（一）发展县域经济实现国民经济的良性循环

陈锡文

县域经济和国民经济关系紧密，尤其是在整个世界经济不景气，我们需要扩大内需促进国民经济发展的前提下，县域经济会表现出它更为重要的作用。关于县域经济和国民经济的关系，从四个方面去阐述。

　　一、关于县域经济在整个国民经济中的地位问题。要说县域经济的重要性，首先要搞清楚到底什么是县域经济。这可以从两个角度去考虑。第一个角度，从县本身来看，县域经济是指一个县范畴内的全体经济的总和，它既是一种产业的总和，有一、二、三产业这样一种结构，又是一种各种经济所有制的总和，有国有的经济、非国有的经济，有集体的经济、私有的经济，还有外商的经济以及各种混合型的经济。从经济运行的角度来说，有老百姓的经济、政府的经济。老百姓的经济就是收入、就业、过好日子，政府的经济就是财政收支、财政平衡，从这个角度讲，县域经济是国民经济的基础单元、基本单元。

　　第二个角度，从国民经济的全局去研究，县域经济在整个国民经济运行中，是处在基层的那一部分经济。从这个意义上讲，县域经济在整个国民经济中确实具有两个非常重要的特点：一、它是基层运行的那一部分；二、它在经济活动中占有相当大的比重。整个国家的GDP相当大的比重是由县和县以下的经济活动创造的，不少省区县域经济所占的比例都在51%左右，浙江省甚至占到了71%.因此说县域经济有它特殊的重要性。根据公安部门2000年的统计，我国现在的农业户口加上小城镇非农业户口共有10亿7千万人，占全部人口的85.6%.正是从这个方面讲，我觉得研究县域经济确实有着非常大的现实意义；促进县域经济发展，确实能对整个国民经济的良性循环带来很大的积极作用。

　　二、改革开放以来，我国县域经济取得了重大成就。这成就，就是涌现出了一批发展非常优秀的县，他们的经济活力、他们的经济总量是令人瞩目的。东阳市2000年的GDP超过了100亿，列全国第71位，这就是说，全国2000多个县市中，至少有近百个县市的经济发展是很成功的。而且，这些成功的县市，不在于它创造了100亿的GDP，不在于它有几十亿元的财政收入，而是老百姓的生活水平有了很大提高，过上了小康生活。

　　总结这些成功的县，有几个方面的经验值得我们去深入挖掘。第一类的经验就是，凡是发展比较成功的县，从领导到干部，他们观念的转变、体制的转变都是比较明显、比较突出的。从政府角度来看，一个突出的表现就是，政府不去包揽经济活动的一切内容，经济活动的活力不在政府，而在于这个县域范围内，是不是有无数的经营主体、无数的具有创造精神的企业家。横店不临近大城市，但为什么它有那么大的吸引力？为什么在这里能积聚那么多的资产？在浙江这种现象非常普遍，同样交通不便的桥头和柳市分别成了全国最大的钮扣市场、低压电器制造和集散中心；嘉善县一片森林没有，却成了全国最大的胶合板中心；海宁没有牧场也没有畜牧业，但它是全国最大的皮革制造和批发中心。象这样的事，要靠政府去规划，根本做不出来，潜力就在于有创造力的老百姓和企业家中间，他们把普通人看来不可能的事情给办成了。

　　在成功的县中，需要总结的非常成功的第二个经验，就是他们在推进所有制结构变革方面，可以说是不遗余力的。县和县域经济，在我们国家过去的体制下，最大、最普遍的特点，就是县域经济没有什么国有经济，更少有国有大中型企业。正是在这样的一种情况下，有相当一部分县，思想、体制转变得比较早，大力推进所有制结构的转变，尤其是积极扶持非国有的、非公有的民营经济的发展。在所有制结构的变革方面，我们可以把县域经济的统计资料拿出来比一比，我敢说这句话：现在县域经济的发展差距，其实主要就在于所有制结构的差距上。什么地方GDP增长快、有活力、财政日子好过、老百姓收入高，在县一级来看，一定是非国有经济的比重大，甚至是非公有经济的比重大。第三个重要经验，凡是成功的这些县市，都是在产业结构的调整方面和城镇化的发展方面取得了显著成效。全国总共19亿亩耕地，9亿2千万农村户口的人，平均每个农民也就两亩地，农民自己就得吃掉一半，经济怎么发展？我国东中西三个不同地带，东部十个省市农民的人均收入是2700元，西部12个省市自治区，农民人均收入是1700元，但家庭经营即农业经营这块西部比东部地区农民人均收入还多70元。那东部地区农民富在哪里呢？他非农就业机会多，非农收入水平高。因此要发展乡镇企业，发展农村的二、三产业，才能富裕农民。横店的“无农不稳、无工不富”是个非常重要的经验。

　　再一个是城镇化。城镇居民的人均饮食开支是1958元，农民的食品开支是820元，差距是2.4：1.其他方面开支的差距更大。从去年的统计资料看，城镇居民非食品的开支是3040元，农村居民的非食品开支是850元，差距是3.6：1.面对目前世界经济疲软的局面，用扩大内需的方式拉动我们经济的增长，就得想办法让大家花钱。从这个意义上讲，把一个农民变成城里人，意义非常大。

　　三，当前县域经济发展所出现的突出问题和带来的严重后果。第一个是发展的极不平衡。我们2000多个县，富的，即使拿到发达国家去比，也不比人家差；穷的，公职人员工资都不能按时、足额发放。那些贫困县，国有的大中型企业没有，银行、电力、电信赚钱的行业又不归他管，原来辛辛苦苦办的地方国营企业差不多都垮了，民营的新经济又还没起来，怎么办？政府谁也找不了，最后只能盯着农民不放。所以县域经济不发展的最严重后果，就是农民的收入上不去、负担下不来，这是一个带有全国性的普遍现象。全国2000年的财政总收入是1万3千多亿元，县和乡两级的财政收入如果占20.7%，那么县乡两级的财政收入就是2千7百亿。农业部2000年提供的资料，农民的直接负担，包括三提五统在内，总量是1778.9亿，每个农民是200元钱，其中有一半是税收，也就是说，农民交的税收大约是900亿，在财政收入中占三分之一，这还不包括乡镇企业纳的税。

　　四、发展县域经济，必须要解决的一些问题。第一点，首先要转变观念、转变体制，这不是前面所说的所有制结构方面的观念和体制。要转变什么观念呢？就是县和县以上的政府部门，看待经济发展，不要把GDP增长和财政收入增长这两个指标看得太重。这个指标与老百姓的生活到底有多少密切联系，不是很容易看得透。而且非常重要的一条，越是追求GDP的增长，越是追求财政收入的增长，就越是不愿意对县乡以下的经济投资，就越是会采取那种竭泽而渔、杀鸡取卵的税收办法。

　　第二点，既然是发展县域经济，那么农村和农业经济增长，始终是县域经济的根，因为在相当长的时间内，9亿2千万农业人口，至少还有一多半得在农村，他们靠什么？那就必须按照十五届三中全会后，中央对农村、农业工作的一系列指导思想去做，推进战略性的结构调整。直接涉及到农业的，中央提出了通过全面优化品种、提高质量、增加农业效益来提高农民收入，同时要发挥各地农业的比较优势，形成区域化、专业化的生产格局，加快对初级农产品的转化和加工，拉长产业链条，提高农产品的附加值。

第三点，发展中小企业，是县域经济的重要增长点。在市场经济的国家，政府需要照顾、需要扶持、需要关注的企业，一定是中小企业。国有大中型企业是代表我们整个工业的脊梁，他的技术决定他的产品在国际市场上的竞争能力，一定要搞好，这毫无疑问。但中小企业是解决千家万户的就业和收入的，国计和民生，一定要统筹兼顾。所以我们一定要更多地关注中小企业、中小城镇的发展，这样才能在我们这个人口众多的国家，真正在基层，就是在县和县以下，形成一种安定、祥和的经济和社会环境，为县域经济的发展创造出一个越来越好的环境。

（二）县域经济五个字：钱、粮、人、地、权

 

陈锡文

　　从总体上看，我认为发展县域经济的关键可用五个字来概括：一是钱，即农民收入问题；二是粮，即粮食安全问题，粮农的利益问题；三是人，即加快农村的社会发展，提高农民的综合素质；四是地，当前农村内外的土地问题和矛盾都相当突出，有些地方甚至是非常尖锐；五是权，即包括农民的权利是否得到落实，也包括基层政权是否巩固的问题。解决好这五个方面的问题，推进农村改革，促进农村发展，可以事半功倍。

　　钱——

　　1997年后农民收入增长一直处在低迷状态。1996年农民人均收入增长9％，1997年到2000年分别降到4.6％、4.3％、3.8％、2.1％，2001年恢复到4.2％，2002年达到4.8％，2003年为4.3％，七年算下来，农民人均纯收入的增长仍然不到4％。有关部门统计，大约42％的农民进入新世纪以来，人均纯收入是下降的。这42％的农民，主要在中西部地区，在粮食的主产区。

　　农民收入上不去，对农业的投入、农民生活的改善、国内市场扩大都是非常大的制约。2003年前九个月，县和县以下实现的消费品零售总额，只占全国消费品零售总额的34.8％，下降了两个多点，而且继续在下滑。大多数农民收入增长乏力，购买力上不去。农民的收入不解决，扩大内需的问题就不能根本解决。

　　这几年中央采取各种办法增加农民收入，但效果不明显，为什么？一是因为这几年农民收入低速的增长，主要是靠农业之外打工的收入来支持。对农民来说，种养殖业本来应该成为收入的主体部分，最近这六七年时间，不仅没有增加，反而在减少，农民不得不进城打工。第二，这是一种非常无奈的增长结构，1亿多人进城打工，这不是从中央到地方各级政府主动形成的社会政策引导下的结果，而是农民在无奈之中，冲破重重阻力的结果。

　　我国生产和提供农产品的人数太多，而消费农产品的城镇人口比重太小，市场容易饱和。一旦饱和，供过与求，价格下跌，收入当然减少。2001年，每个城镇居民粮油肉菜开支和1996年相比，人均不仅没增加，还减少了131.2元，但是农民销售产品的数量未见得少。从这个角度看，不加快城镇化，不加快转移农村的劳动力，我国农民要在农业上增收，难度极大。

　　粮——

　　现在没有人担忧买不到粮食，也没有人担心粮食会涨价，因为粮食价格一直在下跌。这样，粮农的利益得不到保障，农民没有种粮的积极性，土地不值钱，就会导致一连串新的矛盾和问题发生。据统计，近年来耕地面积持续减少，从1997年到2002年6年时间中，我国总耕地面积减少了9500多万亩，6年年均减少1027万亩；1998年粮食的播种面积是17.1亿亩，2003年不到15亿亩，平均每年减少4200万亩；粮食的总产量，从超过一万亿斤，降到去年大概不足8800亿斤。有很多同志说，库里有粮不担心。确实，现在库里的粮食非常充裕，当前没有问题，但是必须看到，我们今年粮食的总需求大约9760亿斤，而每年粮食总需求大概增长一个百分点，就是90多亿斤，这是人口增加、经济发展、人民生活改善的基本要求。9760亿斤的总需求，当年的供给不到8800亿斤，缺口近一亿斤，如果年年这样下去，库存是扛不了几年的。而且从我国的现实情况来看，这么大的地域，这么多的人口，粮食必须在各个地方都有相当的储备才行。我个人认为，如果对粮食生产还是这么掉以轻心，两三年以后它一定会出事。

　　人——

　　在农村，人的全面发展问题，取决于农村社会事业发展情况，尤其是教育、卫生等这些事业的发展。我国城乡之间的经济发展差距非常大，2002年，我国城乡居民的人均收入的比例是3.11：1，已很严重。但城乡之间的社会发展差距更大，根据有关部门的数据，2002年整个教育的全社会开支是5480亿，其中农村的部分只占23.1％，1/4都不到。同样是九年制的义务教育，预算内经费用在每一个农村的小学生身上的，只相当于城镇小学生的29％。我国义务教育的主体在农村，农村接受义务教育的孩子将近一亿七千万人，他们受什么教育，决定了我们迈向全面建设小康、走向现代化进程中，这一大批人的整体素质。

　　农村医疗卫生的落后比教育的落后还要明显。有材料表明，2002年的各级财政对于农村乡镇卫生院的预算内的开支不到60亿，只占整个财政对卫生医疗事业开支的15％。我曾经当面听国务院领导同志问过卫生部的负责人，他说你们知不知道在农村因病去世的农民，有多少是在医院中去世的，城里是什么比重；知不知道农村的妇女生孩子有多少在医院里生，城里是什么比重。这个数字，从统计局很难统计出来，但是凭大家的经验和了解，是不难判断的，这个差距非常悬殊。这种情况决定了中国的农村人口，在未来10年、20年甚至50年的整体素质。

　　地——

　　农村的土地，存在着两类问题：第一类是农村内部土地承包关系的稳定问题，第二类是经济建设中土地被大量占用问题，这两方面都存在很多突出矛盾。

　　我认为农村内部土地承包，最重要的是利益问题。一些乡村干部积极去调整农民的承包地，很重要一个原因是他能得到利益。由此，我们稳定家庭承包经营，稳定土地承包关系，必须统一到中央的政策上来。所有关于土地问题的政策文件、法律法规都有两个要点，第一讲稳定农村的土地关系，第二讲承包期内允许农民在自愿的基础上依法有偿流转土地的使用权。土地允许流转，但中央和国家的法律是把这个权利交给农户，并不是交给干部。《土地承包法》从2003年3月份就已经开始实行，但全国半数以上地方的农民根本不知道。承包法里有两条非常关键的内容，第26条规定，承包期内，发包方不能收回承包地；第27条规定，发包方不能调整承包地。可很多地方的干部对这个法律置若罔闻。有很多干部，高到省部一级，低到乡村一级，之所以理直气壮地动用农民的土地，是许多干部以为他有这个权力，其实那是农民的财产。这个问题不清楚，就会在基本政策上出大问题，这是农村难以稳定发展的一个很重要原因。

　　关于征占土地，修改后的《中华人民共和国土地修改管理法》规定，省以下，包括省一级政府在内，没有审批基本农田的权利，哪怕是一亩占用基本农田的审批权在国务院。占35公顷和70公顷以下的土地，要经省一级人民政府批准，市县两级政府无权审批土地。可这几年土地一直被征占，一方面是城市的扩张，一方面是各级各类的开发园区。据统计，全国有5500多个各级各类的开发区，共占用土地3.5万平方公里，总面积超过一个海南省。按照规定，只有省级以上人民政府有权审批设立开发园区，但这5000多个开发区中间有4000多个是省以下的政府违规审批的。占用这些土地，对粮食生产能力有明显影响，对农民的权益侵犯非常严重。例如，在补偿发放的过程中，挤占挪用的现象就非常突出，由此造成了最近经济学界议论的“三无人口（无地、无业、无社保）”，这一大批失地的农民，是将来中国社会稳定的一大隐忧。

　　权——

　　权，既是讲农民的权益怎么得到保障，又是讲国家在乡镇这一级最基础的政权如何巩固，现在这两方面都存在不少问题。

　　村民自治制度已经实行了很多年， 1998年、1999年，相当一部分地方推行海选，让农民自己选择他满意的人当干部，当时的农民表现出极大的热情，但这两年又开始热情消退了。什么原因？是因为很多制度性的问题没有解决。我到海选的地方调查，很多农民说，我们两三千个村民选的村委会主任，比不上七八个党员选的支部书记管用，你让我选有什么用？如果不解决如何加强党的领导及其实现形式的问题，扩大农村基层民主就推进不了，农民的民主权利也保障不了。

　　农民得不到民主，法制观念就很难增强。我国政府有五级，从中央政府到乡镇政府，这在世界上独一无二。村民委员会是自治组织，实际上也是半级政府，基本执行乡镇政府延伸的功能，把这级算上，我们的政府差不多六级。这么多级政府，养得起吗？养不起就加重农民负担。农民对此不满意，政府行政能力就下降了，有时甚至会引起某种程度的对抗。落实农民的基本权益，保障农民的民主权利，最主要是政府的改革，要从行政管理体制和政府职能行为的角度去深化改革。

　　100万人的县和10-20万人的县，机构设置、干部人数差不多，政府架子一样，所以越穷的地方行政成本越高，老百姓负担越重，农村经济发展越困难。正是在这样的背景下，十六大和十六届三中全会才进一步提出了要继续深化农村改革，要发展县域经济。我们在发展县域经济的过程中，要着力去解决农村中存在的那些突出矛盾和问题，要认真地解决“钱”“粮”“人”“地”“权”这些最基本的矛盾，这样县域经济才能健康持续快速地发展。

（作者系中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任

（三）当前发展县域经济的要点：发展三种经济　突破两个体制

唐仁健

　　

在短短不到一年的时间里，中央两个大的文件都对县域经济给予了很高的肯定。2002年以来，中央关于“三农”出台了不少的政策措施，概括起来就是三句话。一个就是“重中之重”。2003年年初，胡锦涛总书记和中央的三号文件要求，要把解决好“三农”问题，作为全党工作的重中之重；二是“统筹城乡”，县域是统筹城乡经济发展最重要的切入点，如果县域都未统筹，更谈不上大城市的统筹。三是“支持保护”，尽管这项责任不一定主要在县域一级，但中央和省级转移支付的钱能否落到农户和企业身上，还是要看县域一级。这三句话，共十二个字：“重中之重、统筹城乡、支持保护”，关键的切入点都在县域这一级。我认为，县域经济下一步的发展重点要放在大力发展三种经济和从国家管理体制的角度解决好两个体制问题上。

　　要发展三种经济，第一要发展好“特色经济”。县域经济本身实际上是一种产业经济，要以合乎市场需求和自身优势的产业为基础。最近两三年来，很多地方都在研究并明确自己的特色，但是这个特色并不“特”。我认为从一个县域的范围看，不可能有两三种以上的“拳头产品”或者“支柱产业”。但是全国80％的县市都要搞“六条龙”、“八条龙”，这很奇怪。中国960万平方公里，31个省市，2000多个县市，72万个村，县乡范围内都有几大产业、几条龙，这是不可能的，只能说明很多地方还没有真正抓住特色。

　　这种特色的根本就是优势。从经济学意义上说，优势有三点：一是绝对优势，就是当地有、别的地方没有的优势；二是比较优势，就是说两地把生产不同的产品看谁的优势更大。也许你生产那种产品比我优势更大，你把优势相对不够的东西让给我，我们互相交换更合适；三是竞争优势，两个企业或两个地区生产同一种产品，看谁更有优势。

　　从利用优势这个思路来考虑，首先要清楚一点，在县乡一级，真正的优势是不多的，一定要选地方上真正具有的优势来做。第二就是对有竞争优势的产业或产品，不仅要与自身的历史相比，更要与今后发展的趋势相比；不仅要与周边的地区相比，还应当与更广阔的地区相比；不仅与国内比，还要与国外比。说到最后一点，我说一句话，韩国企业大宇的总裁金宇中讲过，做企业做到极致，就是让全世界上消费者都认同，哪怕一支铅笔或是一个打火机。第三从市场的角度看，不仅要看现在的市场，还要看今后潜在的市场，不仅要分析市场的总量，还要细分市场，到底这个市场是属于哪个群体、哪个地区、哪部分消费者。

　　第二，要发展好“民营经济”。在县域这个层次上，如果全国都放开对民营经济的支持，我们县一级应当放得更开。具体说来，我认为要解决好三个问题。一是要尽可能地按三中全会的要求，开放更多的投资领域和投资项目，让民营经济自己来做文章。二是放宽市场的准入条件，对有发展潜力的二三产业，尤其是服务业，条件尽可能放低一点，有的企业登记注册资本金不够的可以逐步到位。据我所知，江苏省支持个体经济发展就是这样做的，资本金30万、50万到不了位的，放宽到三到五年，这里大有文章可作。三是要给予很具体的扶持，少一点“吃拿卡要”。

　　第三，要发展好“自主经济”，就是自主权。这不是指说经济本身，而是说政府发展经济，推动经济的思路和模式。总之，我们发展好特色经济、民营经济、自主经济，这三者一个是产业基础，一个是所有制基础，一个服务型的小政府，抓住这三点，就能抓住县域经济发展。

　　这三种经济的发展，特别是在县域经济这块，还需要有一种产业化发展的思路。从我们以前发展农村工业化或者说发展乡镇企业所走的道路来看，什么都干，抓着什么干什么，这并不是产业化。县域经济首先应该是一种加工经济。既然我们的县域要统筹城乡，一二产业就要统筹，就要用产业化的方式，发展农产品加工业。1998年中央十五届三中全会决定中就说，产业化是在家庭承包经营制度基础上实现农业现代化的有效途径之一。家庭经营要坚持，现代化也必须坚持，两者的矛盾怎么衔接，怎么协调，采取一种什么机制，这就是产业化。2001年江泽民同志在中央经济工作会议上讲到，扶持产业化就是扶持农业，扶持龙头企业就是扶持农民，我认为这把产业化和农业和农民的关系讲得非常透彻、非常到位。最近一两年，温家宝总理一再强调产业化是农业和农村工作中一件带全局性、方向性的大事。

　　国家支持产业化是一项系统工程，我认为要从三个方面入手：

　　第一，财政支持。首先，国家财政能不能支持个体私营的龙头企业，这个看似“不是问题的问题”，实际上很多地区和部门的财政支持上是有障碍的。现有的全国372家国家级龙头企业，其中70％以上都是个体私营企业和民营企业，对农户带动作用效果最明显的往往也是个体民营企业。国家的财政资金能不能支持他们，我认为可以。而且我们现在讲纳税人面前人人平等，只要我纳税，你就应该支持我。2002年的“七一”讲话，有一个意思是说个体私营企业主的优秀分子可以入党，这也涉及到今后我们财政资源的配置是不是也有一个让个体私营企业也能“共享”的问题。

　　此外，我们的公共财政支持工商企业。对于工商企业，公共财政的原则和方向是要逐步退出竞争性领域，但我们的一些产业化企业不同于一般的工商企业，比如龙头企业。这个不同之处就是带动农户，这些企业要带动农户、开拓市场、推广农业技术、开拓农产品的市场、帮助农民增收，这些都是具有准公益性作用的效益，公共财政支持这种准公益性的龙头企业没有问题。

　　财政支持中还要考虑到世贸规则的因素。我们要做的应该是支持企业的技术改造、技术进步、技术更新，支持我们龙头企业建设基地里面的基础设施，支持中介组织搞市场的营销和宣传。关于最后一点，中介组织花钱，企业不掏钱，等于变相的补贴支持了企业。这三件事都是基本符合世贸规则的。

　　第二，税收支持。农业特产税已经取消，这对我们下一步发展产业化是很大的利好。全国现在农业特产税是100亿，至少要减到50个亿。农产品精加工的增值税还有四个点的差，现在正在积极的争取解决。这次国务院退税工作会议，把其他总的退税率降低了3个百分点，农业产品基本没降，这也算是一种支持，我想今后退税率各有可能还可以再提高一点。

　　第三，信贷支持。很多龙头企业收购农产品所需资金量大集中，而抵押担保的手段和能力却很低，信贷主要应当解决好这个问题。从银行的角度，应尽可能降低门槛和条件。比如说银行要考虑收购农产品本身能不能做抵押，不一定非要用固定资产，只要央行和农行同意就可以。把抵押担保机制建立起来，这得靠银行。我们在浙江绍兴等很多地方看到，有专门针对农业企业的信贷担保公司。另外在浙江湖州我们看到有养鳖的协会，这种协会可以出来担保，这个协会有信用，这些都是很好的信用担保机制，在很大程度上可以解决我们中小企业发展的担保难问题。

　　所有这些之外，还要解决好财政体制和金融体制两个体制问题。

　　最近我听到一句很生动的话，说现在“中央过的是美日子，省里过的是好日子，地区过的是紧日子，县里过的是穷日子，乡里过的是苦日子，农民没法过日子。”这句话基本上反映了财政分配上的问题。1994年中央改革了财政体制，集中了财力，还有一些盈利赚钱的企业上收。从这个角度讲，我认为下一步应该更多的给地方以财政的支持，不管是地方多留，还是多转移支付，总是可以调整的。1994年以后一直没有建立省以下规范的财政转移支付制度，下一步这个需要完善。还有一个问题，我们在县一级和省级之间多了一个地级，地级不是不好，但有很多地方是市在“刮”县，不是市在“带”县，这对县域经济的发展无疑是雪上加霜。浙江省现在就有一个真经，省财政直接对县财政，其他地方没有。

　　在金融体制方面，关于农村金融的改革一个比较大的问题，就是基本忽视了对农村金融需求的研究和分析。农村金融需求分两个层面，一个是农户，一个是中小企业，农户的金融需求是小额短期的，不可能有抵押担保，需要非常及时灵便的金融需求；中小企业的抵押担保能力也很低。这些情况决定了农村金融应该有多样性，下一步的金融改革，不管我们愿不愿意，肯定有一个非正规的民间金融组织会浮出水面。

（作者为中央财经领导小组办公室局长，连续多年参与中央经济工作会议和农村工作会议文件的起草。）

 

 

（四）农村义务教育管理体制“以县为主”之后

——安徽省舒城县、灵壁县的调查

韩俊　  曲霞

　　继2000年率先进行农村税费改革试点后，2001年安徽省又开始实行“以县为主”的农村义务教育管理体制。为了解这一新体制的运行情况，我们对安徽省舒城县和灵璧县进行了调查。调查表明，实行“以县为主”的农村义务教育管理体制，对保障教师工资的发放有明显的效果，但这项政策从总体上看仍囿于现行体制框架之内，未能从根本上解决义务教育体制的城乡分割问题。要真正落实中央提出的把农村教育作为整个教育工作“重中之重”的要求，真正实现政府办农村义务教育，必须按照建立公共财政体制的要求，逐步实现由中央和省级政府承担农村义务教育的投入。

　　一、“以县为主”农村义务教育管理体制改革的主要成果

　　舒城和灵璧两县从2002年开始将农村教师工资上收到县级财政统发。从调查来看，“以县为主”的农村义务教育管理体制，对改善农村义务教育状况有一定的效果。

　　1. 教师工资基本得到保障。这是农村义务教育管理体制改革最主要的成果。这在灵璧县表现更为明显。在改革前，灵璧县几乎所有的乡镇都有拖欠教师工资的现象，改革后不但没有拖欠，发放标准也有所提高。教师工资的全县统发，改变了各乡镇教师工资不均的现象，这对缓解教师的地区间结构性缺编也有一定作用。

　　2. 减轻了农民的教育负担。税费改革前，舒城县每年向农民征收的教育费附加2080万元。税费改革后，教育附加被取消。农村中小学学杂费标准也大幅度降低。根据我们的调查，税费改革前，两县农村小学的各项收费加在一块每学期在220元左右，初中350元左右。2002年开始，舒城县中小学收费实行“一费制”，小学80元/学期，初中130-140元/学期。灵璧县虽然没实行“一费制”，对杂费标准也控制严格，实收学杂费等费用每学期小学在110-120元，初中170-180元，收费标准大幅度降低。农民反映，税费改革前，经常有集资建校之类的名目，学校从不见翻新，但集资却每年都有。税费改革后，教育集资、摊派也得到了一定程度的治理。

　　3. 危房改造工作有所进展。舒城县财政对危房改造支持力度较大，连续两年从税费改革转移支付中拿出1300万元作为中央、省危房改造的配套资金，共完成改造面积4.15万平方米。灵璧县财力较弱，中央、省的教育转移支付资金主要用于弥补教师工资缺口。

　　二、“以县为主”农村义务教育管理体制面临的主要问题

　　1. 学校公用经费严重不足，预算内补助虚列现象普遍。从调查的两个县的情况看，无一例外存在公用经费的严重不足，反映在学校可用的公用经费已经不能弥补学校最低的运转成本。学生所缴的杂费等费用一直是农村中小学公用经费的最主要来源，与学校收费被清理前相比，现在学生负担要减轻50%甚至更多。根据省有关文件的规定，农村中小学公用经费资金来源除学校按规定向学生收取的杂费外，其余部分由县、乡两级人民政府预算安排。但根据我们在安徽的调查，实际的情况是，无论是县乡财政，还是上级财政，对农村中小学都几乎没有任何公用经费的投入。现在学校公用经费连日常运转都难以保证，大班制增多而授课量减少，我们调查所到之处，反映最多的就是学校公用经费严重不足。

　　2. 危房改造资金仍然存在较大的缺口。危房改造由于涉及到学生的人身安全，各级政府比较重视，但投入资金还是不足。以投入力度较大的舒城为例，税费改革前，舒城县Ｄ类危房就有5.1万平方米，近三年，共投入2820万元（省1060万元，县乡1451万元，其他外部性资金303万元），共完成改造4.15万平方米，再加上新增危房，现有Ｄ类危房4.04万平方米，估计需改造资金2700万元，这部分改造资金并无财力保证。在灵璧县，市、县财政比较困难，危房改造配套资金被层层下压，资金更是难以到位。

　　3. 教育债务负担沉重，偿还难。教育债务问题在舒城县比较严重，全县教育负债共6729万元，其中学校4656万元，乡镇1058万元，村1057万元，主要是义务教育“两基达标”时期的基建负债。由于财政没有还债能力，现在只有继续拖欠。

　　4. 没有改善教师缺编问题。教师缺编是个老问题，即便是在教师编制满额的舒城县，农村中小学教师的结构性缺编也比较严重，而在灵璧则是教师绝对缺编和结构性缺编并存。现行义务教育管理体制改革没能解决农村教师缺编问题，反而有使情况恶化的趋势。以往学校解决教师缺编问题，一般是自聘教师，工资费用主要从学校公用经费支出，乡镇财政也从预算外资金中负担一部分。教师工资上收到县发放，县财政只列支公办教师工资，学校无力、乡镇无力也不愿承担这部分开支。教师队伍只出不进，随着民办教师的辞退和老教师的退休，学校最起码的开课都成问题。

　　5. 义务教育转移支付资金到位不及时。虽然农村义务教育受到各级政府的空前重视，一些农村义务教育专项补助仍然存在到位不及时，甚至是被截留挪用现象。比如安徽省的公用经费补助就没有得到落实。2002年，安徽省规定，对实行“一费制”试点县和15个山区县的农村初中、小学，省财政分别按每生每学期15元和5元的标准给予补助，但舒城县的学校并没有得到这部分补助资金。

　　三、逐步由中央和省级政府承担农村义务教育的投入

　　目前，全国98%的县已经将农村教师工资发放上收到县。“以县为主”明确了县级政府的责任，在县这一级行政区域内调度教育资源，有利于提供农村教育资金，有利于减轻乡镇政府和农民的负担。农村义务教育的对象——学龄儿童，散居在广大的农村地区，将农村义务教育的管理事务界定给县级政府，易于掌握情况，也便于执行管理事务。但“以县为主”的农村义务教育体制，将管理事务与经费筹措的职责一同交给县级政府，这种体制从总体上看仍囿于现行体制框架之内，未能解决农村义务教育体制城乡分割这一根本性问题。从中西部大多数地区的情况看，由于县可用财力少，基本上是“吃饭”财政，甚至是“半饥饿”财政，绝大多数县级财政显然无法担当教育经费投入主体的责任。县级政府在全县范围内调度资金，这种办法在短时间对解决教师工资的发放会有作用，但时间长了县级财政也会不堪承受，也有被拖垮的可能，就像已经“拖垮”了的乡级财政一样。

　　确保城乡义务教育阶段的机会平等，必须进一步完善农村义务教育的管理体制和投入机制，关键是要考虑城乡之间和地区之间经济发展水平和财政能力的巨大差异，公平地分配国家的公共教育资源。强化中央、省市级政府的支出责任，建立规范化的农村义务教育转移支付制度，逐步由中央和省级政府承担农村义务教育的投入。

　　1. 进一步加大中央和省级财政对农村义务教育的支持力度。根据教育部的数据，最近两年政府对农村义务教育的支持力度明显加大。2002年农村义务教育总投入中政府预算内支出占到了78.2%，中央财政的投入占到了农村义务教育总投入的28%，农民个人承担的部分约占1/5。教育部公布的数据可能低估了农民对义务教育的支出。如，税费改革前，农村教育统筹是农民直接承担的义务教育费用，改革前这块在100亿元以上。改革后，这块资金实际上合到农业税中了，表面上是政府预算对教育的支持，实际上仍是来自农民。即使现在农村义务教育投入中政府投入已占了大头，也应该清楚，这种投入还是低水平的，远不能满足农村义务教育发展的要求。

　　我国真正实现“政府办农村义务教育”，必须充分发挥各级政府的力量。“以县为主”明确了县级政府的责任，但是，中央、省、市的责任没有得到明确。义务教育是我国法律规定的基本公共物品，在全国范围内保障全体社会成员对基本公共物品最低程度的需要，并尽可能做到平等，这是统筹城乡经济社会发展的基本要求。基本公共物品的性质和供给方式决定，层次越高的政府对保障基本公共物品供给的责任越大。中央政府能够组织全国财力，在不同地区间通过转移支付的方式对义务教育提供必需的经费，因此，保障农村义务教育的最终责任在中央政府。省级政府层级较高，管理区域大，对农村义务教育负有重要责任。无论是发达国家抑或是发展中国家，农村义务教育作为基本公共物品，一般都是由中央和省级政府为主要提供者的。这与我国农村义务教育投入主要由县财政承担的情况大为不同。

　　今后，农村义务教育的投入应逐步由中央和省级政府承担。从全国范围来看，地方财力不能保证义务教育经费的主要是中西部农村，普及义务教育的主要任务也是中西部地区。因此，中央财政对农村义务教育的保障政策是，根据农村义务教育的最低标准，对中部省区不能保证生均最低义务教育经费的县予以补助。省级财政以平衡省内富县与穷县之间义务教育水平为政策目标，通过省级财政义务教育经费支出和调控县级政府间的义务教育经费的横向转移支付，使省内各县的农村义务教育水准基本相当，差距不至过大。

　　目前，中央财政对农村义务教育的支持方式还存在一些问题。如根据教育部的计算，中央财政对农村义务教育支持的大头主要是体现在这几年的工资性转移支付和农村税费改革转移支付中，据教育部估计，这两块为240多亿元。应该指出，这两块并非制度化的转移支付，这种转移支付是不规范的，并不能保证从中央拨下去的这些钱都用到了教育上。必须量化中央、省市级政府的支出责任，并使农村义务教育转移支付更制度化和规范化。

　　2. 加快实行“两免一补”（免学杂费、免课本费、补助生活费）。在教育投入中，投入小学的社会收益率是最高的。国际经验表明，政府将钱投在补贴学生的学费和课本费上，效果会更好。最近国务院关于农村教育发展的决定提出，争取2007年实现农村困难家庭享受“两免一补”。据有关资料，中西部地区农村中小学贫困学生约1500万人，如果按每个学生平均每年减免学杂费、课本费300元计算，每年需要45亿元。以我国现今的经济发展阶段和国家整体财力状况而论，应该有能力在免除农村义务教育学杂费和书本费方面走的更快些。建议在今后2年的时间内就在中西部贫困地区免除贫困学生的学杂费和课本费。在经济发达的省份，现在就提倡各个省自主决策，全部免除农村义务教育阶段的学杂费和课本费。

　（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部 、财政部财政科学研究所）

（五）宏观调控给县域经济带来机遇

邱晓华：

2004年07月22日 16:30  

由国家统计局主办、江苏省江阴市承办的2004中国最发达县域经济论坛，日前在江苏江阴结束。在为期两天的会议里，200余位来自全国研究县域经济发展的学者、专家以及全国百强县(市)的领导济济一堂，共商“统筹城乡发展、实现全面小康”大计.
　　 中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉为本次论坛发来贺词。回良玉指出：县(市)是我国功能相对齐备的最基本的经济社会单元，是承上启下、沟通条块的枢纽，县域经济在我国经济发展格局中具有重要的支撑作用，是宏观与微观、城市和农村的结合部，因而也是统筹城乡发展的平台和切入点。壮大县域经济，重在突出发展个性，形成产业特色，发挥县城和中心镇的集聚辐射带动功能。衷心希望在县域经济发展中成绩突出的县(市)继续为解决好“三农”问题探索成功发展之路，为全国经济和社会发展做出更大的贡献。国家统计局党组副书记、副局长邱晓华就“宏观调控与县域经济发展”做了专题发言。
　　 邱晓华说，由于前一阶段固定资产建设投入过快，经济可持续性发展受到影响，今后，必须以适度的信贷从紧政策和实行最严格的土地政策等手段，加强和改善宏观调控的力度，着力解决农业、农村、农民问题。邱晓华说，本次调控是一次预防性的宏观调控，是一次微调，是点刹车，不是急刹车。国家在宏观调控时注意到了力度的把握，是适时适度的调控，也是结构性的调控。这次调控，既解决当前遇到的问题，又解决长远的问题，既要从体制上、机制上得到完善深化，又要从深层次上保障经济健康、稳定的发展。
　　 邱晓华说，宏观调控给县域经济提供了机遇和挑战，具体表现在五个方面：一是给县域经济提供了进一步整合资源的机遇；二是给县域经济提供了更好谋划未来的机遇；三是给县域经济带来了进一步提升竞争力的机遇；四是给县域经济提供了进一步增强经济发展基础的机遇；五是给县域经济提供了进一步改善老百姓生活的机遇。
　　 邱晓华还介绍说，本次宏观调控是从去年5月份开始，经过一年多的努力，成效明显：
　　 一是一些不健康因素得到了抑制，投资开始降温，信贷量明显减少，土地清理得到有效抑制，物价上涨有所减弱，农业基础得到加强；
　　 二是国际贸易关系得到改善，进出口平衡关系正朝着合理方向发展；
　　 三是城乡发展不平衡有所改变，农村经济加快发展，农民收入逐渐提高，国民经济保持较快发展，今年一季度增长速度为9.8%，二季度继续以9%以上的增长速度高位运行。

 

希望能有一版专门介绍政策的。