“市管县”要区别对待
何玉 运兵
（2005年6月28日）
日前，地区行政体制改革中取消“市管县”的呼声日甚。但众所周知，现行“市管县”体制，其产生初期在一定程度上加速了地方的城市化进程，发挥了中心城市的区域辐射和经济带动作用。但随着我国市场经济体制的建立和完善，中央政策措施、资金扶持在市级管理层次的截留、行政成本的增加、机构的臃肿、人浮于事等“市管县”体制所带来的弱点凸显出来。
由于“市管县”存在体制性缺陷，已经不符合经济社会可持续发展和区域经济协调发展的需要，因此必须进行改革。然而，改革的方法也决不是将地级市一撤了之，需结合国情、地域、时代和体制等诸多因素综合分析。笔者认为，在“市管县”体制改革上，可根据具体的情况，采取不同的改革措施。
经济发达地区：
“撤县设区”
笔者认为，在城市化进程较快的经济发达地区，应该实行“撤县设区”。对此，上海、广东等地已经进行了积极的探索。上海市经过几年努力，已先后撤销了嘉定、青浦、金山等县将其改设为区，至今仅保留崇明一个县。广东佛山市2002年11月18日经国务院批准进行了区划调整，撤销了南海、顺德、三水、高明四个县级市，改设为南海区、顺德区、三水区、高明区。佛山市通过这项改革，较好地解决了“市管县”体制性缺陷，有力地促进了整个佛山地区的区域经济全面协调发展。
地级市实力较强的贫困地区：
“以市带县”
的确，在老少边穷的部分地区，县域的发展需要一个组织者来指导、协调、促进。然而在那些地级市经济实力较弱的地区，市管县造成了过多的管理层级，抑制和干涉了县一级的发展，以地级行政市城区利益为中心的发展规划已严重违背区域共同发展原则，不适应生产力发展需求。因此，在人口稀少、经济发展较慢、且其所在的地级市具有较强经济实力的贫困地区，应该实行“以市带县”的措施。该措施的具体内容是：不再实行由省委托代管式的“市管县”，将原属于省的最终审批权全面下放给地级市，由其对整个地区的经济社会发展全面负责，由中心城市来带动本地区全面发展。由于这种形式尚无成功的先例，因此建议对此先进行试点。
其他地区：
财政“省直管县”
对于上述两种类型以外的其他地区，应该实行财政“省直管县”的办法。近些年，“省管县”的做法逐渐浮出水面，浙江、湖北、辽宁、湖南等省都出台了旨在推行省管县的措施，如最近湖南省出台了“强县扩权”的措施：对2004年GDP达40亿元、财政收入达3亿元的经济强县，赋予相当于省辖市的经济社会管理权限，实行7个“直接”，即计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、项目直接申报、土地直接报批、证照直接发放、统计直接报送。取消市管县，推行省管县，直接获利的是县一级，最终目的是推动经济发展。推行省管县一方面由于县级财政留成比例增加，可以使县里集中更多的财力来发展县域经济；另一方面，由于减少了市级管理层次，可以大大降低行政管理成本。
但同时笔者认为，财政“省直管县”只是经济社会发展到一定阶段的过渡性措施，而决非我国行政体制改革的最终目标。
□ 经济日报农村版
