[政府] 罗义:“市管县”有悖宪法

“市管县”有悖宪法

　　    罗义

（2004年11月28日）

“市管县”是在中国特定的政治经济环境下，在传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生的，是现代大工业和商品经济发展的产物。这一体制在密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化等方面起到了积极的推动作用，对我国政治、经济和社会的作出了巨大的贡献。但随着经济社会的不断发展，“市管县”的弊端也日益显露。一度时期以来，“市管县”体制成了众矢之的，官员、学者、百姓纷纷“讨伐”，大喊“市管县”走到尽头了，要求改革之声一浪高过一浪。在少数经济发达省份，近年来就进行了“市管县”体制改革的探索。

　　“市管县”是时代的需要，具有历史必然性。1949年新中国成立后不久，为了保证城市蔬菜等副食品的供应，天津、无锡、常州、北京和上海等大城市自发地领导起周围的县。1950年10月，旅大行署改为旅大市，为东北行政区直辖市，下辖旅顺市和金县、长山县，正是开创全国“市管县”的先河。1959年，全国人大常委会决定，直辖市和较大的市可以领导县、自治县，“市管县”得以迅速推广。到1960年底，全国80多个地级市中领导县的市有50多个。改革开放以后，市管县体制再次兴起。1982年，为促进城乡经济共同发展，中央决定改革地区体制，推行市领导县体制，发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，“市管县”被推向新的高潮。到2002年年底，全国332个地级单位中，已有275个改为地级市，地级市所领导的县占全国总数的70％以上，人口占总人口的80％以上。目前，“市管县”体制已成为各省市区最基本的区划模式，构成了最基本的纵向权力结构体系。全国多数地方的行政区划层级，实际上已由省－地区行署（虚制层级）—县市区－乡镇的“虚四级”变为了省—市—县市区—乡镇的“实四级”。

　　早在半个世纪前诞生的新中国第一部宪法在第五十三条就规定，我国地方政府管理层次为省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇“三级”。这一规定从未修改过，今年3月修改后的“1982年宪法”在第三十条也明确规定，地方行政区管理层次分为省、县、乡镇三级。由此看来，多数地方现行的“实四级”多了一级——市。再者，《宪法》只对直辖市和较大的市（指国务院批准的徐州、唐山、齐齐哈尔、淄博等18个特定的城市和省会城市）管辖县有所规定，对一般地级市管县没有规定，加之现在的多数地级市只管四五个县，也不属“较大的市”。可见，“市管县”有悖宪法，缺乏法律依据。