构建省直接管理县市的公共行政体制
--一项关于市管县体制改革的实证研究
孙学玉 伍开昌
2004年1月
从1983年，江苏省试点至今，市管县体制已经历20多个年头。其间，该体制发展迅速，并已成为当今中国普遍遵守的行政区划模式，构成了宏观纵向体制的基本权力结构。这一体制在推动城乡一体化、促进区域经济发展的同时也带来了许许多多负面效应，尤其在市场发育不断成熟的今天，各种矛盾日趋凸显。我们认为，改革现行市管县体制，构建省直接管理县（市）的扁平化的公共行政体制，已成为当前我国推进经济和社会发展必须作出的重大战略抉择。
一、市管县体制的发生与发展
从上个世纪20年代中国市制萌芽开始，市一直是人口密聚“点”上的一个行政建制，市与县、城与乡之间被严格封闭、隔离。建国后，随着城市型政区的发展，市领导县体制开始出现，建制市逐渐演变为一种广域型行政建制。1949年兰州领导皋兰县，1950年旅大市（今大连市）领导金县、长山二县。当时的市领导县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的，并无“带”县之意。“大跃进”、“人民公社化”时期，市领导县体制的范围有所扩大。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。1959年9月，为了适应社会主义建设事业要求，特别是为了进一步推进1958年以来的工农业生产的大跃进和农村人民公社化，密切城市和农村的联系，促进工农业的相互支持，便于劳动力调配，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。此后，这一体制便以法律的形式确立下来，并得以迅速发展。到1981年，全国有57个市领导147个县，分别占全国地级市以上的51.4%和县的6.9%，平均每市领导2县。
20世纪80年代初期，为了加快城乡一体化建设步伐，推进行政机构改革，中共中央（1982）51号文件发出了改革地区体制，实行市管县体制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。1983年3月，江苏省率先撤销原来的7个地区，全面推行市管县体制，在原有南京、苏州、无锡、徐州、常州、南通和连云港7个省辖市的基础上，改盐城县为盐城市，同时把淮阴、盐城、扬州、镇江四地区辖市提升为省辖市。改革后，有11个省辖市管62个县、2个县级市和41个区。为了推动市管县体制和行政机构改革的深入，1983年2月15日，中共中央、国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。以后，市管县体制实施范围逐步扩大，并向西部地区和部分欠发达省份转移。但是，这一措施在推行过程中逐渐变异，被演变为地区改市，即在本来并不存在地区与地级市同城的地方，将一个个县级市乃至城关镇升级为地级市，然后实行地市合并。如江苏省的淮阴、盐城、扬州、镇江四市都是先提升为省辖市后再实行地市合并的。
近年来，随着地市合并和市领导县范围的进一步扩大，特别是在1999年机构改革之后，原地区行署建制逐渐式微，目前仅在一些边远省区有少量存在。据统计，1983年尚有138个，到2002年仅存22个。相反，领导县的地级市发展较为迅猛，1982年为55个、1987年为152个、1998年为202个，到2001年则达253个，领导着1445个县级行政区（不含市辖区），分别占市和县级总数的95.5%和70%。[1]目前，全国已有江苏、辽宁和广东等12个省区全部实行了市管县（市）体制。
目前，市管县体制已成为各省市区最基本的区划模式，构成了最基本的纵向权力结构体系。这一体制的实行，使我国的行政区划由宪法规定的四级制向五级制的转化，也使市建制由50年代的城市型政区逐渐演变为广域型政区。
二、市管县（市）体制的效用分析
改革开放初期，商品经济发展缓慢，计划经济体制下的“块块”分割严重地制约着区域经济的发展。随着人们对中心城市地位和作用认识水平的提高，以中心城市带动开放型、网络型城市经济区的设想逐步形成，并得以在实践中推行。市管县体制的实施，在很大程度上解决了社会转型初期行政区和经济区的磨合问题，同时也推动了社会其它各项事业的迅速发展。
其一，促进了区域市场的统一。我国长期实行市县分治的行政管理体制，城市人为地脱离了周围农村地区而孤立发展，造成了经济发展过程中条块分割和城乡分割的严重弊端，也制约了城市经济的发展。市管县体制的实行，使城市有了较大的发展腹地，并逐步形成不同规模的开放式、网络式经济区，城乡交流摆脱了过去国家各种政策和地方保护主义的束缚，扩大了城市自主发展权，这在当时计划经济下尤为重要。通过市管县体制的实行，城乡结合优势得到有效发挥。城市利用自己的经济实力，通过行政隶属关系，加强了对农业的支援，同时合理地组织商品流通，建立了多渠道、少环节的商业体制。这一时期，城市对农村的教育、科技、卫生等工作也都提供了十分宝贵的资源。
其二，促进了规模经济的形成。在市场经济还没有起步发展阶段，市县分治造成的行政隔绝和城乡间的经济壁垒，阻碍了贸易交流和资源流动渠道，城市的资金、人才、技术等优势没有得到充分发挥。市领导县后，行政区的经济范围迅速扩大，实现了市场体系发育不成熟的条件下生产要素在行政区范围内的优化组合，使城乡、市县的优势得以互补，一些乡镇等弱小企业在中心城市的支持和帮助下，通过联合、重组等形式，规模迅速扩大，技术含量不断提升，经济效益明显提高。
其三，精减了政府机构，提高了行政效率。在市管县之前，省县之间准层次机构地区行署基本上对应着每一个省级部门，除了人大和政协等机构外，与所驻市机构大量重复，人员闲置现象严重。以江苏为例，1953年4月， 8个专署只有行政编制1633人，到1982年底时，7个地区的党政群机关实有编制已达9379人。1983年实行市管县体制后，取销了7个地区，增设4个地级市，地（市）级单位由14个减为11个，县（市）级单位由68个减为64个。除南京外，其它10个市的市级党政机关的工作单位由原来的1032个减为551个，减少幅度达47%，工作人员定编31535人，较过去减少32%。[2]改革后，基本上达到了精减机构、减少层次、紧缩编制、提高行政效率之目的。但是，以后国家机构和机关工作人员编制重新膨胀，这主要是改革过程中政府职能没有得到质的转变所致。实事求是地说，在当时的制度环境下市管县体制给国家行政机构陈疴确实进行了外科式的疗治。
其四，解决了省县之间准层次长期虚——实不定和缺乏法律主体地位的尴尬局面。新中国诞生以来，地区的行政地位一直在虚实之间徘徊。我国宪法第29条规定，省、自治区分为自治州、县、自治县、市以及直辖市和较大的市分为区、县。由于缺少宪法确认，地区行署虽然在很大程度上承担了一级政府的工作任务，但其不具有相应的法律地位，成为中国政权组织形式的不和谐音符。它没有地方权力机关，地区的国民经济、社会发展计划、财政预算以及行署官员的任免得不到人民代表大会权力机关的批准，政府工作也缺乏必要的监督。新推行的市管县体制虽然也没有得到宪法的确认，但宪法对直辖市和较大的市分为区、县之规定给其发展留有很大空间。实行市管县体制后，省县之间层次由虚变实，市的重大决策、人事安排等都有人大的批准和监督；同时，其税收、财政也在一定的制度规定下实现了与省、中央的合理分割，形成了真正意义上的地方财政。
其五，在市制改革的基础上推动了城市化的发展。城市化是走向现代化的两个轮子之一，没有城市化就没有现代化。在过去的计划经济体制下，城乡隔离状态严重，城市化发展缓慢，尤其是20世纪60年代初至70年代末，基本上处于停滞阶段。1978年底，全国城市化水平为17.9%，与建国初期相比仅提高了7.3个百分点。1983年实行市管县体制后，国务院和民政部提出了内部掌握执行的设市标准和市领导县条件，这大大加快了我国城市化的发展速度。到2000年底，城市化水平达到36.09%，市制的发展由1978年的193个（直辖市3个、地级市98个、县级市92个）发展到2002年的660个（直辖市4个、地级市275个、县级市381个）。[3]
最早试点的江苏省在市管县体制的推动下，城市化也取得长足发展，城市化到2000年已达到41.5%，市制的数量由实行市管县体制前的7个地级市、4个县级市发展到2002年的13个地级市27个县级市。城镇人口也由1982年的957.22万人增长到2000年的4218.12万人，乡村人口也由1982年的5094.89万人下降到2000年的3086.24万人。[4]
市管县行政管理体制，突出了城市在社会、经济发展中的中心地位和作用，不仅给城乡经济的快速发展和工业化、城市化水平的提高起到了促进作用，同时也给一些城市做大做强和城市现代化奠定了坚实的基础。
