市管县：弊端渐现
仲伟志
2005年1月
最近又听到很多“地改市，市管县”的消息。比如，呼伦贝尔盟撤盟设市，实行市管县行政管理体制；江苏省调整南京、常州、镇江3个市的市区部分行政区划，解决了部分省辖市市县同城问题，完善了市管县体制；甘肃省为了尽快实现其在十五计划中确定的部分地区地改市的目标，正在积极做工作。可以说，兴起于八十年代、鼎盛于九十年代的市管县体制改革，现在已经基本完成。
但是，有学者指出，我国宪法规定，行政区划分为省、县、乡三级，并没有市管县一说。我们操作了20年的市管县体制改革，其实一直没有足够的法律依据。按照宪法规定，在直辖市和较大的市（指国务院批准的徐州、唐山、齐齐哈尔、淄博等18个特定的城市和省会城市）之外，市和县是两个平行的行政区域主体，有各自的辖区，它们都受省和自治区或其派出机构（比如地区行政公署）的管辖。但是现在，中国200多个地级市都在“市管县”。
我们也可以把市管县解释为当初改革开放的需要，是另一种“摸着石头过河”。因为在转型时期的中国，产生了大量政府行政管理与社会经济发展之间的矛盾，时势要求政府对行政管理模式进行制度创新。市管县不仅仅是对行政区划的调整，更是中国为加快城市化进程进行的一种制度实验。
市管县是一种“城乡合治”思路的产物，它出现在八十年代初期，有其历史必然性，但它同时也存在历史局限性。当时，政府希望通过市管县来进行城乡互补，缩小工农“剪刀差”，实现城乡一体化。但是，在这些市政府中，机构设置依旧清晰地分为城市管理与农村管理两个泾渭分明的系统。更为重要的是，如果不能从根本上消除户籍壁垒，企图以城市领导乡村来解决城乡二元分割的问题，无异于缘木求鱼。
为了消灭城乡差别而推行城乡合治，这是一种肤浅的逻辑。只有城乡分治——城市自治和农村自治——才是真正的城市化道路。城市和农村是完全不同的两种社会组织形式，有着完全不同的运行系统，两者之间的关系应该是平等开放而不是统治与被统治。但在中国的大部分地区，市管县带有明显的统治经济特征，城市不仅不能带动农村经济社会发展，反而对农村的进步产生了“负拉动”效应。过去是农业补工业，现在是农民养市民。在经济动力不足、工商业并不发达的城市，政府为了缓解财政压力，只有向农民伸手了。
市管县的最大“贡献”，是让中国的虚假城市化达到了一个全新的高度。市管县并不是让农业人口城市化。许多城市的农业人口依旧占了绝对比重，二三产业的比重也要低于农业，自称什么“农业大市”，饶有趣味。但在统计一个城市的人口总数时，那些县里的农民也被算做“市民”。中国一个又一个以农业社会为主体的大城市，往往是这样“制造”出来的。
说到底，市管县的城市化道路，是一种排斥市场机制的道路。在这样的体制下，没有实力的市也要维持着庞大的行政级别架构；而一些有实力的县级市——比如顺德、南海、江阴，它们的ＧＤＰ甚至比有些省都要高——却连设立银行支行的资格都没有。所以，在很多地方，市县之间存在着强烈的利益冲突。
作为中国从农业社会向工业社会过渡中的交错地带——县，它的权益与作用正在受到现行体制的削弱。在国家内部结构体系的安排中，县或者县级市，还从来没有像今天这样处于弱势地位。应该说，在中国，县的存在有其内在规定性，当市管县的体制弊端开始显现，对于新体制的要求也就随即产生。山西省清徐县的县长张春根写了一本书，名为《县域论》，在学界引起很大反响，因为这位县长鲜明地提出“缩省－撤市－强县”的新郡县制主张。一个新的课题已经摆在我们面前。
□经济观察报
