问题肯定能够走出困境。

    我所提的这些建议，并非一时心血来潮的“灵感”，而是通过对咸安农村实际的深入调查而反复思考了许久的东西。本想把咸安区作为一块“试验田”好好地栽种它一回，可这件事太重大，必须“火力侦察”上级领导的态度。发信之前，我曾设想了三种前景：如果思路能够获得上级领导旗帜鲜明地支持，我们就大张旗鼓地干；假使上级领导坚决反对，我们也不搞“霸王硬上弓”，等待机会成熟后再说；倘若上级领导持一种既不支持也不反对的态度，则表明此事尚有探索的空间和回旋的余地。此信发出去不到十天，俞正声书记的秘书李强同志便来了电话。他告诉我，信已经收到，俞书记不仅认真地看了，而且还作了批示：“意见很好，但须逐步推行”。虽然只有短短的十个字，却使我格外兴奋，证明思路的方向路线正确，符合上级的改革意图，自己顿添了几分底气，信心大增，决定在全省先行一步，对正处“昏迷不醒”状况中的乡镇政府大胆地施以“医疗手术”。

    这显然是一例非常特殊的“疑难杂症”。我非常清楚，对传统的乡镇政府要不要改革创新已经不是问题了，真正的难点和最大的分歧是如何改革创新的问题。根据我与很多县市区的领导和乡镇的同志广泛交谈，关于乡镇政府改革的方向与路径选择，人们主要有两种意见：

    一种是“撤消论”。认为现行的以乡镇政府为中心的农村治理模式是计划经济时代的产物。当年，新中国秩序初定，合作化运动风起云涌，我们必须通过尽量“靠前指挥”的办法，将传统的“一盘散沙”的农民兄弟们高度组织化起来，并把他们置于政府体系的直接领导之下，以保证国家路线方针和各项工作计划特别是农产品的统购统销战略在广大农村的贯彻落实。如今推行的是以家庭联产承包经营为主的基本经营制度，农民已像鸟儿一样自由飞翔，各种生产要素和经济元素已主要由市场体系配置。加之有关法律政策一直没有给乡镇政府赋予多少管理职能和执法权力，那种主要依靠行政手段为存在前提、以完成上级交办任务为工作目标的乡镇行政管理体系，已经丧失合理性和必要性。分税制改革特别是农村税费改革之后，乡镇体制存在的经济基础也基本上分崩离析。因此，乡镇政府以及由此而形成的农村治理体制已完成了它的应有历史使命，应予撤销。国家可以通过完善与强化县级管理和村民自治这两头的功能作用，来取代现行乡镇政府，即按照“县政——村治”的格局，建立起一种新型的农村治理模式。

必须“火力侦察”上级领导的态度

官场必须的！！！

现在不但乡镇早已不是一级完全政府，县一级也被大量的“垂直单位”所分割。有权力的单位纷纷上收管理，剩下的大都是责任较重的部门。在无法向上“争权”的情况下，肯定会被迫向下夺权，导致乡镇逐渐形同虚设。