绍兴县    城乡统筹凸现“柯桥模式”

绍兴县人民政府

2004年7月10日

绍兴县县域面积1130平方公里，户籍人口70万，外来人口30万，下辖15个镇、4个街道。素有鱼米之乡、丝绸之府、文化之邦的美誉。2003年，全县实现生产总值272亿元，财政总收入30．83亿元，城镇居民人均可支配收入13506元，农村居民人均收入6887元。是浙江省经济第一县，综合实力在全国十强县中列第八位。这些喜人成绩的取得，得益于我们多年来致力做好城乡统筹这篇文章，推动经济社会的全面协调发展。绍兴县的实践与做法是：

决    策    篇

党的十六大作出了统筹城乡发展的重大决策后，县委、县政府组织干部群众认真学习十六大精神，正确认识我县所处的发展现状。改革开放二十多年来，特别是近五年来，我县始终坚持以改革促发展，相继实施了以家庭联产承包、土地流转、乡镇企业产权制度改革等为内容的一系列改革措施，全县实现了由计划经济体制向社会主义市场经济体制的历史性突破，由农业大县向工业强县的历史性转型，由“由县无城”向“建城带乡”的历史性变化，由温饱向小康的历史性跨越。我县已进入了城市化、工业化、国际化互动并进，城乡共同发展的新阶段。    

但是也面临着新的情况和问题，突出表现在：一是小城镇建设取得了明显进展，但城乡二元结构没有彻底打破，城乡分割的制度和政策还没有得到根本纠正，制约农村人口向城镇集聚和向非农产业转移的体制性障碍尚未得到彻底消除；二是工业布局比较分散，土地利用率不够高，生态保护压力较大；三是人多地少的矛盾突出，制约了农业规模化生产的发展和农民组织化程度的提高，农业产业化相对滞后，以工带农、工农联动的机制尚未建立；四是人民生活总体达到了比较宽裕的小康水平，但发展不够平衡，不够全面，农村村庄建设缺乏规划指导，散小乱差的问题比较突出；五是要素制约越来越明显，电力供需矛盾更为突出，土地供给更为紧张，融资难度更为加大。

针对存在问题，县委、县政府顺势应时，开拓创新，以新的理念、新的思路解决新的时代背景下的“三农”问题，于去年7月不失时机地出台了《关于推进农村综合改革统筹城乡经济社会发展的决定》，《决定》共十条四十款，涉及67项深化改革内容。《决定》用统筹的理念，整合的方法，重点围绕“五条线”推进全县城乡一体化。

一、有形线。就是侧重于物质形态的建设，即全面小康新农村建设和移民下山。平原重点开展以“三个小康”，即小康环境、小康设施和小康住宅为目标的全面小康新农村建设，山区重点开展“移民下山”。

二、无形线。就是构筑城乡一体化的大保障体系。一是健全大保障体系。二是健全大救助体系。三是健全大教育体系。

三、改革线。就是在观念、做法和体制上消除城乡二元结构的束缚。一是实行行政村规模调整，积极探索现代农村社区化的转化模式。对土地绝大多数被征的村，实行撤村建居。二是创新村级集体资产的管理机制。对村级集体资产进行股份制改革，股权量化到人，股随人转，实行经济权与居住地的分离。三是探索村级集体资产的管理模式。核心是全县建立村级财务计算机监管网络，提高村级财务公开的透明度、可信度。

四、发展线。就是统筹城乡各种要素，加快农村经济发展。一是加快工业化进程，加快国际纺织品制造中心与国际纺织品贸易中心“二大中心”建设。二是加快发展现代农业，继续以工业的理念发展农业产业化。三是加快山区发展步伐，统筹山区各镇之间、山区与平原之间的协调发展。

五、文明线。就是全面推进农村民主政治建设和精神文明建设，促进人的全面发展。一是大力推进“双建”活动，繁荣农村文化，清洁农村环境；二是依法推进村民自治，创建民主法治村。

这个《决定》既是对我县前几年实践的总结，更是今后几年，指导我县工作的纲领性文件，具有十分重要的现实意义和战略意义。

实    践    篇

建立平等和谐的城乡关系，实现城乡经济、社会、生态的相互融合、相互促进和可持续发展，关键是要以系统的观念和整合的思路，着眼于体制创新，致力于体现城乡一体化。我县围绕《决定》，着重抓好五大统筹建设。

一、以全面小康新农村建设为抓手，统筹城乡发展规划。

改革开放以来，绍兴县农村面貌发生了很大变化，但整体居住环境与城市化进程还有很大距离；农村居民点分布散、规模小、缺乏统一的规划布局，基础设施功能不全，建设滞后；农民住宅建了拆，拆了建，既浪费资金，又浪费土地。这些已影响到农村城市化战略的实施，制约了全面小康新农村的建设。针对这一情况，我县按照依法自愿、尊重民意、规范有序的原则，对全县的行政村规模进行了大幅度的调整。全县行政村数量由原来的738个减少至332个，村平均人口由原来的856人增加到1761人，村域平均面积由原来的1．5平方公里扩大到3．1平方公里。

在此基础上，我县积极开展了全面小康新农村建设。坚持以规划为先导，切实规范新农村建设行为，实行城乡统筹规划。具体把握好三个环节：一是规划体系大中小配套。我县的新农村建设规划在县域城镇体系规划、县域城市总体规划以及各镇总体规划的指导下进行编制，从而形成了县一镇一村“三位一体”的城市化规划体系。二是规划模式“拆、改、留、移”并举。拆，就是“破旧立新”，主要拆规划范围内公建设施和道路建设所需的用地，城中村改造和移民下山必须拆；改，就是“推陈出新”，重点抓好环境整治，实施“净化、亮化、绿化、美化”“四化”工程与“文化设施、卫生设施”“二配套”工程；留，就是“洗‘新’革面”，避免大拆大建，积极探索以旧包新，实行立面改造、坡面整改；移，就是移民下山，稳定推进移民示范小区建设，促使移民下山，劳力出山。通过拆、改、留、移，使新村庄合理布局，形成生活区、生产区、生态区和服务区等“三生一服务”的功能区块。三是规划标准高中低兼顾。城郊、平原、山区不搞“一刀切”，区别对待。在做好规划的同时，还组织设计了一整套全面小康新农村建设的住宅方案供农民群众选用。全县计划用8年时间，基本完成新一轮村庄改造，把全县广大农村建设成为住房实用美观、设施配套完备、环境整洁优美的全面小康新农村，从而化村庄为社区，推动全县城乡一体化进程。

二、以全面协调可持续发展为目标，统筹城乡经济发展。

轻纺产业是我县的支柱产业，  改革开放以后，特别是进入90年代，我县抓住机遇，连续投入400多亿元巨资，引进国际先进的无梭织机和印染后整理设备，大力推动大规模的轻纺产业装备技改，在全国率先完成“无梭化”革命，织机无梭化率达到90％以上，轻纺企业3600多家，形成了年产纺织面料20亿米、印染后整理35亿米的巨大生产能力，拥有从化纤原料、织造、印染、后整理、服装加工等门类齐全的产业群体。我县庞大的轻纺产业催生了全国乃至亚洲最大的纺织品集散中心－－中国轻纺城。以产业促市场，以市场促产业的互动并进，形成了一个以“产业+市场”为特色的区域经济。并坚持“大项目进滨海，好项目靠柯桥，小项目搞集聚”的原则，着力提高工业投入的密集度和土地利用率，全力推进滨海、柯桥、镇街工业“三级集聚”建设，使工业园区城市化。特别是杭州湾滨海工业区，开发建设一年来，已完成基础设施投入20亿元，覆盖23平方公里，工业投入22．8亿元，实到外资81 34万美元。同时，致力推进纺织产业的提升和扩张。增强纺织业国际竞争力。推进国际营销网络建设，推广电子商务，扩大产品绿色认证，提高出口产品的附加值，以增值促扩量。努力把我县建设成为国际纺织品制造中心。

党的十六大报告明确提出：“必须把可持续发展放在十分突出的地位，坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策”。去年，我县被国家环保总局列为全国首批生态建设示范区，并提名推荐为全国唯一的“全球500佳”县级单位。我县以生态示范区建设为载体和突破口，建设发达高效的生态经济体系，严格控制高能耗项目，大力发展新型高效的生态工业，发展具有特色优势的生态农业，发展观光旅游相结合的生态旅游，使全县经济走上一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，在发展中加强生态环境建设。我县争取用十年时间，基本建设成为经济繁荣发达、社会文明进步、生态环境优美、文化氛围浓郁的具有江南水乡景观的生态县。

三、以“三有一化”改革为突破口，统筹城乡社会保障。

近年来，随着我县工业化和城市化的快速推进，被征地农民不断增加，到2003年底已达17万人之多。去年8月份开始，我县率先在全省推进以“有保障、有股份、有技能、社区化”为内容的农村“三有一化”改革。具体实施过程中，重点抓好四个“改”，即“改现金为社保”、“改资产为股份”、“改失地为有业”、“改村落为社区”。据统计，到目前为止，全县已有93446名被征地农民参加了养老保险，其中已有18662人享受每月220元的养老金待遇；327561万元集体资产折股量化，持股人员32448人；4998名被征地农民参加了技能培训；39个村完成了撤村建居，106261人实现了“农转非”。

在保障被征地农民的同时，我们还建立城乡一体的社会保障体系。一是健全五大保险。在实现全县各类企业养老保险全覆盖的同时，全面实施了城镇医疗保险改革，大力推行了企业工伤保险、失业保险和生育保险。二是完善五大制度。建立覆盖城乡的最低生活保障制度，做到应保尽保；统筹规划，加大投入，实现社区卫生服务全覆盖；建立健全被征地农民养老保险制度；建立新型农村合作医疗制度；深入开展弱势群体救助行动，积极探索“造血型”扶贫帮困机制，对全县农村五保对象和城镇“三无”对象全面实行集中供养，严格实行残疾人按比例就业，并对生活困难的残疾人在低保金外增加困难补助金。

四、以全面提高农民素质为基础，统筹城乡劳动就业。

提高农民素质，是提高农民就业能力的重要基础，是全面建设小康社会、提前基本实现现代化的可靠保证。   

实施“双字号”工程。针对农村居住环境、农民文明素质滞后于城市化发展的客观实际，我县本着“总体部署，分步推进”的原则，连续五年实施精神文明建设“双”字号工程，营造舒适优美的生活环境，倡导健康文明的生活方式，变农民为市民。1999年，开展了以“改坟、改厕”为主要内容的“双改”集中整治行动；2000年，开展了以“清理河道、清理垃圾”为重点的“双清”活动；2001年，开展了以“整治生活环境、整治社会风气”为主要内容的“双治”活动，确定了农村宅基地整治、骨灰集中存放、非法庙宇整治三个重点；2002年，我县本着破立结合，以立为主的原则，在全县开展以“建设卫生村(镇)、建设文化村”为主要内容的“双建”活动。通过这几年的“双”字号工程建设，改善了农村环境面貌，倡导了健康文明的生活方式，使农村的环境、农民的素质跟上城市化步伐。

加强农民培训和转移。坚持以提高农民综合素质和职业技能为目标，以被征地农民中失业人员和农村富余劳动力、下山移民转移培训为重点，以“符合实际、具有实效、可以实用”为标准，以市场需求为导向，多渠道、多层次、多形式地开展培训。在被征地农民培训上，按照“企业下订单、学校出菜单、政府来埋单”的“三单制”模式，全面实施免费培训。今年我县将完成农民培训3万人上以，通过培训，全县转移被征地农民中的失业人员和农村富余劳动力不少于1．5万人。并计划在三年内完成10万人次的被征地农民培训，3．5万人次的外来民工培训，2．3万人次的纺织制造业经营管理人员及熟练工培训。全县农村劳动力从事非农产业的比重达到90％以上。

五、以基础设施建设为重点，统筹城乡公共服务。

近几年来，我县财政转向于侧重对基础设施、社会保障、公共教育、就业服务等公共产品的供给，逐步实现基础设施向农村延伸，社会事业向农村覆盖，精神文明向农村辐射，最终实现城乡一体化。投入1．1亿元，全面开展有线电视网络村级分配网改造，用二年时间，使全县人民收看到清晰的30套电视节目。积极实施教育现代化战略，调整教育网点，加大教育投入，深化教育改革，到2007年，从山区到平原全面推行义务教育阶段免费教育，高标准、高质量普及15年教育，在全省率先基本实现教育现代化。积极发展社区卫生服务，投入9000万元，新建、改建19个社区卫生服务中心和109个社区卫生服务站。社区卫生服务实行“六位一体”功能的全覆盖，构筑起较为完善的社区卫生服务体系，基本做到了群众求医“小病不出片，中病不出镇，大病不出县”。这些卫生服务设施所有标志全部统一，非常易于辨认，被戏称为“麦当劳”式的乡村服务站。积极实施新型农村合作医疗制度，到今年7月1日止，我县有81％的农户参加了新型农村合作医疗。此后，凡参加新型农村合作医疗的农户住院看病可以像城里人一样报销了，这在全省乃至全国处于领先水平。投资7000万元，加快农村公路建设，构筑城乡交通路网，到今年年底实现村村通公交的目标。投资10亿元，开展千里河道整治，进行砌坎、截污、清淤，实现县域河道水清、流畅、岸绿，改善农村生产、生活环境。投资1．1亿元，建设“数字柯桥”，实现宽带网对各镇(街道)、各村的全覆盖，使广大农民共享现代文明成果。城乡居民用电实现同网同价，全县有57万居民用上了小舜江一级饮用水。

体    会    篇

一、统筹城乡发展，产业是支撑。

统筹城乡经济，强化城乡协调发展，首先必须大力发展城乡经济，没有经济实力，统筹城乡发展难有力度。统筹城乡是农村人口向城市人口转化以及人们生产生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，它是伴随产业化的必然出现又反过来推进产业化的历史进程。城乡统筹的基础是产业的集聚和经济的繁荣。经济的发展为城乡统筹提供了生产力进步的基础，如果没有这一基础，城乡统筹就很难实现；产业与统筹的关系可形象地称之为“发动机”与“加速器”的关系。近几年来，我县始终把产业和统筹作为一个系统工程来考虑，一方面充分利用自身优势，发挥城镇功能，全力推进工业化和产业化；另一方面，也在经济发展的基础上加快推进城乡一体化，实现工业化和城市化的良性互动。

二、统筹城乡发展，规划是基础。

规划是城乡统筹的一项基础性工作，是城乡发展的蓝图，是统筹城乡的基本依据，也是城乡一体发展的方向和目标，必须把规划问题放到重要的战略地位上、放到城乡统筹背景下来抓：第一，必须更加重视对城市外部发展因素的研究。要从以城市为中心搞规划，转变到从一体化背景下考虑城市的功能定位和产业布局，深入研究城市周边的发展特征和发展方向，谋求城、镇、村的一体发展；第二，必须强调区域整合的必要性。要打破行政区域的空间发展模式，做好区域资源组合，对整个区域的生产要素重新进行整合，做到优势互补，资源共享；第三，必须强化城乡发展各个系统。包括产业布局、基础设施、公共安全等，更好地实现经济、社会、环境可持续增长的城乡空间形态发展模式。

三、统筹城乡发展，人的发展是根本。

人是推进城乡统筹最重要、最具活力的资源，是第一要素，是统筹城乡的价值目标之一，没有人的全面发展，城乡统筹就难，以推进。因此，必须把人本观念贯穿到统筹工作的各个环节，依靠群众，服务群众，尊重群众。首先，人是统筹的主体，统筹是通过人的发展来实现的，人的素质的高低，直接关系到统筹的成效。其次，统筹的目标是追求全面的协调的可持续的发展，特别是要使人民群众的物质生活、精神生活全面协调发展，身体素质和心理素质全面协调发展，人格、智力、能力、体力、创造力全面协调发展，最终实现社会的全面协调发展。再次，统筹的标准是群众赞成不赞成，满意不满意，拥护不拥护。