南方周末　 　2003-10-30 15:07:13 　　“政绩观”之变 　　■经济指标成为基层党政干部政绩考核的主要依据，这已经是时下普遍存在的不争事实。　　■对以GDP为中心的政绩考核提出质疑，可以看出政府对经济的可持续性发展越来越重视，不一味追求经济增长速度，强调社会的综合发展，也可以看作政府职能转型的一种萌动。　　■事实上，一些地方有意摒弃片面追求GDP的想法，不是中国改革道路中孤立无因的片段，它反映的是中国从计划经济向市场经济转轨后，对政府职能和官员定位的重新认识和思考。 　　□本报驻沪记者 刘建平　　经济指标：政绩考核的核心　　在浙江省湖州市吴兴区道场乡副乡长范丽华看来，乡镇干部的年度考核程序是这样的：首先会从组织人事部门领到一份自我鉴定表，在这份表格上，范丽华要对自己一年来的工作情况进行述职。同时，按照程序，她还要接受群众的民主评议。自评和民主评议的结果被送往组织人事部门，然后给予最终评价。评价结果分为四档：优秀、称职、基本称职和不称职。　　一般说来，在这种例行公事的考核中，不幸被评为不称职的官员只是极少数，当然，能够被评上优秀的也不会超过总数的十分之一。　　一位基层干部对这种考核办法提出质疑。他说：“实际上，每位基层干部，特别是一把手心里都非常清楚，上头最终还是要看数字说话。能够体现为具体数字的指标要么是GDP，要么就是招商引资的到位资金。” 　　经济指标成为基层党政干部政绩考核的主要依据，这已经是时下普遍存在的不争事实。在以经济建设为中心的口号下，年末的经济报表成了证明自身能力的至关重要的“成绩单”。　　道场乡副乡长范丽华主要负责招商引资，她说：“以前计划生育被基层干部认为是天下第一难，现在，恐怕只有招商引资配得上这个说法了。” 　　道场乡今年招商引资的任务是1700万美元，指标由上级层层分摊，大半年下来，该乡实际完成的数字与目标相差甚远，范丽华心急如焚，深感压力重大。此项指标不仅关系到她个人今年的收入，更有可能影响到组织部门的评价和印象。　　在可以量化为经济指标的考核中，上级部门显然有更多的方法。湖州市吴兴区每月都要召开由各乡镇负责人到场的大会，会上主要就是各乡镇汇报当月完成的指标，大部分谈话限定在“有没有项目？项目有多大？实到外资多少？” 　　会后，各乡镇的数字被制作成“招商通报”，排定名次，孰优孰劣，一目了然。　　基层干部钱新祥说，为了完成年终考核目标，基层党委成员包干到人，多则数百万，少则一百万。钱新祥是党委成员里的组织委员，他领到了100万美元的包干指标，但他坦言，像他这样的工作性质，平常很难有机会接触到外商，完成任务谈何容易。但作为层层分解下来的硬指标，能否完成已不仅是经济任务，更是一项政治任务。完成了，有奖金，完成不了，必然有损年终考核评价。 　　政绩考核的现实困境　　湖州市是浙江北部的一个中等规模的城市，在长江三角洲的15个城市中，该市的经济发展水平长期处于不上不下的位置。湖州市人事局的一位干部说，湖州人的总体性格中也有这种中间化的倾向，不求有功，但求无过。　　和长三角地区类似的中等城市一样，谋求经济的迅速发展是政府工作的重点，在没有更多办法的情况下，考核制度成为调动官员积极性的重要杠杆，由此也形成了对于经济指标的依赖。　　经济指标和官员的前途联系在一起，是作为考核制度中的潜规则而实际存在的。在正式和公开的文件中，并不能发现明文的规定，只有在实际交谈中，基层官员们才能感同身受。　　一个值得注意的现象是，政府将经济指标逐级量化的过程中，市、县、乡镇，越是往下，指标越是具体，其中直接面对基层的乡镇干部压力最大，任务到了他们这里，也就再没退路和可商量的余地。　　记者在其中的一个乡采访时，工作人员称乡里除了一位分管计生的副乡长留守外，一把手和其他官员全都在四处洽谈招商，难以顾及其他。　　实际上，就连位列最末梢的村级机构都感觉到了指标压力的存在。道场乡的一位干部说，以前对村官最主要的考核是计生率以及税赋上缴任务，如今考核的重点则是工业总产值。记者发现，在一张非常细致的考核表格上，乡镇对村官的考核采用打分的方法。　　经过量化后的经济指标看上去富有刚性，但是在实际操作中，由于经济受其自身规律的影响，往往并非人为所能控制。在GDP的增长量上，湖州市给出的是一个5％－7％的弹性数字，这种做法受到了基层的广泛认可。但是在招商引资的过程中，从截止到近几个月的结果看，多数乡镇并不能完成当初人为定下的指标，其中既有年初非典的影响，也有人为估计过高的因素。当多数人无法完成指标后，也就形成了集体无过错，法不责众，考核制度的严肃性也就无从谈起。　　吴兴区龙泉街道干部王炳祥说，“还是弱化经济指标在干部考核中的作用好，这样可以避免弄虚作假。”但另一方面，没有指标的压力，各级官员是否还有足够的引进外资、发展经济的动力？这两方面往往使人难以取舍、感到困惑。 　　市委书记的改革思路　　就在湖州市的基层干部为完成年度指标而奋力冲刺的时候，市委书记杨仁争在一次尚未向全市干部公开的谈话中首次系统地谈起了以往政绩考核中的种种弊端。　　杨仁争说，以GDP为中心的政绩考核，其弊端主要为“一些地方把‘发展是硬道理’错误地理解为‘增长率是硬道理’、‘GDP增长是硬道理’。地方财政为追求一时的经济发展速度，违背经济规律，背负巨额债务，盲目上项目、办企业、搞投资，造成大量的低水平重复建设。失地农民无家可归，无业可作，变成了流动于城乡间的无业流民。” 　　还有就是“不惜以浪费资源、破坏环境为代价来发展经济。‘经济腾飞、环保欠债’成为经济发展过程中的一个普遍问题”。　　另外，“现实生活中GDP成了‘一俊遮百丑’的硬指标。一些地方将GDP增长指标层层化解到乡镇，并与干部的考核挂钩，导致弄虚作假等许多不良后果”。　　杨仁争警告：“以GDP为中心的倾向带来的后患是无穷的。”GDP不能反映出人们的福利状况。在实际生活中，GDP作为一项宏观经济指标，只能成为我们在经济发展中的重要依据，绝对不是惟一的依据，更不是经济与社会发展的全部。　　尽管杨仁争的这番讲话没有向下公开传达，但在官员的小范围讨论中还是引起了关注。市政府的一位副秘书长说，对以GDP为中心的政绩考核提出质疑，可以看出政府对经济的可持续性发展越来越重视，不一味追求经济增长速度，强调社会的综合发展，也可以看出政府职能转型的一种萌动。　　龙泉街道干部王炳祥1998年以前在乡镇当领导，两种工作经历让他感觉还是做服务型的领导轻松实在。他说：“街道不是一级政府，行政权力被收缩了，更多从事的是城管、失业救济、民事调解、征兵等服务工作，虽然这样，但比起以前来，什么事情都要管，办企业，找投资，还是现在轻松。” 　　湖州市委书记杨仁争曾就政绩考核观念的改变专门写过一篇文章，文中他以非典的教训说明一个政府不应只注重经济的发展而忽视社会的均衡。非典的警示不仅是意识到健全国家公共卫生体制的重要，它可能让所有的经济增长不能持久。 　　新考核制度有待落实　　在杨仁争的眼中，依然要用硬指标强化对干部的考核，只不过这些指标应更多地偏向公众生活水平和质量。　　杨仁争的设想为，将增加财政税收和提高人民生活水平作为考核干部工作实绩的重要指标。具体增加四条标准：一是城乡居民人均收入增长；二是水、电、路、田、通讯等与生活息息相关的基础设施建设步伐；三是促进社会就业，新增工作岗位；四是社会保障体系内的养老保险、医疗保险、失业保险覆盖面。将上述四点量化，纳入干部考核体系。　　从设想上看，新的考核思路无疑更能保障整个制度的公平和效率。市政府的一位官员告诉记者，目前方案尚处于完善阶段，还没有形成文件下发。　　采访中有观点认为，目前以经济指标论英雄的倾向是整个社会由上至下所形成的，湖州市作为一个地级市，其本身已处于行政链条中的低端，很难从根本上改变现有的干部考核制度，至于操作性的文件就更难以形成。干部考核制度本身就带有透明和不透明的层面，通过经济指标考察官员政绩本身就是各地政府奉行的潜规则，虽是一种通行的做法，但很难拿到公开的层面进行量化。如今，想以另一种标准予以取代，同样面临着如何量化，以及如何使之成为制度公开的难题。　　但另一方面，湖州对“政绩观”、对“干部考核体系”的反思，意味着人们对于“什么样的官员才是好官员、什么样的政府才是好政府”渐渐有了新的认识。这种认识，是社会全面发展提出的要求，也是对官员和政府转型提出的要求。

南方周末　 　2003-10-30 15:07:14 　　“政绩观”之变 　　□本报驻京记者 孙亚菲　　事实上，湖州有意摒弃片面追求GDP的想法，不是中国改革道路中孤立无因的片段，它反映的是中国从计划经济向市场经济转轨后，对政府职能和官员定位的重新认识和思考。　　这种思考，还体现在刚刚落幕的十六届三中全会上。但凡深谙中国政治的学者官员们，解读十六届三中全会精神时，目光都会落在会议提出的“五个统筹”上：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。　　“统筹”二字，成为贯穿始终的核心。它像是在宣告：中国将从单纯追求经济增长，转向经济与社会的协调同步。　　这无疑画定了中国未来社会发展的方向，将成为政府施政执政的新目标，也为日后考核政府官员和领导干部，构建了新的参照系。 　　“指挥棒效应” 　　中国对官员业绩的考核评估，历史演变轨迹并不复杂。从改革开放前的“又红又专”，到而今的“德、能、勤、绩”，两大体系覆盖了不同时代的价值观。　　从事政府公共事务研究的中国人民大学公关管理学院副院长张成福教授分析说，两个评价体系，看似在作综合要求，其实每个时代有每个时代的潜规则，按照潜规则在运行。　　“文化大革命”前，以阶级斗争为纲，衡量一个好官员、好干部的标准，更多来自于他的政治层面，即所谓的“红”。家庭出身和政治关系，往往成为决定一个人命运的重要因素。　　张成福说，这种规则在十一届三中全会之后发生了巨大改变。发展经济成为改革开放的重中之重后，一切工作都围绕经济建设这个中心。因此，一系列跟经济相关的量化指标，与官员的升迁奖罚便紧密结合在了一起。　　曾任福建省龙岩市市长多年、现辞职经商的游宪生，就曾向记者揶揄：无论是做官还是当商人，都离不开“经济”两个字。　　他不讳言：“当市长最大的任务，就是抓经济。一方经济发展了，老百姓的生活水平才会提高。” 　　于是，无论是哪一级，对下都会有诸多量化考核指标，从GDP增长率到招商引资项目数，从地方财政状况到老百姓人均收入，许多没有明文规定的东西，构成衡量一个官员业绩的最重要部分。　　“经济学上有个经济人假定，就是人们都会追求自己的利益最大化。当官追求什么？是争取升迁。升迁看什么？就看指挥棒。你上面要考核什么，他就做什么。”中央党校经济学部副主任王东京教授说，“指挥棒效应”带来的影响是官员为追求政绩，有可能不顾现实条件和环境一味跟风，造成国家财产物资的巨大浪费，甚至不惜以牺牲下一代或几代人的利益为代价。　　这样的事例并不少。河南省灵宝市豫灵镇是一个典型的例子。1994年，该镇政府官员头脑发热，提倡“大借债，大开发”，大建高档宾馆及城镇配套设施，结果欠下一个亿的“政绩债”。该镇人口6万，人均债务1600多元，按目前的还款速度，至少需要还100年。河南省卢氏县是国家级贫困县，耗巨资搞夜景工程、绿色工程、隔离带工程等，背负了沉重的财政负担，可该县领导一时间被称为“政绩非凡”。　　错位的“指挥棒”还促使一些地方官员弄虚作假，大玩数字游戏。王东京教授曾多次撰文批评“数字出官，官出数字”的现象。他举了一个例子：在湖北有一个国家级贫困县，集老区、库区、贫困山区于一体，十多万库区移民，人均纯收入才1100多元，其中3.7万人的人均纯收入在530元以下。然而数字造假却使该县一举成名。1996年，该县工农业总产值同比激增20亿元，增幅38.4％，农民人均纯收入猛增713元，增长47.7％，1997年，进入湖北省经济综合实力十强县；1998年，工农业总产值过百亿元，农民人均纯收入达2545元，蝉联十强县之冠。　　“数字造假，当官的得了好处，群众却苦不堪言。就国家来说，对地方的信息掌握不真实，经济决策建立在沙滩之上，可谓危害深远。” 　　政府需要归位　　然而，无论是专家还是官员，都对以经济指标考核官员在一定程度上持理解态度。　　“过去一些年到现在，经济发展都是我们国家的主旋律，从某种意义上讲，考核领导干部抓经济，增加一些经济指标，我个人理解无可厚非，情有可原。”张成福认为，经济发展毕竟是整个社会发展的基础，毋庸置疑要予以重视，但里面牵涉到如何准确理解经济发展的问题。　　张教授近来参加过国务院召开的一次会议，会上有关领导人就提出：“对于政府来讲，经济发展只是政府工作的一个方面，政府作为承担管理社会公共事务职能的机构，更重要的是公共服务的水平要不断提高，看政府多大程度上为老百姓提供了公共服务。” 　　王东京教授把用经济指标考核干部的做法，看作是过去计划经济遗留的一个传统。在计划经济时代，政府不仅是行政机关，还是经济机关，全国一盘棋，都是政府在办企业，必然要考虑产值利税。但向市场经济转轨后，政府的职能也转变了，再用考核计划经济下政府的办法，来考核市场经济条件下的政府，无疑不具合理性。　　“所以，历史延续下来的考核政府的指标体系，成为目前政府体制改革的一个障碍，我们要把这块绊脚石搬掉，该到了政府归位的时候了。”他说。　　那么，政府的职责是什么？它的位置究竟该在哪里？很大程度上，这是一个仁者见仁，智者见智，争议颇多的问题。　　学术界对此一直意见纷纭。经济学大师亚当·斯密把政府比作“守夜人”，认为其主要职责是维护社会安全，其他皆不在管辖权限之内。从凯恩斯时代到福利国家兴起，政府责任逐渐变大，“买菜做饭，洗衣服擦地板，带小孩防止小偷，都成为政府的职责所在。”王东京教授说，即便如此，政府始终扮演的是配角，“充其量，只是一个管家或保姆”。　　而中国的政府职责定位多年来一直模糊不清，有些地方甚至严重异化。朱矪基在2001年一次答记者问时就表示，现在很多领导同志对政府职能并不清楚，政府干了很多不应该由政府干的事情，而该办的却没有办好，“是政府的角色错位”。　　王东京教授认可经济学家弗里德曼在《自由选择》一书中赋予的四大政府职能：保证国家安全、维护司法公正、弥补市场失灵、保护和帮助贫困人员。　　在他看来，考核一届政府是否称职，落实到具体方面，要看政府对假冒伪劣商品能否重拳出击，同时还要看公共设施建设和公共服务的水平是否到位；既要重点考核社保体系是否健全，又要看普九教育的落实情况。“除此以外，现行一切与政府职能无关的指标：如产值、利税、项目等等，都要坚决予以废止，惟有如此，政府才能真正放手去做自己的事，到位而不越位。” 　　改革从何处突破？　　云南一位市级地方官员向记者坦言，当官最担心的就是上级领导对自己的看法，之后才是社会各界的反应和群众的意见。他甚至不讳避地表示，“重视群众意见，也是怕影响了自己在上级心中的形象”。　　自上而下的考核体系，是中国政治体系的固有模式，其暗藏的规则是，惟上是从。　　“这就涉及到一个谁来考核的问题。”张成福教授说，这些年层出不穷的跑官卖官事件，层出不穷的贪污浪费现象，层出不穷的半拉子和豆腐渣工程，就是因为对官员进行考核监督的权力，只是掌握在少数人手中。　　“谁更有权力评价我们的政府？更有权力监督我们的官员？不是领导，而是群众。就像小平同志所说的，人民高兴不高兴，人民满意不满意，人民答应不答应，这是最重要的标准。” 　　张教授打了一个比方：如果广大的工商企业对工商服务不满意，很难说工商局局长是合格的，“不要只是政府满意，还要看你服务的客户满意不满意。从这个意义上，公民对干部考核有更多发言权，这样才能积极做到胡锦涛提出的那八个字：立党为公，执政为民。” 　　“政绩不是考核出来的。”王东京教授认为，考核政绩是计划经济时期的办法，是过去的旧思维。实行市场经济后，更多应该由市场、由社会、由公民来检验。　　“官员能不能干，有没有造福一方，老百姓能不能得到实惠，这些老百姓感受最深。如果谁当官，谁升官，变少数人选人为多数人选人，这样一来，还需要烦琐而又不科学的业绩考核吗？”王教授据此认为，湖州的改革想法本质上还不能说是一个“治本”之举，但从“改良”的角度上说，如果在财税制度上得以配套落实的话，可以在一定程度上规范政府行为，转变政府职能，减少国家物资的浪费和损失。　　还有评论者认为，对GDP的片面追求，还与“经济快速增长是证明‘执政合法性’的最重要依据”这一认识有关。不纠正这种认识和理念，不从根本上端正“执政合法性”和“政绩”的寻求之道、证明之道，恐怕很难扭转各地、各级政府片面追求GDP的风气，中国的社会经济发展也就很难避免失衡的结果。　　“中国的改革有一个规律，叫做‘突破在地方，规范在中央’。先由地方去试，时机成熟了中央再表态。规划中的湖州改革已经具备了这样的起跑意义，但完全到位，且在全国形成气候，尚待时日。”王东京分析说，马上改变目前的考核体系还有一定困难，毕竟目前绝大部分地方还把经济指标奉为考核之圭臬，一旦叫停，那些成千上万的在建工程和设施很可能同时被停顿，损失难以估量，所以，只能一步步来。他估计，还需要一个过渡期，政府才可能真正回归本位。

读后很有收获，不仅是对政府官员，对企业管理人员的考核也有很大的借鉴意义。

早到了该变的时候了。现在各个层面都在反思这个问题。就是没有出具体的解决方案。一直流行的一句话，“经济行，什么事都行。”所以，能搞经济的官员，就一定是能员，不管他用什么方法，把当地的经济搞上去了，就算污染一片，照样也能升官。这就是现状。