建设新农村要加快改革财政体制和政绩考核机制
姜长云
在统筹城乡发展、建设社会主义新农村的过程中，必须加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。为此，要扩大公共财政对“三农”的支持，建立健全财政支农资金稳定增长的机制，强化财政投入对企业、农户和其他社会投入的引导功能，这些都是重要的，但最为关键的则是要发挥体制创新对机制创新的带动作用，加快改革财政体制和政绩考核机制，持续推进富民强县，提升农村、农民和县域经济的自我发展能力。
一、现行财政体制和政绩考核体制的问题
首先，现行财政体制和政绩考核体制，增加了地方政府对中央政府的依赖，容易削弱农村、农民和县域经济的自我发展能力。现行财政体制名为分税制，实际上具有层层向上集中财权、层层向下推诿事权的特点。在中央和地方的财政关系上，往往将大宗的、增长潜力大、容易征收的税种，划分为中央或共享收入；将规模小、增长潜力不大、难以征收的税种，划分为地方收入。省和（地）市如法炮制，导致县乡财政税源较少，税收的分配结构严重向政府上层倾斜。加之，上级政府对县乡政府的财政增收考核，指标逐年提高，导致县乡政府为完成政绩考核任务，只得加大对企业、农户和基层的税收征缴力度，甚至不惜挖地三尺、寅吃卯粮强行征税。因此，企业、农户的资金被过度抽吸，县乡财政困难不断加重，财政风险迅速蓄积，甚至被迫用日常运转支出挤占发展支出。近年来，在中西部地区，财政收入已成虚假成分较高的经济指标之一。有的县市可用财力的水分逐年提高，甚至几年前就超过40%。县乡财力捉襟见肘的状况，加剧了地方政府对中央政府的依赖，不少地方被迫依靠上级转移支付、举债和土地出让来维持运转，靠挤占项目资金勉强度日，甚至"维持靠地方，发展靠中央"。有些熟悉内情的同志直言，在部分欠发达地区，什么"财政支农"？简直是"财政吃农"：--县域产业主要是农业，真正能拿来争取上级转移支付的，主要是农业项目；争取到项目资金后，再拿来发工资、保运转。
其次，能给"三农""多予"，固然是项善政；但"多予"的效果亟待改进，也是事实！近年来，中央财政加强对解决"三农"问题的转移支付，反映了中央政府对解决"三农"问题的远见卓识，实属善政。但是，现行转移支付制度存在诸多弊端，资金使用浪费和效益不高的问题比较突出：规范化转移支付和一般性转移支付资金少，影响企业、地区之间的公平竞争；专项转移支付渠道多，资金散，协调整合不够，引导功能不强；从中央到地方，专项转移支付资金"跑、冒、滴、漏"的现象比较严重。可见，善政若要善效，仍需不懈努力！
其三，现行的项目配套政策，限制了县乡政府支持"三农"的选择空间，也影响地方财政支农的效果。在县乡财政捉襟见肘的背景下，目前，中央政府对解决"三农"问题的专项转移支付，大多需要地方政府提供配套，由此形成对地方政府增加专项财政投入的"钓鱼效应"；也对提高地方政府财政支农资金的使用效果，产生一定的负面影响。本来，相关部委专项支持的项目，未必是本县发展最迫切需要的；但是，部委的专项支持资金不要白不要，要了有政绩，还可以做些事，要总比不要好；而要到专项资金，并为此提供配套，就意味着要在有限的地方财政投入中，再切出一块作为配套基金（当然，假配套的情况也不鲜见）。如此一来，能用于解决当地发展最迫切需要解决的实际问题的地方财政投入，就相对减少。由此必然影响到县乡财政支农资金的使用效果，进一步弱化县乡财政对本地经济发展的自我支持能力。
上述问题县乡反应强烈，意见很大。因此，"多予"固然重要，但"多留"比"多予"更好也是事实!应该"放水养鱼"，在保持中央政府拥有必要财力和宏观调控能力的前提下，将更多的财政收入留给地方。如果地方、企业和农户被"抽"得半死，元气大伤；"予"得再多，也未必能恢复元气，效果有限！
二、改革财政体制和政绩考核体制的方向：富民、强县、提能
为解决上述问题，建议从"十一五"开始，按照"放水养鱼、规范转移支付"的思路，加快改革现行财政体制和政绩考核机制，为实现富民、强县、提能创造条件。具体思路是：
1.将经济发展的好处更多地留给地方、企业和农户，增强县域经济和农村经济的自我发展能力
要按照财权与事权相匹配的原则，加快财政体制的改革，调整完善中央和地方政府之间、省以下各级政府之间的事权和财力分配关系，积极发挥宏观财政体制改革对县乡财政体制改革的带动效应。为此，可在不同类型地区，积极组织多方案试点试验。结合试点试验，适度增加增值税地方留成的比例，稳定或适度提高县级财政对于所得税、营业税增量的分享比例，实行个人所得税基数三年稳定、超基数部分县乡全部留用的政策。要坚决取消自上而下的包税制、收税提成和奖励政策，增加税收政策的规范性和透明度。通过这些措施，将经济发展的好处更多地留给地方或企业，为加快县域经济发展创造条件。要在增加转移支付规模的同时，增强其规范性和透明性，进一步提高一般性转移支付的比重，扩大中央财政对于中西部地区或粮食主产县解决县乡财政困难的转移支付规模。
2.实行过渡性的休养生息政策，培育县域经济和农村经济的发展后劲
鉴于当前欠发达地区县乡财政普遍困难的状况，为支持地方、企业和农户更好地休养生息，提升农民、农村和县域经济的自我发展能力，建议从"十一五"开始，到2012年，在欠发达地区，特别是粮食主产区和贫困地区，实行以下过渡措施：以前三年县级政府上缴财政收入为基数，暂时实行县级政府上缴财政收入的零增长，暂停对县乡政府财政增收指标的考核。借此涵养税源，培育经济发展后劲，增强"三农"的自我发展能力。
3.坚持取之于农、用之于农的政策，提高农村资源开发收益回报农村的比重
如在加强土地市场调控的同时，加快改革土地征用制度，协调解决土地征用过程中土地增值收益在国家、农民和企业之间的分配问题，保护被征地农民的合法权益，逐步提高政府土地出让金用于农村的比重，建立土地出让金定比定向用于农民培训、农村公共平台、农业土地开发等能力建设的机制。第一，在不同规模、不同类型的城市，开展农村土地直接进入城市土地一级市场的试点工作。在严格执行有关审批程序和土地规划方案的基础上，允许城镇规划区内属于农村集体的农用地，通过转让、出租、抵押、入股等形式直接进入城镇土地一级市场，参与城镇土地开发，并将参与城镇土地开发的收益与解决被征地农民的就业和社会保障问题结合起来。第二，严格区分公益性用地和经营性用地，按照略低于市价的原则显著提高公益性用地的补偿标准，让市场机制成为经营性用地价格形成的基本依据；并逐步引入征地过程中的利益相关者听证制度，确保被征地农民获得的土地占用补偿费能够覆盖其失业保障、基本养老保障、医疗保障和最低生活保障费；确保被征地农民的正常收益不但不会减少，还会略有增加。根据两类征地的不同，分类探索有效方式，实现被征地农民的社会保障与城市社会保障接轨。
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