一种是“加强论”。认为以乡镇政府为主体的农村治理体制仍然是当前帮助农民有效增收，维持农村经济持续发展，促进农村社会和谐稳定的最佳治理模式。虽然现行的乡镇政府也确实存在许多毛病并呈现出严重的不适应，但不能证明乡镇政府已经走到了历史的尽头。如乡镇政府无法合理配置和有效整合“块块”内各种行政资源并充分行使正当管理权力的问题，分税制与减免农民税费所导致乡镇财源逐渐衰弱甚至入不敷出等问题，都属于乡镇治理体制在运行过程中的外部制约因素，干扰和阻碍着乡镇政府正确而有效地履行好自己职责。因此 乡镇政府要坚决保留，并且还要通过不断改革与完善，进一步扩大和强化其现有的功能作用。

    上述两种截然相反的意见当然是“公说公有理，婆说婆有理”。我的观点和立场很鲜明：坚决主张撤销乡镇一级政府，代之以乡镇公所，作为县级政府的派出机构。对于那些区位优势比较好，人口规模比较大，工商业经济比较繁荣的中心城镇，则保留镇政府。健全其行政管理的各种功能，促进城镇化的建设进程，使之真正成为能够辐射周边农村的政治、经济、文化、社会发展中心。但是，这个中心城镇的政府，也不是传统的政府序列与设置模式，而是借鉴城市社区管理的办法，走由城镇居民自治的路子。

    但是，这个思路如果付诸实践的话，必将面临两个现实大难题：
    一是乡镇政府撤销之后，传统的政权组织力量虽然可以通过乡镇公所的形式继续发挥作用，但作为行政管理权力来源的法定职能设置，毕竟不如过去乡镇政府那般名正言顺，管理力度也肯定大大弱化。加之村民自治制度建设尚需一个发育成熟的自然过程，这就有可能使得广大农村的治理出现盲区与混乱。中央编制办公室副主任吴知论同志亲自问过我：如果把乡镇政府撤销了，乡镇公所如何在工作职能、组织结构、运行机制上保证我们对于广大农村社会的有效领导和公共、公益事业的有效服务？

    二是在操作过程中的法律与政策障碍问题。乡镇政府是按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定产生的，管理职能也是根据有关法律法规与政策所赋予和安排的。其在中国政权组织体系中的权威地位，作为县一级党委和政府，纵使再有天大的胆子，也是不敢亦无权撤销的。现在是建设法制社会，所有的改革活动只能在现行的法律框架下小心翼翼地进行。这个根本性问题不解决，改革的战略目标便必然模糊不清。

现在的乡镇,不论是管理责任,还是经济规模,都大大超过从前的一个县.如果村直接由县来管理的话,而宗族势力\黑恶势力对农村的控制能力将会更强.

    正由于我们的乡镇改革缺乏一个清晰的战略目标，即农村税费改革之后，乡镇一级政府到底是撤消还是保留，或者演化为一个自治体，直到如今仍然没有任何明确的说法。这就使得许多方面的传统关系如党政关系、县乡关系、乡村关系、乡镇政府与上级部门的关系、部门与部门的关系、财权与事权的关系等等，必然像一道道崇山峻岭挡在改革者的面前，让人们缩手缩脚，左右为难。

    这一年的年底，安徽省政府参事何开荫先生在《决策》杂志社主编孙东海同志的陪同下专程来咸安考察。何老是最早向党中央、国务院建言推行农村税费改革的人，因而被誉为“中国农村税费改革第一人”。他与我素昧平生，只是通过媒体的介绍相互神往已久。已经年届七十的何老非常谦虚，称此次是“慕名而来”，想与我交流一下对当前农村形势的看法。我在赤壁市一座叫做雪峰山的十分简陋但极其僻静的招待所里，就着两杯热茶，与这位“三农”问题的著名专家进行了一次彻夜长谈。我讲，农村税费改革的确取得了举世瞩目的成绩，但它仅仅只是为减轻农民负担、促进农业经济发展和维护农村社会稳定与进步开辟了一片向纵深突破的“滩头阵地”，或者说只是万里长征走完了第一步。这一来之不易的胜利成果能不能巩固，目前恐怕还不敢说是胜券在握了。如果不能及时地、全面地、系统地发动一场乡镇综合配套改革以解决客观存在的种种问题，一俟雷声响过，风声稍弱，农民负担反弹的局面就会指日可待，农村经济发展与社会事业进步的大好机遇，就有可能失之交臂。

    何老很认同我对当前农村形势的冷静判断，更赞赏我趁热打铁推行乡镇综合配套改革的必然性和必要性。但他担心两条：一是当乡镇政府体制改革冲击现有的法律体系与行政体制时，没有国家统一的政策支持和全局性的“齐步走”氛围，个别地方的“单兵作战”极有可能陷入进退两难的境地；二是这场改革能否获得真正成功，并逐步建立起适应社会主义市场经济发展要求的新型农村治理模式，关键不在乡镇而在县市区一级党委政府，如果县乡两级不联动，最后势必于事无补。因此，他建议我不要心太急，慢慢来。

    对于何老的这种担心，在咸安区的“四大家”领导中也有“知音”。他们知道改革的复杂性，不仅忧虑“连年征战”必然导致“人困马乏”，而且自加压力、自费改革的事情，万一捅出“乱子”来了，对上对下都不好交待。在“四大家”联席会上，我提出：农村税费改革引发的一系列新矛盾我们该怎么办？消极地等待上级“格外开恩”，希冀天上掉馅饼，或者指望干部群众理谅我们出于无奈的不作为，恐怕都不是办法，反而只能越等越被动，越拖越伤神。到了问题摞堆，积重难返并且大堤溃口，上级领导势必要兴师问罪，老百姓则肯定齐声喊打。那时候，你纵使声嘶力竭地再高喊自己比窦娥还冤也晚了。这年头谁的日子都不好过，家家皆有一本难念的经。能否不再“重复昨天的故事”，靠来靠去还得靠自己，唯一能够有效的选择，就是统一思想，凝聚力量，眼睛朝下，向内使劲，做真正转换政府职能的文章，唱创新传统领导方式的戏曲，走降低行政管理成本、提高公共服务效率的途径，以适应市场经济条件下农村工作之变局。

    于是，乡镇综合配套改革像长江三峡上纤夫的号子，在沉重的压力与艰难的步履中顺着喉咙破口而出。尽管当时我们并不知道这场只针对咸安区本地实际的改革措施不久之后会在湖北省被全面推广，也不清楚它竟能够对全国各地的农村综合改革产生出巨大的影响作用，更没有料到社会上众多相关阶层由此随之而来的对我萌生出了大量的误解、牢骚、怨气甚至是刻骨仇恨。

    尽管如此，后来还是一直有人批评我，说咸安的乡镇综合配套改革中所搞的诸如“撤乡并镇”、“精简机构、分流冗员”、“党政干部交叉任职”、“以钱养事”等等办法，实际上都是一种“修修补补”的性质，并没有对传统的乡镇治理模式形成根本性的突破。我诚恳地接受这种批评，因为咸安乡镇改革的“刀柄”，从头至尾就一直被一只或明或暗的“手”所左右，而无法按照自己的想法去自由挥舞。可以说，此类情况不仅咸安有，近年来各地在乡镇体制改革问题上的许多探索行为，都表现出了一种力不从心的感觉。这就是古代西方哲人所讲的“任何人都不可能拽着头发使自己离开安身立命的地球”的道理。改革也是一样，只能在现有的客观条件允许的情况下进行。即使是正确的方向，你亦必须一步一步地走，任何过度的跨越，结果往往是欲速则不达。

    咸安的乡镇综合配套改革应该从合并乡镇开始算起。为什么要合并乡镇？当然有追求“减人、减事、减支”这一看似急功近利的动机。但由于过去农村的交通和通讯事业十分落后，为方便政府对群众进行面对面的有效管理，也同时为广大农民找政府办事提供就近服务，乡镇的行政区划普遍较小，基层政府设置的密度很大。我查阅过咸宁县的《县志》，自解放以来至改革开放初，基层政权体系分为区乡两级政府。全县共有横沟、汀泗、马桥、双溪、高桥、官埠六个行政区，下辖30多个乡政府。以咸安国土面积1502平方公里计算，平均每个乡镇的行政管辖范围大概在40—50平方公里左右。且不说阡陌纵横、人口稠密的平原，就连小路弯弯、饮烟廖廖的山区，即使信步漫游2—3小时，也能在迷途中碰到一个乡镇政府的驻在地。我到咸安之前，经过历届不断的裁撤合并，乡镇政府数量已经压缩为22个。

    俗话说，“麻雀虽小，五脏俱全”。既然属于一级政府构架，又是无所不管的角色，加之层层对口和分兵把守的体制弊端，便很难做到精干高效。乡镇的行政区划过小，基层政府设置的密度太大，必然导致行政管理成本居高不下。我觉得这是一个极其简单的逻辑关系，没有必要去解释，更用不着举例算帐。许多专家学者批评说，合并乡镇政府为取消乡镇政府埋下了伏笔，又为政府放弃向农村社会提供公共服务这一神圣责任制造了托词。我一向不太理睬这些以“为民请命”相标榜的专家学者们的嗡嗡叫声，因为他们长期身处书斋，不了解现实形势。虽然也偶尔到农村踏踏青，采采风，看看蓝天白云，但亦养成了一种随意感叹的毛病。有些在改革过程中的利益受损者往往喜欢他们的言论，甚至将鸡毛当令箭，以为是什么“救命稻草”。其实，他们的观点和意见既不正确客观，更少有可操作性。

    改革开放以来，随着经济的发展和社会的进步，交通、通讯、信息、金融、办公现代化的迅猛发展，非政府性质的组织团体的成长壮大，政府有效履行自己的职责、提供各种社会公共服务的手段与能力也日新月异了。因此，从总体上看，改变现有乡镇政府设置过多过散局面，逐步实行乡镇合并甚至由县政府直接管理农村社会的客观条件已基本成熟。所以，2001年4月，我们经请示省民政厅批准，将原来的22个乡镇整合成10个乡镇和两个街道办事处。这在当时的湖北省属于是起步最早的少数几个县市区之一。

    合并乡镇只是咸安区乡镇综合配套改革这一首交响乐的前奏曲。2002年8月份，我“钦点”了一份专班名单，让人事局长胡夕泉继续“挂帅”，到各乡镇和广大农民群众中去深入进行调查研究。专班的同志多是乡镇基层干部出身，各种酸甜苦辣都有着切实的体会。他们根据农村新的形势与任务，结合中央和省市有关的改革精神，拿出了一个综合配套的改革方案。这个方案主要有三大内容，或者说是分三大步骤：一是以“两推一选”的新办法来创新传统的乡镇领导班子成员的选拔任用制度，并在大幅度减少领导职数的基础上，实行党政干部交叉任职，形成乡镇党委、人大、政府、政协“四套”班子“一元化”的格局；二是大规模地裁撤乡镇党委、人大、政府、政协的内设机构，划分成“党政综合、经济发展、社会事务”三个办公室，重新设置工作职能，严格干部编制管理，妥善分流富余人员，以努力建造一个“统一、精干、高效”的乡镇政府；三是按照“行政职能收归政府、经营职能走向市场、服务职能转给社会”的基本原则，将原来以“七站八所”为标志的乡镇事业单位整体改制，变成非政府性质的社会中介服务团体或专业经营组织，全面推行“以钱养事”的新体制新机制。

    对于本土广大干部群众来说，这是一个对传统模式和习惯搞法具有“巅覆性”的改革方案。在整个儿的设计制作过程中，我们不仅反复地征求了方方面面的意见，而且还竭尽心智地预测着可能引发的各种矛盾问题，并提出如何有效解决这些矛盾问题的具体办法。区委、人大、政府、政协“四大家”的同志们还慎之又慎地对方案进行了无数次的分析论证，大大小小的各种会议前前后后开了30多个，一些重要的制度设计和措施办法从头到尾不知改了多少回，真可谓是“铁棒磨成了绣花针”。

    咸安区将要推行乡镇综合配套改革的消息，在10月份通过各种非正规渠道被陆续透露出来，立即成了咸宁市委、市政府所在地温泉镇爆炸性的新闻。此时，整个方案尚未最后敲定，人们街谈巷议，传言四起。一些主要内容在“民间人士”的猜测与演绎过程中变得亦真亦幻，许多敏感问题经过利益相关单位的有意渲染被不断“上纲上线”。市直某些职能部门的领导和周边县市的干部也都在虎视眈眈地盯着咸安。一时间，气氛骤然紧张，我们所面临的形势犹如到了“黑云压城城欲摧”的境地。区委副书记周家添半是玩笑半认真地对我讲，我们可千万不要重演诸葛亮先生当年“出师未捷身先死”的那一出啊！

    其实，咸安搞改革引起人们惊心动魄的事情已经不是第一回了，碰到此种局面自然属于意料之中。但在12月初当我签发以区委、区政府名义正式下达的《咸安区关于开展乡镇综合配套改革的决定》这份“红头文件”时，办公室的同志仍然发现我的手似乎有些颤抖。我知道，这颗红色的“信号弹”一旦发射升空，一场虽无炮火硝烟却十分惨烈的战斗便迅即打响。许多在乡镇政府和农村社会服务最前沿含辛茹苦地工作了半辈子的干部职工，将不可避免地会被摘掉“乌纱帽”、砸破“铁饭碗”，并在统一的分流政策面前不得不接受重新择业的痛苦现实。尽管这场改革如同婴儿挣脱襁褓、旭日冲出阴霾那般具有不以人们意志为转移的必然性和合理性，但必然不等于人们必定理解，合理不等于合乎人情，阵痛可能引发的巨大风险一直在紧紧地揪着我的心。我心情沉重地对王玲说，此次改革的范围广、力度大、层次深，对象都是拥有一定社会地位且具复杂背景关系的干部，一旦某个环节操作不当，便极可能形成“共愤同仇”的局面。因此，我们既要充分相信干部群众的觉悟，也必须作好受骂挨打甚至被“白刀子进，红刀子出”的思想准备。我老婆一向胆小，怕我在改革中招惹报复，特地请假从海南赶回湖北，悄悄地将正在咸安上高中的孩子转学到家乡赤壁市。无论我怎么解释和保证，她还是对孩子留在我身边读书的安全感一百个不放心。

    为什么要把乡镇综合配套改革的正式启动时间定在2002年底和2003年初呢？这其中还有一个十分重要的契机，就是咸安区各乡镇党委、政府三年任期正好届满。我们认为，换届的际遇正好为乡镇党委和政府领导班子成员的选拔任用制度改革和政府机构的整合、人员编制的核定提供了一个合理合法的平台。为确保改革的顺利进行，我们没有推行全面出击、普遍开花的战略，而是采取先试点，后推广这种比较稳妥的方法，将方案以《关于深化乡镇管理体制改革（试点）的决定》的形式，放在横沟桥镇和贺胜桥镇两个地方作前期的试运行。