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                                     lmeng:浅论乡镇政府依法行政

乡镇政府是我国最基层行政机关，是宣传贯彻执行党和国家方针政策和密切联系群众的重要机关，是社会稳定环境的维护者，农村社会经济发展的领导者、组织者。在建设社会主义新农村和推进社会主义民主与法治的进程中，乡镇政府依法行政具有重大意义。

一 、新形势对乡镇政府依法行政的要求

改革开放以来，农村经济社会迅猛发展，人民生活水平显著提高，乡镇政府传统的管理方式发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济制度的建立和社会主义民主与法治建设的加强，农村情况发生了重要变化，我国提出建设社会主义新农村及减免农业税等措施对乡镇政府依法行政工作提出了新要求。在强调“依法治国，建设社会主义法治国家”的今天，乡镇政府抓好依法行政工作具有强烈的现实意义和迫切的社会需要。乡镇政府依法行政的主要内容包括以下二个方面：                                                                                                                                  1乡镇人民政府制定规范性非法律文件要和法

这是乡镇政府依法行政的基础和前提。规范性文件分为规范性法律文件(规章以上)和规范性非法律文件(规章以下)。制定规范性非法律文件必须有法律、法规和规章的明确授权，没有法律、法规、规章的依据，行政机关不得作出影响公民合法权益或者增加公民义务的   决定。并且，乡镇政府依法制定的规范性非法律文件不能与“党委”联合署名。

2、乡镇政府行政执法行为要合法

行政执法行为也称为具体行政行为，其合法性总体上体现四个方面：一是执法主体合法，这是行政执法有效的首要条件。首先，单位必须是法定的或授权或委托的具有行政执法权；其次，执法人员必须是在编的正式的工作人员，并且需取得行政执法资格证。二是执法内容合法，这是行政执法的核心。主要体现在职权范围、行为方式、行为种类和行为幅度的合法性。三是执法程序合法，这是有效执法的重要保障。四是形式合法，这主要体现在制作笔录上(①二人(以上)做笔录，并在笔录最后签字；②亮证执法，执法证号记录在笔录上；③反映案件的主要内容记载在笔录上；④笔录涂改之处须由当事人捺指印)。

 

（一）社会主义新农村建设对乡镇政府依法行政的要求

十一五规划提出我国要建设社会主义新农村，勾画了“生产发展，生活幸福，乡风文明，村容整洁，管理民主”的新农村蓝图。从物质文明，精神文明，政治文明三个方面提出了新农村的建设的内容和奋斗目标。物质文明是基础，因此生产发展是第一要务，是建设新农村的关键。生产发展了，生活幸福才有物质保障，村容整洁也就有了物质基础。生产发展就是要发展农村经济，发展农村市场经济。乡风文明，村容整洁，是精神文明建设的内容，是社会主义新农村的特征。管理民主是政治文明的要求，是社会主义新农村建设健康发展的必然要求。

生产发展就是全面发展农村市场经济，而市场经济是法治经济，因此乡镇政府依法行政是农村市场经济制度能否建立和完善的关键。乡风文明需要依法治国和以德治国相结合，涉及道德与法制两个内容，相辅相成，缺一不可。道德是基础，具有广泛的约束力。法制是保障，具有强制性，是维护农村市场经济秩序和社会稳定的有力武器。乡镇政府不依法行政，不模范遵纪守法，知法犯法，执法违法，必将淡化公民的法律意识，影响一方治安的稳定，伤风败俗，何谈乡风文明呢？管理民主是政治文明的目标，主要是贯彻落实村民委员会组织法和村民自治，村务公开等内容。法制是民主内容实现的保证，依法行政是管理民主的根本要求和实现形式。要实现社会主义新农村的目标就必须依法行政。

2、乡镇政府行政执法行为要合法

行政执法行为也称为具体行政行为，其合法性总体上体现四个方面：一是执法主体合法，这是行政执法有效的首要条件。首先，单位必须是法定的或授权或委托的具有行政执法权；其次，执法人员必须是在编的正式的工作人员，并且需取得行政执法资格证。二是执法内容合法，这是行政执法的核心。主要体现在职权范围、行为方式、行为种类和行为幅度的合法性。三是执法程序合法，这是有效执法的重要保障。四是形式合法，这主要体现在制作笔录上(①二人(以上)做笔录，并在笔录最后签字；②亮证执法，执法证号记录在笔录上；③反映案件的主要内容记载在笔录上；④笔录涂改之处须由当事人捺指印)。

 

（一）社会主义新农村建设对乡镇政府依法行政的要求

十一五规划提出我国要建设社会主义新农村，勾画了“生产发展，生活幸福，乡风文明，村容整洁，管理民主”的新农村蓝图。从物质文明，精神文明，政治文明三个方面提出了新农村的建设的内容和奋斗目标。物质文明是基础，因此生产发展是第一要务，是建设新农村的关键。生产发展了，生活幸福才有物质保障，村容整洁也就有了物质基础。生产发展就是要发展农村经济，发展农村市场经济。乡风文明，村容整洁，是精神文明建设的内容，是社会主义新农村的特征。管理民主是政治文明的要求，是社会主义新农村建设健康发展的必然要求。

生产发展就是全面发展农村市场经济，而市场经济是法治经济，因此乡镇政府依法行政是农村市场经济制度能否建立和完善的关键。乡风文明需要依法治国和以德治国相结合，涉及道德与法制两个内容，相辅相成，缺一不可。道德是基础，具有广泛的约束力。法制是保障，具有强制性，是维护农村市场经济秩序和社会稳定的有力武器。乡镇政府不依法行政，不模范遵纪守法，知法犯法，执法违法，必将淡化公民的法律意识，影响一方治安的稳定，伤风败俗，何谈乡风文明呢？管理民主是政治文明的目标，主要是贯彻落实村民委员会组织法和村民自治，村务公开等内容。法制是民主内容实现的保证，依法行政是管理民主的根本要求和实现形式。要实现社会主义新农村的目标就必须依法行政。

乡镇政府是我国最基层行政机关，是宣传贯彻执行党和国家方针政策和密切联系群众的重要机关，是社会稳定环境的维护者，农村社会经济发展的领导者、组织者。在建设社会主义新农村和推进社会主义民主与法治的进程中，乡镇政府依法行政具有重大意义。

一 、新形势对乡镇政府依法行政的要求

改革开放以来，农村经济社会迅猛发展，人民生活水平显著提高，乡镇政府传统的管理方式发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济制度的建立和社会主义民主与法治建设的加强，农村情况发生了重要变化，我国提出建设社会主义新农村及减免农业税等措施对乡镇政府依法行政工作提出了新要求。在强调“依法治国，建设社会主义法治国家”的今天，乡镇政府抓好依法行政工作具有强烈的现实意义和迫切的社会需要。乡镇政府依法行政的主要内容包括以下二个方面：                                                                                                                                  1乡镇人民政府制定规范性非法律文件要和法

这是乡镇政府依法行政的基础和前提。规范性文件分为规范性法律文件(规章以上)和规范性非法律文件(规章以下)。制定规范性非法律文件必须有法律、法规和规章的明确授权，没有法律、法规、规章的依据，行政机关不得作出影响公民合法权益或者增加公民义务的   决定。并且，乡镇政府依法制定的规范性非法律文件不能与“党委”联合署名。

2、乡镇政府行政执法行为要合法

行政执法行为也称为具体行政行为，其合法性总体上体现四个方面：一是执法主体合法，这是行政执法有效的首要条件。首先，单位必须是法定的或授权或委托的具有行政执法权；其次，执法人员必须是在编的正式的工作人员，并且需取得行政执法资格证。二是执法内容合法，这是行政执法的核心。主要体现在职权范围、行为方式、行为种类和行为幅度的合法性。三是执法程序合法，这是有效执法的重要保障。四是形式合法，这主要体现在制作笔录上(①二人(以上)做笔录，并在笔录最后签字；②亮证执法，执法证号记录在笔录上；③反映案件的主要内容记载在笔录上；④笔录涂改之处须由当事人捺指印)。

 

（一）社会主义新农村建设对乡镇政府依法行政的要求

十一五规划提出我国要建设社会主义新农村，勾画了“生产发展，生活幸福，乡风文明，村容整洁，管理民主”的新农村蓝图。从物质文明，精神文明，政治文明三个方面提出了新农村的建设的内容和奋斗目标。物质文明是基础，因此生产发展是第一要务，是建设新农村的关键。生产发展了，生活幸福才有物质保障，村容整洁也就有了物质基础。生产发展就是要发展农村经济，发展农村市场经济。乡风文明，村容整洁，是精神文明建设的内容，是社会主义新农村的特征。管理民主是政治文明的要求，是社会主义新农村建设健康发展的必然要求。

生产发展就是全面发展农村市场经济，而市场经济是法治经济，因此乡镇政府依法行政是农村市场经济制度能否建立和完善的关键。乡风文明需要依法治国和以德治国相结合，涉及道德与法制两个内容，相辅相成，缺一不可。道德是基础，具有广泛的约束力。法制是保障，具有强制性，是维护农村市场经济秩序和社会稳定的有力武器。乡镇政府不依法行政，不模范遵纪守法，知法犯法，执法违法，必将淡化公民的法律意识，影响一方治安的稳定，伤风败俗，何谈乡风文明呢？管理民主是政治文明的目标，主要是贯彻落实村民委员会组织法和村民自治，村务公开等内容。法制是民主内容实现的保证，依法行政是管理民主的根本要求和实现形式。要实现社会主义新农村的目标就必须依法行政。

2、乡镇政府行政执法行为要合法

行政执法行为也称为具体行政行为，其合法性总体上体现四个方面：一是执法主体合法，这是行政执法有效的首要条件。首先，单位必须是法定的或授权或委托的具有行政执法权；其次，执法人员必须是在编的正式的工作人员，并且需取得行政执法资格证。二是执法内容合法，这是行政执法的核心。主要体现在职权范围、行为方式、行为种类和行为幅度的合法性。三是执法程序合法，这是有效执法的重要保障。四是形式合法，这主要体现在制作笔录上(①二人(以上)做笔录，并在笔录最后签字；②亮证执法，执法证号记录在笔录上；③反映案件的主要内容记载在笔录上；④笔录涂改之处须由当事人捺指印)。

 

（一）社会主义新农村建设对乡镇政府依法行政的要求

十一五规划提出我国要建设社会主义新农村，勾画了“生产发展，生活幸福，乡风文明，村容整洁，管理民主”的新农村蓝图。从物质文明，精神文明，政治文明三个方面提出了新农村的建设的内容和奋斗目标。物质文明是基础，因此生产发展是第一要务，是建设新农村的关键。生产发展了，生活幸福才有物质保障，村容整洁也就有了物质基础。生产发展就是要发展农村经济，发展农村市场经济。乡风文明，村容整洁，是精神文明建设的内容，是社会主义新农村的特征。管理民主是政治文明的要求，是社会主义新农村建设健康发展的必然要求。

生产发展就是全面发展农村市场经济，而市场经济是法治经济，因此乡镇政府依法行政是农村市场经济制度能否建立和完善的关键。乡风文明需要依法治国和以德治国相结合，涉及道德与法制两个内容，相辅相成，缺一不可。道德是基础，具有广泛的约束力。法制是保障，具有强制性，是维护农村市场经济秩序和社会稳定的有力武器。乡镇政府不依法行政，不模范遵纪守法，知法犯法，执法违法，必将淡化公民的法律意识，影响一方治安的稳定，伤风败俗，何谈乡风文明呢？管理民主是政治文明的目标，主要是贯彻落实村民委员会组织法和村民自治，村务公开等内容。法制是民主内容实现的保证，依法行政是管理民主的根本要求和实现形式。要实现社会主义新农村的目标就必须依法行政。

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（二）乡镇政府职能转变的要求

    政府职能转变包括政府职能的内容和政府履行职能的方式两个方面。

政府职能也叫行政职能，是指国家行政机关在社会公共事务中依法承担的职责和功能。政府职能的依据是公共产品只能依靠政府出面组织生产和供应，这是公共产品的特意性决定的。因此政府职能具有公共性，法定性，执行性，强制性等主要特点。政府职能就是提供公共产品，具体包括：

1维护职能，即维护国家法律法规和政令规章的实施。这通常是乡镇政府依法行政的主要内容，是乡镇人民政府的主要职能。

2保卫职能，即保卫国家和民族的独立，保卫公民生命财产安全，维持社会秩序，但重点是维护治安秩序。

3扶助职能，即扶助公民，团体，组织均衡发展，扶助弱者生存。这就是我们日常的民政和扶贫工作，解决弱势群体的生存问题和防止贫富两极分化。

4管制职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为。

5服务职能，即发展公共事业，造福于民。这是建立小政府大服务的方向。

6发展职能，即通过创新促进经济发展和社会进步。这主要是社会经济的基础设施和公益事业的发展，这是乡镇人民政府的重要职能和主要日常工作。

提供公共产品的政府职能是不可能转变的，本文所指的转变政府职能是指转变乡镇人民政府职能内容的主次关系和轻重缓急及具体行政事务的增减，这是由政府职能的特意性决定的。否则转变政府职能有可能走入误区。

过去乡镇政府履行职能包括以下主要内容：

1维护职能方面的内容：（1）收取农业税和统筹费；（2）计划生育工作，主要包括撵“大肚子”和收取计划生育抚养费；（3）收取有关公益事业费，比如合作医疗经费统筹等；（4）收取其他费，主要是向非公有制企业收取管理费，多是乱摊派；（5）管理林业和国土；（6）管理农村经济，主要是农村土地的承包经营管理等；

2保卫职能方面的内容：（1）维护社会稳定；（2）打击危害国家安全和公民生命财产安全的行为；

3扶助职能方面的内容：（1）民政救济，救灾；2）最低生活保障；（3）扶贫；

4管制职能：对不利于社会的行为进行管制，比如对枪支弹药刀具的管制；

5服务职能方面的内容：（1）农业生产服务；（2）生殖健康服务；（3）组织服务，引导农民参加各种合作组织和专业协会：

6发展职能方面的内容：（1）展地方经济，引导农村产业调整，很多演变为干部牟利，农民被误导，甚至被欺骗落入陷阱；（2）发展公益事和基础设施建设；

7其他内容：（1）指导村民委员会的工作，实际上变为了领导村民委员会的工作；（2）完成上级交给的其他任务。

乡镇人民政府的工作内容量多面广，情况复杂，再加上传统计划经济的影响和人治工作方法的熏陶，完全依法行政而不在一定程度上使用人治的办法在农村工作中根本行不通。以上工作税费收取和计划生育是乡镇政府实际履行的主要职能，占其工作量的百分之八十左右，其中税费的收取又占百分之五十以上。农村税费改革取消了农业税和村提留、乡统筹费，特别是计划生育工作从人治向法治转变后，大大减轻了乡镇人民政府的工作量，特别是乡镇人民政府直接面队全体农民的单项行政工作没有了，使乡镇政府的主要职能向发展职能等其他职能转变成为可能并非常必要，为乡镇人民政府依法行政创造了条件。

政府在履行政府职能时必须依法，这是民主制度的基本要求。改革开放以来，市场经济体制取代计划经济体制，乡镇政府履行职能的方式也开始转变，从人治方式向法治方式转变，从单一的行政手段向行政手段，法律手段和市场手段综合运用转变。但由于长期受计划经济的影响，政府职能越位，错位，缺位的“三位”现象还非常突出，是不依法行政带来的产物。下面是乡镇政府几种主要的具体行为行为：

（1）房屋拆迁、土地征用过程中乡镇政府的行为。

房屋拆迁、土地征用因不同的用途不同的目的，把政府的行为界定了二种不同的性质：若为了公共利益的需要，即为了不特定的多数人的利益，这时，政府在拆迁、征用过程中的行为属于有法律依据的行政行为，如三峡移民房屋拆迁、土地征用这一造福人类的公益事业却遭到村民冒“死”阻拦，应有所警示。当然问题不是三峡工程本身而是工作方法问题。如果出于非公共利益之需（如为“开发商”的利益），政府应退出，不宜介入，事情应由拆迁人与被拆迁人通过市场机制去解决，是否征用，能否达成补偿协议，政府只能作为裁判员，保证双方地位平等和公平交易。

（2）村民委员会选举中乡镇政府的行为。

这个问题首先要明确的是乡镇政府与村委会之间关系，已经从原来的领导与被领导的关系变为指导与被指导的关系。村民委员会组织法明确规定村民实行自治，但村民实行自治，一个重要的前提是在法治的前提下，当自治超出了法定范围，国家法律就要干预。比如在村委会选举中，村里成立选举委员会主持选举工作，并且履行认定选举行为合法性和选举结果有效性的职责。而乡镇政府也相应成立选举指导委员会，行使保障村民民主权利，指导监督选举，调查纠正选举违法的职权。在选举的四种类型中，即选举行为合法，选举结果有效；选举行为合法，选举结果无效；选举中有违法行为，但选举结果有效(违法行为轻微，不影响整个选举结果)；选举中有违法行为，选举结果无效。前二种应由村选举委员会认定，后二种因涉及违法事件，应由乡镇人民政府调查处理。选举的整个过程，乡镇政府的行为先是行政指导行为，而对后二种情况进行调查处理即为具体行政行为。

（3）行政处罚行为，主要是征收社会抚养费

根据法律、法规和规章的规定，乡镇政府对四类违反行政管理方面的行为具有行政处罚权。乡镇政府在行使行政处罚权时要注意以下三个问题：一是防止越权处罚。乡镇政府只能在法律规定的职权范围内实施行政处罚，法无明文规定的不得处罚，法规定乡镇政府有处罚权的不能超越权限。这里需要特别提醒：乡镇政府没有行政执行权，遇有拒不履行处罚决定的，乡镇政府只能依法申请人民法院强制执行，并且申请执行的期限为180日。超过期限的除正当理由外法院不予受理。征收社会抚养费在这方面的要求也是相同的。二是防止依据错误。《行政处罚法》规定，规章以下的规范性非法律文件不得设定行政处罚。三是防止程序违法。所谓行政处罚的程序是指实施行政处罚所遵守的步骤、方式、时限和顺序的总称。行政处罚法规定，违反法定程序的行政处罚无效。

（4）行政许可行为。

乡镇政府的行政许可只是初审全，涉及到乡镇政府的党政办、民政办、计生办、村镇国土所，林业站等办事机构。现在乡镇政府考虑比较多的就是如何加盖公章的问题，这可分为三类：第一类为行政许可类，应严格按照行政许可法规定，除乡镇政府实施八类项目的初审权外，其他的行政许可项目无权实施初审，即不能盖公章；第二类为非行政许可的行政行为类(看具体情况而定)；第三类为非行政事务的服务类，这一类从便民利民原则出发，应尽量盖。上述三类从性质和后果又可分为应承担法律责任的盖章和没有法律责任的盖章。 

1维护职能，即维护国家法律法规和政令规章的实施。这通常是乡镇政府依法行政的主要内容，是乡镇人民政府的主要职能。

2保卫职能，即保卫国家和民族的独立，保卫公民生命财产安全，维持社会秩序，但重点是维护治安秩序。

3扶助职能，即扶助公民，团体，组织均衡发展，扶助弱者生存。这就是我们日常的民政和扶贫工作，解决弱势群体的生存问题和防止贫富两极分化。

4管制职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为。

5服务职能，即发展公共事业，造福于民。这是建立小政府大服务的方向。

6发展职能，即通过创新促进经济发展和社会进步。这主要是社会经济的基础设施和公益事业的发展，这是乡镇人民政府的重要职能和主要日常工作。

提供公共产品的政府职能是不可能转变的，本文所指的转变政府职能是指转变乡镇人民政府职能内容的主次关系和轻重缓急及具体行政事务的增减，这是由政府职能的特意性决定的。否则转变政府职能有可能走入误区。

过去乡镇政府履行职能包括以下主要内容：

1维护职能方面的内容：（1）收取农业税和统筹费；（2）计划生育工作，主要包括撵“大肚子”和收取计划生育抚养费；（3）收取有关公益事业费，比如合作医疗经费统筹等；（4）收取其他费，主要是向非公有制企业收取管理费，多是乱摊派；（5）管理林业和国土；（6）管理农村经济，主要是农村土地的承包经营管理等；

2保卫职能方面的内容：（1）维护社会稳定；（2）打击危害国家安全和公民生命财产安全的行为；

3扶助职能方面的内容：（1）民政救济，救灾；2）最低生活保障；（3）扶贫；

4管制职能：对不利于社会的行为进行管制，比如对枪支弹药刀具的管制；

5服务职能方面的内容：（1）农业生产服务；（2）生殖健康服务；（3）组织服务，引导农民参加各种合作组织和专业协会：

6发展职能方面的内容：（1）展地方经济，引导农村产业调整，很多演变为干部牟利，农民被误导，甚至被欺骗落入陷阱；（2）发展公益事和基础设施建设；

7其他内容：（1）指导村民委员会的工作，实际上变为了领导村民委员会的工作；（2）完成上级交给的其他任务。

乡镇人民政府的工作内容量多面广，情况复杂，再加上传统计划经济的影响和人治工作方法的熏陶，完全依法行政而不在一定程度上使用人治的办法在农村工作中根本行不通。以上工作税费收取和计划生育是乡镇政府实际履行的主要职能，占其工作量的百分之八十左右，其中税费的收取又占百分之五十以上。农村税费改革取消了农业税和村提留、乡统筹费，特别是计划生育工作从人治向法治转变后，大大减轻了乡镇人民政府的工作量，特别是乡镇人民政府直接面队全体农民的单项行政工作没有了，使乡镇政府的主要职能向发展职能等其他职能转变成为可能并非常必要，为乡镇人民政府依法行政创造了条件。

政府在履行政府职能时必须依法，这是民主制度的基本要求。改革开放以来，市场经济体制取代计划经济体制，乡镇政府履行职能的方式也开始转变，从人治方式向法治方式转变，从单一的行政手段向行政手段，法律手段和市场手段综合运用转变。但由于长期受计划经济的影响，政府职能越位，错位，缺位的“三位”现象还非常突出，是不依法行政带来的产物。下面是乡镇政府几种主要的具体行为行为：

（1）房屋拆迁、土地征用过程中乡镇政府的行为。

房屋拆迁、土地征用因不同的用途不同的目的，把政府的行为界定了二种不同的性质：若为了公共利益的需要，即为了不特定的多数人的利益，这时，政府在拆迁、征用过程中的行为属于有法律依据的行政行为，如三峡移民房屋拆迁、土地征用这一造福人类的公益事业却遭到村民冒“死”阻拦，应有所警示。当然问题不是三峡工程本身而是工作方法问题。如果出于非公共利益之需（如为“开发商”的利益），政府应退出，不宜介入，事情应由拆迁人与被拆迁人通过市场机制去解决，是否征用，能否达成补偿协议，政府只能作为裁判员，保证双方地位平等和公平交易。

（2）村民委员会选举中乡镇政府的行为。

这个问题首先要明确的是乡镇政府与村委会之间关系，已经从原来的领导与被领导的关系变为指导与被指导的关系。村民委员会组织法明确规定村民实行自治，但村民实行自治，一个重要的前提是在法治的前提下，当自治超出了法定范围，国家法律就要干预。比如在村委会选举中，村里成立选举委员会主持选举工作，并且履行认定选举行为合法性和选举结果有效性的职责。而乡镇政府也相应成立选举指导委员会，行使保障村民民主权利，指导监督选举，调查纠正选举违法的职权。在选举的四种类型中，即选举行为合法，选举结果有效；选举行为合法，选举结果无效；选举中有违法行为，但选举结果有效(违法行为轻微，不影响整个选举结果)；选举中有违法行为，选举结果无效。前二种应由村选举委员会认定，后二种因涉及违法事件，应由乡镇人民政府调查处理。选举的整个过程，乡镇政府的行为先是行政指导行为，而对后二种情况进行调查处理即为具体行政行为。

（3）行政处罚行为，主要是征收社会抚养费

根据法律、法规和规章的规定，乡镇政府对四类违反行政管理方面的行为具有行政处罚权。乡镇政府在行使行政处罚权时要注意以下三个问题：一是防止越权处罚。乡镇政府只能在法律规定的职权范围内实施行政处罚，法无明文规定的不得处罚，法规定乡镇政府有处罚权的不能超越权限。这里需要特别提醒：乡镇政府没有行政执行权，遇有拒不履行处罚决定的，乡镇政府只能依法申请人民法院强制执行，并且申请执行的期限为180日。超过期限的除正当理由外法院不予受理。征收社会抚养费在这方面的要求也是相同的。二是防止依据错误。《行政处罚法》规定，规章以下的规范性非法律文件不得设定行政处罚。三是防止程序违法。所谓行政处罚的程序是指实施行政处罚所遵守的步骤、方式、时限和顺序的总称。行政处罚法规定，违反法定程序的行政处罚无效。

（4）行政许可行为。

乡镇政府的行政许可只是初审全，涉及到乡镇政府的党政办、民政办、计生办、村镇国土所，林业站等办事机构。现在乡镇政府考虑比较多的就是如何加盖公章的问题，这可分为三类：第一类为行政许可类，应严格按照行政许可法规定，除乡镇政府实施八类项目的初审权外，其他的行政许可项目无权实施初审，即不能盖公章；第二类为非行政许可的行政行为类(看具体情况而定)；第三类为非行政事务的服务类，这一类从便民利民原则出发，应尽量盖。上述三类从性质和后果又可分为应承担法律责任的盖章和没有法律责任的盖章。 

政府职能也叫行政职能，是指国家行政机关在社会公共事务中依法承担的职责和功能。政府职能的依据是公共产品只能依靠政府出面组织生产和供应，这是公共产品的特意性决定的。因此政府职能具有公共性，法定性，执行性，强制性等主要特点。政府职能就是提供公共产品，具体包括：

1维护职能，即维护国家法律法规和政令规章的实施。这通常是乡镇政府依法行政的主要内容，是乡镇人民政府的主要职能。

2保卫职能，即保卫国家和民族的独立，保卫公民生命财产安全，维持社会秩序，但重点是维护治安秩序。

3扶助职能，即扶助公民，团体，组织均衡发展，扶助弱者生存。这就是我们日常的民政和扶贫工作，解决弱势群体的生存问题和防止贫富两极分化。

4管制职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为。

5服务职能，即发展公共事业，造福于民。这是建立小政府大服务的方向。

6发展职能，即通过创新促进经济发展和社会进步。这主要是社会经济的基础设施和公益事业的发展，这是乡镇人民政府的重要职能和主要日常工作。

提供公共产品的政府职能是不可能转变的，本文所指的转变政府职能是指转变乡镇人民政府职能内容的主次关系和轻重缓急及具体行政事务的增减，这是由政府职能的特意性决定的。否则转变政府职能有可能走入误区。

过去乡镇政府履行职能包括以下主要内容：

1维护职能方面的内容：（1）收取农业税和统筹费；（2）计划生育工作，主要包括撵“大肚子”和收取计划生育抚养费；（3）收取有关公益事业费，比如合作医疗经费统筹等；（4）收取其他费，主要是向非公有制企业收取管理费，多是乱摊派；（5）管理林业和国土；（6）管理农村经济，主要是农村土地的承包经营管理等；

2保卫职能方面的内容：（1）维护社会稳定；（2）打击危害国家安全和公民生命财产安全的行为；

3扶助职能方面的内容：（1）民政救济，救灾；2）最低生活保障；（3）扶贫；

4管制职能：对不利于社会的行为进行管制，比如对枪支弹药刀具的管制；

5服务职能方面的内容：（1）农业生产服务；（2）生殖健康服务；（3）组织服务，引导农民参加各种合作组织和专业协会：

6发展职能方面的内容：（1）展地方经济，引导农村产业调整，很多演变为干部牟利，农民被误导，甚至被欺骗落入陷阱；（2）发展公益事和基础设施建设；

7其他内容：（1）指导村民委员会的工作，实际上变为了领导村民委员会的工作；（2）完成上级交给的其他任务。

乡镇人民政府的工作内容量多面广，情况复杂，再加上传统计划经济的影响和人治工作方法的熏陶，完全依法行政而不在一定程度上使用人治的办法在农村工作中根本行不通。以上工作税费收取和计划生育是乡镇政府实际履行的主要职能，占其工作量的百分之八十左右，其中税费的收取又占百分之五十以上。农村税费改革取消了农业税和村提留、乡统筹费，特别是计划生育工作从人治向法治转变后，大大减轻了乡镇人民政府的工作量，特别是乡镇人民政府直接面队全体农民的单项行政工作没有了，使乡镇政府的主要职能向发展职能等其他职能转变成为可能并非常必要，为乡镇人民政府依法行政创造了条件。

政府在履行政府职能时必须依法，这是民主制度的基本要求。改革开放以来，市场经济体制取代计划经济体制，乡镇政府履行职能的方式也开始转变，从人治方式向法治方式转变，从单一的行政手段向行政手段，法律手段和市场手段综合运用转变。但由于长期受计划经济的影响，政府职能越位，错位，缺位的“三位”现象还非常突出，是不依法行政带来的产物。下面是乡镇政府几种主要的具体行为行为：

（1）房屋拆迁、土地征用过程中乡镇政府的行为。

房屋拆迁、土地征用因不同的用途不同的目的，把政府的行为界定了二种不同的性质：若为了公共利益的需要，即为了不特定的多数人的利益，这时，政府在拆迁、征用过程中的行为属于有法律依据的行政行为，如三峡移民房屋拆迁、土地征用这一造福人类的公益事业却遭到村民冒“死”阻拦，应有所警示。当然问题不是三峡工程本身而是工作方法问题。如果出于非公共利益之需（如为“开发商”的利益），政府应退出，不宜介入，事情应由拆迁人与被拆迁人通过市场机制去解决，是否征用，能否达成补偿协议，政府只能作为裁判员，保证双方地位平等和公平交易。

（2）村民委员会选举中乡镇政府的行为。

这个问题首先要明确的是乡镇政府与村委会之间关系，已经从原来的领导与被领导的关系变为指导与被指导的关系。村民委员会组织法明确规定村民实行自治，但村民实行自治，一个重要的前提是在法治的前提下，当自治超出了法定范围，国家法律就要干预。比如在村委会选举中，村里成立选举委员会主持选举工作，并且履行认定选举行为合法性和选举结果有效性的职责。而乡镇政府也相应成立选举指导委员会，行使保障村民民主权利，指导监督选举，调查纠正选举违法的职权。在选举的四种类型中，即选举行为合法，选举结果有效；选举行为合法，选举结果无效；选举中有违法行为，但选举结果有效(违法行为轻微，不影响整个选举结果)；选举中有违法行为，选举结果无效。前二种应由村选举委员会认定，后二种因涉及违法事件，应由乡镇人民政府调查处理。选举的整个过程，乡镇政府的行为先是行政指导行为，而对后二种情况进行调查处理即为具体行政行为。

（3）行政处罚行为，主要是征收社会抚养费

根据法律、法规和规章的规定，乡镇政府对四类违反行政管理方面的行为具有行政处罚权。乡镇政府在行使行政处罚权时要注意以下三个问题：一是防止越权处罚。乡镇政府只能在法律规定的职权范围内实施行政处罚，法无明文规定的不得处罚，法规定乡镇政府有处罚权的不能超越权限。这里需要特别提醒：乡镇政府没有行政执行权，遇有拒不履行处罚决定的，乡镇政府只能依法申请人民法院强制执行，并且申请执行的期限为180日。超过期限的除正当理由外法院不予受理。征收社会抚养费在这方面的要求也是相同的。二是防止依据错误。《行政处罚法》规定，规章以下的规范性非法律文件不得设定行政处罚。三是防止程序违法。所谓行政处罚的程序是指实施行政处罚所遵守的步骤、方式、时限和顺序的总称。行政处罚法规定，违反法定程序的行政处罚无效。

（4）行政许可行为。

乡镇政府的行政许可只是初审全，涉及到乡镇政府的党政办、民政办、计生办、村镇国土所，林业站等办事机构。现在乡镇政府考虑比较多的就是如何加盖公章的问题，这可分为三类：第一类为行政许可类，应严格按照行政许可法规定，除乡镇政府实施八类项目的初审权外，其他的行政许可项目无权实施初审，即不能盖公章；第二类为非行政许可的行政行为类(看具体情况而定)；第三类为非行政事务的服务类，这一类从便民利民原则出发，应尽量盖。上述三类从性质和后果又可分为应承担法律责任的盖章和没有法律责任的盖章。 

1维护职能，即维护国家法律法规和政令规章的实施。这通常是乡镇政府依法行政的主要内容，是乡镇人民政府的主要职能。

2保卫职能，即保卫国家和民族的独立，保卫公民生命财产安全，维持社会秩序，但重点是维护治安秩序。

3扶助职能，即扶助公民，团体，组织均衡发展，扶助弱者生存。这就是我们日常的民政和扶贫工作，解决弱势群体的生存问题和防止贫富两极分化。

4管制职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为。

5服务职能，即发展公共事业，造福于民。这是建立小政府大服务的方向。

6发展职能，即通过创新促进经济发展和社会进步。这主要是社会经济的基础设施和公益事业的发展，这是乡镇人民政府的重要职能和主要日常工作。

提供公共产品的政府职能是不可能转变的，本文所指的转变政府职能是指转变乡镇人民政府职能内容的主次关系和轻重缓急及具体行政事务的增减，这是由政府职能的特意性决定的。否则转变政府职能有可能走入误区。

过去乡镇政府履行职能包括以下主要内容：

1维护职能方面的内容：（1）收取农业税和统筹费；（2）计划生育工作，主要包括撵“大肚子”和收取计划生育抚养费；（3）收取有关公益事业费，比如合作医疗经费统筹等；（4）收取其他费，主要是向非公有制企业收取管理费，多是乱摊派；（5）管理林业和国土；（6）管理农村经济，主要是农村土地的承包经营管理等；

2保卫职能方面的内容：（1）维护社会稳定；（2）打击危害国家安全和公民生命财产安全的行为；

3扶助职能方面的内容：（1）民政救济，救灾；2）最低生活保障；（3）扶贫；

4管制职能：对不利于社会的行为进行管制，比如对枪支弹药刀具的管制；

5服务职能方面的内容：（1）农业生产服务；（2）生殖健康服务；（3）组织服务，引导农民参加各种合作组织和专业协会：

6发展职能方面的内容：（1）展地方经济，引导农村产业调整，很多演变为干部牟利，农民被误导，甚至被欺骗落入陷阱；（2）发展公益事和基础设施建设；

7其他内容：（1）指导村民委员会的工作，实际上变为了领导村民委员会的工作；（2）完成上级交给的其他任务。

乡镇人民政府的工作内容量多面广，情况复杂，再加上传统计划经济的影响和人治工作方法的熏陶，完全依法行政而不在一定程度上使用人治的办法在农村工作中根本行不通。以上工作税费收取和计划生育是乡镇政府实际履行的主要职能，占其工作量的百分之八十左右，其中税费的收取又占百分之五十以上。农村税费改革取消了农业税和村提留、乡统筹费，特别是计划生育工作从人治向法治转变后，大大减轻了乡镇人民政府的工作量，特别是乡镇人民政府直接面队全体农民的单项行政工作没有了，使乡镇政府的主要职能向发展职能等其他职能转变成为可能并非常必要，为乡镇人民政府依法行政创造了条件。

政府在履行政府职能时必须依法，这是民主制度的基本要求。改革开放以来，市场经济体制取代计划经济体制，乡镇政府履行职能的方式也开始转变，从人治方式向法治方式转变，从单一的行政手段向行政手段，法律手段和市场手段综合运用转变。但由于长期受计划经济的影响，政府职能越位，错位，缺位的“三位”现象还非常突出，是不依法行政带来的产物。下面是乡镇政府几种主要的具体行为行为：

（1）房屋拆迁、土地征用过程中乡镇政府的行为。

房屋拆迁、土地征用因不同的用途不同的目的，把政府的行为界定了二种不同的性质：若为了公共利益的需要，即为了不特定的多数人的利益，这时，政府在拆迁、征用过程中的行为属于有法律依据的行政行为，如三峡移民房屋拆迁、土地征用这一造福人类的公益事业却遭到村民冒“死”阻拦，应有所警示。当然问题不是三峡工程本身而是工作方法问题。如果出于非公共利益之需（如为“开发商”的利益），政府应退出，不宜介入，事情应由拆迁人与被拆迁人通过市场机制去解决，是否征用，能否达成补偿协议，政府只能作为裁判员，保证双方地位平等和公平交易。

（2）村民委员会选举中乡镇政府的行为。

这个问题首先要明确的是乡镇政府与村委会之间关系，已经从原来的领导与被领导的关系变为指导与被指导的关系。村民委员会组织法明确规定村民实行自治，但村民实行自治，一个重要的前提是在法治的前提下，当自治超出了法定范围，国家法律就要干预。比如在村委会选举中，村里成立选举委员会主持选举工作，并且履行认定选举行为合法性和选举结果有效性的职责。而乡镇政府也相应成立选举指导委员会，行使保障村民民主权利，指导监督选举，调查纠正选举违法的职权。在选举的四种类型中，即选举行为合法，选举结果有效；选举行为合法，选举结果无效；选举中有违法行为，但选举结果有效(违法行为轻微，不影响整个选举结果)；选举中有违法行为，选举结果无效。前二种应由村选举委员会认定，后二种因涉及违法事件，应由乡镇人民政府调查处理。选举的整个过程，乡镇政府的行为先是行政指导行为，而对后二种情况进行调查处理即为具体行政行为。

（3）行政处罚行为，主要是征收社会抚养费

根据法律、法规和规章的规定，乡镇政府对四类违反行政管理方面的行为具有行政处罚权。乡镇政府在行使行政处罚权时要注意以下三个问题：一是防止越权处罚。乡镇政府只能在法律规定的职权范围内实施行政处罚，法无明文规定的不得处罚，法规定乡镇政府有处罚权的不能超越权限。这里需要特别提醒：乡镇政府没有行政执行权，遇有拒不履行处罚决定的，乡镇政府只能依法申请人民法院强制执行，并且申请执行的期限为180日。超过期限的除正当理由外法院不予受理。征收社会抚养费在这方面的要求也是相同的。二是防止依据错误。《行政处罚法》规定，规章以下的规范性非法律文件不得设定行政处罚。三是防止程序违法。所谓行政处罚的程序是指实施行政处罚所遵守的步骤、方式、时限和顺序的总称。行政处罚法规定，违反法定程序的行政处罚无效。

（4）行政许可行为。

乡镇政府的行政许可只是初审全，涉及到乡镇政府的党政办、民政办、计生办、村镇国土所，林业站等办事机构。现在乡镇政府考虑比较多的就是如何加盖公章的问题，这可分为三类：第一类为行政许可类，应严格按照行政许可法规定，除乡镇政府实施八类项目的初审权外，其他的行政许可项目无权实施初审，即不能盖公章；第二类为非行政许可的行政行为类(看具体情况而定)；第三类为非行政事务的服务类，这一类从便民利民原则出发，应尽量盖。上述三类从性质和后果又可分为应承担法律责任的盖章和没有法律责任的盖章。 

（三）农村税费改革对依法行政的要求

农村税费改革的主要内容是取消农业税和提留、统筹费。农村税费改革对中国农村产生了广泛而深远的影响，对乡镇人民政府履行职能的方式和履行职能的重点也产生了正面效应。取消农村税费以后，乡镇政府突然觉得没事干，无所作为，甚至造成行政资源的浪费。因此乡镇政府职能要迅速主要从催粮受款转变到农村发展和服务上来，政府履行职能的方式也要从以人治为主向依法行政转变，并从单一的行政手段向行政手段、法律手段、市场手段综合运用转变。比如计划生育工作要从“撵大肚子”向生殖健康服务转变。征收计划生育社会抚养费从牵猪拉羊向依法申请人民法院强制执行转变。发展经济项目要从政府号召向市场配置生产力转变等。农村税费改革为依法行政提供了机会，同时不借机推行依法行政后果是严重的。税费改革目前对于乡镇政府简单地说就是取消“收钱”项目。腾空了大部分的精力，乡镇政府干什么呢？有可能加重乱摊派；有可能打着建设社会主义新农村，发展生产，调整产业结构的幌子，实则违背市场经济规律，误农坑农；有可能无所事事，消极怠工，麻痹大意，失去安全稳定工作的警惕性，结果造成重特大安全事故，比如交通，小煤窑等安全事故。预防以上问题产生的办法就是依法转变乡镇政府的职能，严格要求依法行政。

（四）村民自治制度的发展对依法行政的要求

《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事物和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会组织制定“村规民约”——“小宪法”，来达到自我管理、自我教育、自我服务的目的。通过“一事一议”来办理本村的公共事务和公益事业。村民自治的性质是村民依法自己管自己的事，但村民委员会从履行的主要职能来看实际上变成了乡镇政府的下级行政机构，履行的是行政职能。村民委员会公开的身份是受乡镇人民政府的委托开展村级行政领导工作和行政执法工作。如果不能完成这些工作将被乡镇政府考核不称职和不发奖金甚至扣发工资。中国目前还没有那部法律规定村民委员会受上级的委托开展行政工作和完成上级政府交办的任务的相关条款。相反村民委员会的本质工作却变得可有可无，只要能完成乡镇人民政府的行政工作就是一个好的村民委员会。很多乡镇人民政府的工作到了离开村民委员会的直接“代劳”就村步难行的地步，过去的税费是村民委员会的干部直接到千家万户征收，现在的计划外生育护养费也是村民委员会直接到对象户收取。这种现象是计划经济时代的产物，和依法行政是格格不入的。

随着基层民主建设的加强，特别是村民自治制度的发展，村民委员会一定要恢复其“自治”的本来面目，从大量的行政工作中解脱出来，办理本村的公共事物和公益事业，调解民间纠纷，自我管理、自我教育、自我服务。而只是“协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”过去由村民委员会“代劳”的行政工作只能由乡镇人民政府自己依法履行 ，这既是依法行政的要求，也是村民自治制度发展的必然趋势。

二、乡镇政府依法行政存在问题及原因分析

    当前，乡镇依法行政的状况离新形势的要求还相差甚远，基层政府行政违法的现象比较普遍，依法行政还任重道远。乡镇依法行政存在的问题较多，原因也很复杂，主要表现为以下几个方面：

    （一） 乡镇政府执法主体资格存在问题

我国绝大多数法律规定基层行政执法主体是县级人民政府及其组成部门，但实际工作中绝大部分是乡镇人民政府代劳。如《中华人民共和国农业法》第一章第十条规定：县级以上人民政府主观农业的部门按照各自的职责，负责本行政区域有关的农业工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内有关的为农业生产经营服务的工作。《中华人民共和国水法》第九条第四款规定：县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关水的资源管理工作。第三十七条规定：县级以上人民政府或者其授权的主管部门在处理水事纠纷时，有权采取临时处置措施，当事人必须服从。《中华人民共和国野生动物保护法》第七条规定：县级以上地方政府渔业行政主管部门主管本行政区域内水生野生动物管理工作。《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款规定：县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。第四款规定：县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。《中华人民共和国煤炭法》第十二条第二款规定：县级以上地方人民政府煤炭管理部门和有关部门依法负责本行政区域内煤炭行业的监督管理。第三十七条规定：县级以上各级人民政府及其煤炭管理部门和其他有关部门，应当加强对煤矿安全生产工作的监督管理。《中华人民共和国矿产资源法》第三十八条规定：县级以上人民政府应当知道、帮助乡镇集体矿山企业和个体采矿进行技术改造，改善经营管理，加强安全生产。《中华人民共和国人口与计划生育法》第六条规定：县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的人口与计划生育工作。

以上工作依法均应由县级以上人民政府及其行业主管部门履行，乡镇人民政府只能按《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第七款“办理上级人民政府交办的其他事项”而配合工作。但在实际工作中，以上工作基本上成了乡镇的主要中心工作，配角变成了主角，主角不见了影子，乡镇沦为实际的执法主体了。比如计划生育工作，县政府对计划外生育的现象只是对乡镇考核了事，对计划外生育的处罚也是乡镇政府的干部口头说了算，对处罚的执行也是靠乡镇干部牵猪拉羊；关闭非法小煤窑也是几个乡村干部背着炸药就点炮。凡此种种行政行为严格定性应该是非法行为。

乡镇政府无主体资格而实际执法主要有两类情况。一类是上级下达任务，即被迫越位。把依法应由县级政府及其主管部门履行的职责以任务的形式转嫁给乡镇代为履行，但乡镇按法律的规定不具备执法主体，一旦发生行政诉讼就吃败官司。比如县政府每年下达的计划外生育护养费指标，乡镇一是无权处罚，二是无权收取。按规定应由县计划生育主管部门处罚，财政部门收费。乡镇往往为了完成任务，往往放任超计划生育以便收费，同时“漏报出生人口”以完成人口计划生育指标。因为无“硬法”，只好“广种薄收”。关闭非法小煤窑也同样如此。县政府给乡镇下达全部关闭的指标，乡镇政府的干部和村干部就以没有依法取得矿产开采许可证、安全无保障、完成上级任务为由炸设施，封井口，结果吃行政官司。乡镇政府是无这个权力的。近年来一些不法分子使用剧毒药品在河流捕鱼，既灭绝鱼类，又破坏生态。当乡镇政府报告县级主管部门时，不法分子早已不知去向，乡镇政府只好“没收”死鱼犒劳机关食堂。“手中无枪打不死鸟，等借来了枪，鸟已飞了。” 二类是利益驱动，越权行政，知法犯法，即主动越位。在县政府没有下达关闭非法小煤窑前，乡镇向矿主收取大额“管理费”，要是不主动交纳，乡镇政府就以安全生产不达标等理由炸井口。明知乡镇政府不是执法主体，也只好“忍辱负重”力求不被关闭。另外还得给“执法者”发红包，力求下次关照，买个放心。乡镇政府在计划生育工作中滥用自由裁量权，低标准收取计划外生育护养费为小金库，同时隐瞒出生人口，帮助逃避处罚。个别干部趁火打劫，捞油水，产生腐败，助长了计划外生育风气。

以上问题主要是法定执法主体不到位造成的。不到位有以下原因：一是执法人员少，人员编制少，财政经费少；二是管理宽度大，可望不可及，力不从心；三是职责不明，法律意思淡泊；四是官僚主义严重，习惯于乡镇代劳，图省事。 

以上问题主要是法定执法主体不到位造成的。不到位有以下原因：一是执法人员少，人员编制少，财政经费少；二是管理宽度大，可望不可及，力不从心；三是职责不明，法律意思淡泊；四是官僚主义严重，习惯于乡镇代劳，图省事。 

（二）乡镇政府存在不严格执法的问题

按照有关法律的规定应由乡镇履行的职责乡镇人民政府不履行职责或暂时不履行，失位严重，甚至失职渎职。《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款规定：乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。《中华人民共和国森林法》第八条第二款规定：乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。当前农村乱占基本农田的现象十分普遍，一是超标准建造房屋，二是打着农业用地的幌子变相圈地而用着建设用地。乡镇政府对乱占耕地的行为一般采取放水养鱼的政策，暂时不制止，当大量的违法占地发生后，乡镇政府就开始收网了，违法占地罚款流入政府的小金库。农民住宅用地取消一切费用，罚款收入权上交后，乡镇政府基本不管乱占耕地的行为了。打着取信于民，“构建和谐社会”的幌子，实则是因为无钱可收了。同样，乡镇政府对森林乱砍滥伐行为也因无权收取罚款基本不作为。

（三）与村委会的关系混淆

《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事物和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会组织制定“村规民约”——“小宪法”，来达到自我管理、自我教育、自我服务的目的。通过“一事一议”来办理本村的公共事务和公益事业。乡镇人民政府利用村民自治的优越性开展行政工作，使村民委员会“忘记”本职工作。乡镇政府对村民委员会变指导为领导，把村民委员会变成了乡镇人民政府的下级行政组织，转移执法主体，故意错位。村民委员会代替行政，无所不包，无所不能。村级组织是自治组织，一旦违法不怕追究，不是行政机关，不是执法主体，没有行政法人资格，何谈行政违法？群众怒而不知言。凡是政府不好解决的问题，作不了的行政工作统统交给村民委员会，一交就灵。美其名曰走群众路线，密切联系群众的工作方法，发挥基层战斗堡垒作用。有关的钱政府收不起来，但村里的干部可以牵猪拉羊变现钱，个别村干部在工作中甚至对不听话的村民动手动脚，乡镇政府还假装不知道。到底能给村干部定个什么罪？村干部到底是农民啊，如果追究起来也就是教育一顿，实则受鼓励一次。当前有的地方群众不怕政府但怕村干部就是这个原因。 

（四）违法执法

干部不依法行政，群众法制意识淡薄，以莽治盲。行政命令代替执法。长期受计划经济的影响，乡镇政府的工作方式以行政命令为主要工作方法。农业生产分解任务下达计划，产业结构调整下计划，人口生产下计划，收取有关费用下计划，关闭小煤窑下计划等等。乡镇为了完成这些计划就下达各种行政命令。行政命令如果还不奏效，乡镇干部就赤膊上阵，让村干部牵猪拉羊，或者扣除有关的直补资金。乡镇干部长期以来就是用的这些行之有效的工作方法，并不觉得有什么不是。人民群众也适应这种工作方法，他们长期接受乡镇干部的类似“服务”，也没觉得有什么不妥。个别乡镇干部也知道有的工作方式违法，但迫于工作压力只好铤而走险。有的干部明知违法，但麻痹群众，知道群众不懂法，故大胆而为之，以莽治盲。没有法制环境，缺乏法治意识，法律权威难以树立，依法行政不能形成气候。

（四）违法执法

干部不依法行政，群众法制意识淡薄，以莽治盲。行政命令代替执法。长期受计划经济的影响，乡镇政府的工作方式以行政命令为主要工作方法。农业生产分解任务下达计划，产业结构调整下计划，人口生产下计划，收取有关费用下计划，关闭小煤窑下计划等等。乡镇为了完成这些计划就下达各种行政命令。行政命令如果还不奏效，乡镇干部就赤膊上阵，让村干部牵猪拉羊，或者扣除有关的直补资金。乡镇干部长期以来就是用的这些行之有效的工作方法，并不觉得有什么不是。人民群众也适应这种工作方法，他们长期接受乡镇干部的类似“服务”，也没觉得有什么不妥。个别乡镇干部也知道有的工作方式违法，但迫于工作压力只好铤而走险。有的干部明知违法，但麻痹群众，知道群众不懂法，故大胆而为之，以莽治盲。没有法制环境，缺乏法治意识，法律权威难以树立，依法行政不能形成气候。

三、促进乡镇政府依法行政的措施

乡镇依法行政存在的问题多，原因复杂，促进乡镇依法行政将是一个系统工程，不可能一挥而就，更需要政治体制经济体制改革的进一步深入。对促进乡镇政府依法行政的措施和途径作如下探讨。

（一）完善法律体现，创造乡镇依法行政的法制环境

完善法律体系包括制定法律和修改法律。制定《中华人民共和国村民自治法》，包括村民自治的意义、自治应坚持的原则、自治的组织、自治的内容、自治的保障、法律责任，体现民主自治、民主选举、民主管理、民主监督的精神内涵，进一步理顺乡镇和村级自治组织的关系等内容。使乡镇不依法行政就寸不难行，进一不加强基层民主建设，为建立农村市场经济创造良好的法制环境。同时废止试行的《中华人民共和国村民委员会组织法》。修改有关的法律，乡镇是最基层的国家政权机关，直面广大的人民群众，又是各项行政工作的实际参与者和执行者，就应将有关的行政执法主体授权给乡镇，以解决行政执行者不是执法主体，执法主体不经常执法的尴尬问题。法律体系的完善实质是乡镇职能扩大的模式，因此乡镇也要进行与之相适应的改革，包括调整建制，机构改革，职能定位，人力资源整合，干部培训等，使乡镇有职、有权、有责、有能。有职是指乡镇有依法赋予的职能，有权是指有职能才有权执法，这就需要相应的机构履行职权。有职权就要承担相应的责任，要履行职权，承担责任必须具备相应的能力，这就需要提高执法者的水平，加强执法人员的培训。

（二）调整乡镇职能

乡镇职能的界定要依法进行。法律赋予给乡镇的职能必须履行，不能失职甚至渎职。法律没有赋予的职能乡镇不能擅自履行，造成行政违法。受上级委托执法的一定要从法律角度办理相公手续，取得执法资格。乡镇职能立法要根据提供公共产品这一政府职能定位来确定，并充分考虑乡镇作为最基层的国家行政机关提供公共产品的有限性和局限性，不能搞行政职能上下对口，不能为扩大或缩小乡镇的职能而进行职能立法。当前我国的法律很少赋予乡镇执法主体地位，依法界定乡镇职能就是弱化乡镇职能的模式，因此乡镇就应该精简机构，精简人员。这种模式势必会增加县级执法主体的负担，那么乡镇精简下来的富裕人员可以对其进行充实，调配人力资源。乡镇能够和需要提供的公共产品就是维护社会稳定，建设基础设施，发展社会事业，维护市场经济秩序，指导村民自治，构建人与自然的和谐，依法执行上级委托的任务等。

（三）乡民自治

乡民自治就是把村民自治的范围从村扩大到乡镇，将乡镇人民政府改为乡民委员会，乡民自治从根本上解决了乡镇依法行政的问题。政府的职能是提供公共产品，随着社会主义市场经济制度的逐步建立和完善，乡镇政府管理经济的职能逐步弱化并最终谈出，而政治职能也将因基层民主的进一步发扬和经济职能的弱化而弱化。因此撤消乡镇人民政府是必然趋势，乡民自治是符合中国特色的选项。撤消乡镇人民政府可以减轻了财政负担，彻底解决了乡镇人民政府对小地方经济不必要的干预，拓宽乡村的民主空间，进一步加强县级政府的执法能力和执法意识，提高执政能力和服务水平，提高地方公共产品的供给力。撤消乡镇人民政府是一个社会发展过程的体现，不能一哄而下，应该根据社会进步的状况来决定，特别是要根据交通通讯信息等管理类硬件的发展水平来决定。当前我国的一些地方已经初步具备了这些条件，应该有序地撤消乡镇人民政府，成立乡民委员会。一个县撤消乡镇人民政府不能一不到位，要逐步过度。先走乡镇职能扩大的模式，将乡镇的规模扩大，个数变小，政府职能加强配套；然后走乡镇职能弱化的模式，依法界定乡镇职能，逐步弱化乡镇的职能，精简机构，裁减人员；最后当乡镇执法人员逐步减少，职能逐步被县级政府取代，社会基本接受，人民群众习以为常等主客观条件成熟的时候，就应该因势利导，撤消乡镇人民政府，取而代之以乡民委员会。成立乡民委员会后，村民委员会根据情况可以合并保留撤消。

（四）提高乡镇政府行政能力

乡镇政府的职能无论是加强还是削弱，但职能必须加速转变。当前乡镇政府履行政府职能的方式基本上还是计划经济年代那一套，这和建设社会主义市场经济是非常不相适应的。乡镇政府极其工作人员是明白这个道理的，但为什么还是不能转变政府职能而依法行政呢，归根到底还是执政能力有待提高，这是本文要讨论的重点。

乡镇政权是国家政权的基础，其执政能力的强弱直接关系和影响着党和国家的执政能力。随着社会主义市场经济体制的不断完善和农村民主政治建设的不断加强，乡镇政权面临许多新问题和新挑战。群众对乡镇的依赖性在降低，对乡镇干部素质的要求在提高；乡镇政权肩负的责任在不断增大，落实责任的行政权力在日益缩小；农村改革不断推进，各种利益调整引发的矛盾逐渐凸现。如何不断适应新的形势，在应对各种挑战中提高乡镇班子的执政能力，这是摆在乡镇政府班子面前的重要课题。

1解决乡镇政府运转经费问题

乡镇运转经费十分紧张，在一定程度上影响了职能的发挥。加强农村执政能力建设，必须在多途径解决经费不足上下功夫
    乡镇建设经费是执政的基本条件，其完备与否直接影响着政权职能的充分发挥，影响着基层的稳定。目前，大多数乡镇财政是“吃饭财政”、“讨饭财政”，呈现出收入少、债务多的特点。收入减少、支出增加、需求增大、债务难偿，农村政权面临着前所未有的困难，执政难，难执政，这样的结果直接影响到基层政权的巩固和发展，依法行政成了无米之炊，失去了依法行政的济济基础。逼迫乡镇干部搞乱处罚，乱许可，乱服务的“三乱”创收活动。可见，加强乡镇建设必须尽快提高乡镇班子和干部的执政能力，而提高执政能力首要的是优化执政的基本条件，多渠道、多途径解决执政经费不足的问题。为此作如下建议：
    一是严格财政体制，确保基层政权正常运转。要严格执行分税制管理体制，按照事权与财权相统一的原则，确保中央财政转移支付和县财政行政事业费及时到位。同时要改革乡镇财政的管理方式，将乡镇政府的财权统一收归县级政府集中管理，乡镇花钱要经县政府审核控制，县政府由此控制乡镇的人权、事权。
    二是加快农村社会经济全面发展，培植财源。以农业结构调整为切入点，优化农村经济结构。乡镇要借助西部大开发，建设社会主义新农村和三峡移民的契机重点发展优质高效农业，培育特色经济和名牌产品，大力推进农业产业化，延伸农业产业链，促进对初级农产品的深加工，提高农产品的附加值；以建立健全农村市场体系为着力点，促进农村经济的发展，构建适应市场经济的购销体制，促进服务于农户和市场之间的中介组织和合作组织的发展，培育农村土地、劳动、资本、技术等要素市场；
    三是采取积极措施，消化乡村债务。消化乡村债务要严格掌握政策，区分不同类型，在认真清理、明确责任、核准额度、落实用途的前提下，采取不同办法，逐步消化。按照谁受益、谁负担的原则，落实债务人清偿。对用于农村公益事业建设形成的债务，可拍卖集体闲置的水利、医疗卫生、文化体育、废旧厂房等资产或荒山、荒坡、荒滩资源，取得收入予以偿还。对农村普及教育、乡村道路、农田水利等较大的综合性建设债务，受益人是全体村民，很难量化到户到人，应由各级政府承担，有计划分年度清偿。四是市、县区应当建立长效的乡村债务监督制约机制，杜绝出现新的乡村债务。从现在起要建立台账，健全规章制度，对不执行制度出现新债务的乡村，要追究一把手的责任。

2合理配置乡镇人员

乡镇人员结构性矛盾突出，在一定程度上加大了执政成本。加强农村执政能力建设，必须在减员分流、干部培训上下功夫
    乡镇人员结构性矛盾突出，乡镇机构臃肿、人浮于事、包袱沉重、效率低下，在市场经济中找不准施政位置和主要工作的着力点；行政村干部队伍不稳定，后继乏人，党的组织建设薄弱，党员素质低，缺乏引领群众共同致富的“领头雁”。乡镇领导干部后继乏人是普遍现象。结构性矛盾突出的危害直接导致执政能力的低下，损害了党同人民群众的血肉联系，弱化了基层政权的巩固。加强农村执政能力建设，必须针对乡镇实际，强化措施逐步解决。
    一是推进乡镇执政机制创新。乡镇要从全能政府转变为有限政府，切实按照市场经济的要求，把职能转向服务和协调，成为乡镇经济的调控者、社会事务的管理者和公共服务的提供者。从主要依靠行政手段转向综合运用经济、法律和行政手段管理社会，将政府的一部分职能转移给社会，增强社会自我服务、自我发展、自我管理的能力。
     二是积极探索分流途径，妥善安排富余人员。欠发达地区，经济发展滞后，干部素质不高，缺乏经济补偿能力和再就业能力，人员分流难度较大。农村税费改革以来，各乡镇都做了一些探索，但总的感到力度不够、动静不大、收效甚微。所以，分流富余人员的关键是进一步精简乡镇机构和人员，对乡镇职能重新进行整合，根据乡镇职能和管辖的人口，确定编制和人员数量，定岗定位。现有一半乡镇工作人员年龄偏大，正常分流已不适宜，要考虑市县拿出一定的资金，采取买断和培训等办法进行分流。
     三是加强乡镇干部的选拔和培养，优化整体素质，提高基层政权的执政能力。采取“严进宽出”的措施，把好乡镇干部的“入关口”，从县区机关选拔一批年轻有为的干部到乡镇任职挂职，吸收一批优秀的大学毕业生充实基层政权。同时要配强村级干部队伍，选拔懂经营、善管理、能带领一方群众共同致富的人进村级班子，特别是要通过民主竞争择优机制选准配强村主任，不能搞暗箱操作。

 3更新乡镇活动方式

乡镇活动方式日显陈旧，在一定程度上削弱了党对农村的绝对领导，加强农村执政能力建设，必须在探索服务群众的有效途径上下功夫。目前，不少乡镇政府不能适应农村税费改革后出现的新形势，不善于运用市场经济的手段、改革的办法去化解农村经济发展过程中出现的新矛盾，削弱了党和政府对农村工作的领导，主要表现为：
    一是思想观念落后。有的干部对新情况、新事物的适应能力差，不能正确把握和理解党在农村的各项方针政策，缺乏开拓创新意识和驾驭市场经济的能力。还有的干部对带头致富能人在认识上存在一定偏见，致使有一定影响力的致富能人和具有开拓创新意识的青年人被排斥在之外，影响了党在农民群众中的号召力和吸引力。
    二是工作方法陈旧。一些干部在处理具体问题时，仍然沿用计划经济的手段，进行机械、片面、简单的操作，无法使农民群众心悦诚服。尽管农村税费改革后，乡村两级基层政权组织不再存在过去那种“催粮要款、刮宫引产”的任务，但乡镇干部的工作和思维定势仍然停留在过去的运作方式上，习惯于靠行政命令去推动工作的做法，对计划经济体制下当干部的那种“威风”感觉十分留恋，正如有些乡村干部无奈地、深有感触地说：“还是过去的干部像个干部”。
     三是创新意识不强。面对税费改革后农村出现的新情况和农民对脱贫致富的新要求，乡镇干部对如何适应形势、服务群众的问题研究得不够，思路不宽，办法不多。有些干部往往是被动地等待上级布置任务，工作处于被动应付的状态，而不是从农民不断变化的、日益提高的实际需要出发，结合当地经济发展实际去谋划和开展工作。有些干部既没有带头致富的本领，又缺乏带领群众共同致富的办法，虽有富民之心，但无富民之法，更无富民之效。根本无法在实践中身体力行“三个代表”重要思想的要求，与农民群众强烈的致富愿望形成明显反差，导致农村基层政权组织执政能力弱化。
     针对乡镇活动方式陈旧、思想观念落后等诸多方面的表现，我认为应着重从三个方面解决问题：
     第一，创新思路，带头致富。紧紧抓住发展经济这一第一要务，坚持科学的发展观，把乡镇活动的着力点放在带领农民群众发展农村经济、壮大经济实力、增加农民收入、实现小康生活上。尤其作为经济欠发达地区，农村经济发展相对缓慢，农民收入还不够高。在这种情况下，更需要一批敢为人先的致富带头人，要按照“党员带头致富与带领群众共同致富”和“把党员培育成致富能手与把致富能手培养成党员”这样的工作思路，使乡镇活动方式主动适应日益变化发展的农村经济形势。
    第二，转变职能，搞好服务。农村税费改革后，乡镇政府的职能也相应地发生了变化，政府与农民的直接经济联系相对减少了，因此，需改变过去那套行政命令的做法，主动参与到农村经济建设领域中去，走依靠农民专业协会发展农村经济、增加农民收入的致富之路。乡村两级基层组织必须主动更新观念，转变职能。主动参与到各类农村经济合作组织之中，结合农业产业化发展进程，加大对各类经济合作组织的指导力度。鼓励乡镇干部创办、领办各类专业协会和经济实体，把乡镇政府建设与发展农村经济、增加农民收入紧紧联系在一起，直接渗透到农村经济发展的具体实践中去。
    第三，强化培训，提高素质。要从加强建设基层国家政权的战略高度出发，切实抓好乡镇干部的培养和发展，通过各种方式和形式把依靠诚实劳动率先脱贫致富的农村个体劳动者、专业协会带头人、农村民营企业管理人员等各类致富能人吸纳到政府的决策和指挥队伍中来，增强乡镇政府的生机与活力。加大培训力度，在组织广大干部认真开展党的路线、方针、政策和法律学习的同时，紧密结合本地农村和农业发展的实际，进行市场经济知识、现代科技知识、农村政策法规、农业生产技能的培训，全方位提高乡镇干部的整体素质和驾驭市场经济的能力。                                                           

4增强乡镇政府班子对群众的凝聚力

乡镇政府领导班子对群众的凝聚力有所下降，在一定程度上疏远了党同人民群众的血肉联系，加强农村执政能力建设，必须在改变软弱涣散现象上下功夫。近年来，由于党在农村深入开展了争创“六好”乡镇的活动，农村基层领导班子建设得到了进一步加强，但是也不可否认有些农村领导班子还存在着软弱涣散、凝聚力不强的问题，主要表现为：
    一是乡镇党政班子不协调。在实际工作中，具体表现为两种倾向：一种是党委包揽一切，撇开政府，政府成了摆设；一种是政府自行其是，与党委争权，对重大事项，不听党的招呼，从而导致党政班子各吹各的号，各唱各的调，形不成合力。
    二是干部私心杂念重。少数班子成员把党和人民赋予的权力私有化，奉行“有权不用，过期作废”、“不捞白不捞，捞了也白捞”的错误观念，不廉洁行为时有发生。
     三是民主作风差。尽管改革开放已经二十多年，但相当一部分干部仍然迷恋那种独断专行、一呼百应的权威感觉，总希望靠管住、管死来行使权力，听不进批评意见，工作中不讲政策，不讲章法，我行我素。作风不民主，个人说了算，与干部不团结，与群众不和睦，把个人凌驾于组织和群众之上，在群众中造成不好的影响。
     要解决乡镇政府存在的凝聚力下降问题，首先必须建立建立民主决策机制。确立重大事务民主决策的制度，培养农村干部的民主意识和法制观念，是加速农村民主化的客观要求。乡镇政府是农村经济建设的组织者和指挥者，对农村工作的领导要体现在充分调动农村各类自然资源、社会资源、人文资源的活力，发挥各类农民专业合作组织和广大农民群众的积极性，形成群策群力共同发展的良好氛围。要坚持从群众中来，到群众中去，把事关农村经济建设和社会发展的重要事项，通过召开“专家”会来集体讨论，集体决策，并使已形成的决策在农民群众的生产生活实践中得到检验、较正和完善，增强乡镇干部依法办事的自觉性。其次要建立监督制约机制。要加强民主监督、民主管理，提高群众对重大事务的知情权、参与权。

4增强乡镇政府班子对群众的凝聚力

乡镇政府领导班子对群众的凝聚力有所下降，在一定程度上疏远了党同人民群众的血肉联系，加强农村执政能力建设，必须在改变软弱涣散现象上下功夫。近年来，由于党在农村深入开展了争创“六好”乡镇的活动，农村基层领导班子建设得到了进一步加强，但是也不可否认有些农村领导班子还存在着软弱涣散、凝聚力不强的问题，主要表现为：
    一是乡镇党政班子不协调。在实际工作中，具体表现为两种倾向：一种是党委包揽一切，撇开政府，政府成了摆设；一种是政府自行其是，与党委争权，对重大事项，不听党的招呼，从而导致党政班子各吹各的号，各唱各的调，形不成合力。
    二是干部私心杂念重。少数班子成员把党和人民赋予的权力私有化，奉行“有权不用，过期作废”、“不捞白不捞，捞了也白捞”的错误观念，不廉洁行为时有发生。
     三是民主作风差。尽管改革开放已经二十多年，但相当一部分干部仍然迷恋那种独断专行、一呼百应的权威感觉，总希望靠管住、管死来行使权力，听不进批评意见，工作中不讲政策，不讲章法，我行我素。作风不民主，个人说了算，与干部不团结，与群众不和睦，把个人凌驾于组织和群众之上，在群众中造成不好的影响。
     要解决乡镇政府存在的凝聚力下降问题，首先必须建立建立民主决策机制。确立重大事务民主决策的制度，培养农村干部的民主意识和法制观念，是加速农村民主化的客观要求。乡镇政府是农村经济建设的组织者和指挥者，对农村工作的领导要体现在充分调动农村各类自然资源、社会资源、人文资源的活力，发挥各类农民专业合作组织和广大农民群众的积极性，形成群策群力共同发展的良好氛围。要坚持从群众中来，到群众中去，把事关农村经济建设和社会发展的重要事项，通过召开“专家”会来集体讨论，集体决策，并使已形成的决策在农民群众的生产生活实践中得到检验、较正和完善，增强乡镇干部依法办事的自觉性。其次要建立监督制约机制。要加强民主监督、民主管理，提高群众对重大事务的知情权、参与权。

 3更新乡镇活动方式

乡镇活动方式日显陈旧，在一定程度上削弱了党对农村的绝对领导，加强农村执政能力建设，必须在探索服务群众的有效途径上下功夫。目前，不少乡镇政府不能适应农村税费改革后出现的新形势，不善于运用市场经济的手段、改革的办法去化解农村经济发展过程中出现的新矛盾，削弱了党和政府对农村工作的领导，主要表现为：
    一是思想观念落后。有的干部对新情况、新事物的适应能力差，不能正确把握和理解党在农村的各项方针政策，缺乏开拓创新意识和驾驭市场经济的能力。还有的干部对带头致富能人在认识上存在一定偏见，致使有一定影响力的致富能人和具有开拓创新意识的青年人被排斥在之外，影响了党在农民群众中的号召力和吸引力。
    二是工作方法陈旧。一些干部在处理具体问题时，仍然沿用计划经济的手段，进行机械、片面、简单的操作，无法使农民群众心悦诚服。尽管农村税费改革后，乡村两级基层政权组织不再存在过去那种“催粮要款、刮宫引产”的任务，但乡镇干部的工作和思维定势仍然停留在过去的运作方式上，习惯于靠行政命令去推动工作的做法，对计划经济体制下当干部的那种“威风”感觉十分留恋，正如有些乡村干部无奈地、深有感触地说：“还是过去的干部像个干部”。
     三是创新意识不强。面对税费改革后农村出现的新情况和农民对脱贫致富的新要求，乡镇干部对如何适应形势、服务群众的问题研究得不够，思路不宽，办法不多。有些干部往往是被动地等待上级布置任务，工作处于被动应付的状态，而不是从农民不断变化的、日益提高的实际需要出发，结合当地经济发展实际去谋划和开展工作。有些干部既没有带头致富的本领，又缺乏带领群众共同致富的办法，虽有富民之心，但无富民之法，更无富民之效。根本无法在实践中身体力行“三个代表”重要思想的要求，与农民群众强烈的致富愿望形成明显反差，导致农村基层政权组织执政能力弱化。
     针对乡镇活动方式陈旧、思想观念落后等诸多方面的表现，我认为应着重从三个方面解决问题：
     第一，创新思路，带头致富。紧紧抓住发展经济这一第一要务，坚持科学的发展观，把乡镇活动的着力点放在带领农民群众发展农村经济、壮大经济实力、增加农民收入、实现小康生活上。尤其作为经济欠发达地区，农村经济发展相对缓慢，农民收入还不够高。在这种情况下，更需要一批敢为人先的致富带头人，要按照“党员带头致富与带领群众共同致富”和“把党员培育成致富能手与把致富能手培养成党员”这样的工作思路，使乡镇活动方式主动适应日益变化发展的农村经济形势。
    第二，转变职能，搞好服务。农村税费改革后，乡镇政府的职能也相应地发生了变化，政府与农民的直接经济联系相对减少了，因此，需改变过去那套行政命令的做法，主动参与到农村经济建设领域中去，走依靠农民专业协会发展农村经济、增加农民收入的致富之路。乡村两级基层组织必须主动更新观念，转变职能。主动参与到各类农村经济合作组织之中，结合农业产业化发展进程，加大对各类经济合作组织的指导力度。鼓励乡镇干部创办、领办各类专业协会和经济实体，把乡镇政府建设与发展农村经济、增加农民收入紧紧联系在一起，直接渗透到农村经济发展的具体实践中去。
    第三，强化培训，提高素质。要从加强建设基层国家政权的战略高度出发，切实抓好乡镇干部的培养和发展，通过各种方式和形式把依靠诚实劳动率先脱贫致富的农村个体劳动者、专业协会带头人、农村民营企业管理人员等各类致富能人吸纳到政府的决策和指挥队伍中来，增强乡镇政府的生机与活力。加大培训力度，在组织广大干部认真开展党的路线、方针、政策和法律学习的同时，紧密结合本地农村和农业发展的实际，进行市场经济知识、现代科技知识、农村政策法规、农业生产技能的培训，全方位提高乡镇干部的整体素质和驾驭市场经济的能力。                                                           

4增强乡镇政府班子对群众的凝聚力

乡镇政府领导班子对群众的凝聚力有所下降，在一定程度上疏远了党同人民群众的血肉联系，加强农村执政能力建设，必须在改变软弱涣散现象上下功夫。近年来，由于党在农村深入开展了争创“六好”乡镇的活动，农村基层领导班子建设得到了进一步加强，但是也不可否认有些农村领导班子还存在着软弱涣散、凝聚力不强的问题，主要表现为：
    一是乡镇党政班子不协调。在实际工作中，具体表现为两种倾向：一种是党委包揽一切，撇开政府，政府成了摆设；一种是政府自行其是，与党委争权，对重大事项，不听党的招呼，从而导致党政班子各吹各的号，各唱各的调，形不成合力。
    二是干部私心杂念重。少数班子成员把党和人民赋予的权力私有化，奉行“有权不用，过期作废”、“不捞白不捞，捞了也白捞”的错误观念，不廉洁行为时有发生。
     三是民主作风差。尽管改革开放已经二十多年，但相当一部分干部仍然迷恋那种独断专行、一呼百应的权威感觉，总希望靠管住、管死来行使权力，听不进批评意见，工作中不讲政策，不讲章法，我行我素。作风不民主，个人说了算，与干部不团结，与群众不和睦，把个人凌驾于组织和群众之上，在群众中造成不好的影响。
     要解决乡镇政府存在的凝聚力下降问题，首先必须建立建立民主决策机制。确立重大事务民主决策的制度，培养农村干部的民主意识和法制观念，是加速农村民主化的客观要求。乡镇政府是农村经济建设的组织者和指挥者，对农村工作的领导要体现在充分调动农村各类自然资源、社会资源、人文资源的活力，发挥各类农民专业合作组织和广大农民群众的积极性，形成群策群力共同发展的良好氛围。要坚持从群众中来，到群众中去，把事关农村经济建设和社会发展的重要事项，通过召开“专家”会来集体讨论，集体决策，并使已形成的决策在农民群众的生产生活实践中得到检验、较正和完善，增强乡镇干部依法办事的自觉性。其次要建立监督制约机制。要加强民主监督、民主管理，提高群众对重大事务的知情权、参与权。

4增强乡镇政府班子对群众的凝聚力

乡镇政府领导班子对群众的凝聚力有所下降，在一定程度上疏远了党同人民群众的血肉联系，加强农村执政能力建设，必须在改变软弱涣散现象上下功夫。近年来，由于党在农村深入开展了争创“六好”乡镇的活动，农村基层领导班子建设得到了进一步加强，但是也不可否认有些农村领导班子还存在着软弱涣散、凝聚力不强的问题，主要表现为：
    一是乡镇党政班子不协调。在实际工作中，具体表现为两种倾向：一种是党委包揽一切，撇开政府，政府成了摆设；一种是政府自行其是，与党委争权，对重大事项，不听党的招呼，从而导致党政班子各吹各的号，各唱各的调，形不成合力。
    二是干部私心杂念重。少数班子成员把党和人民赋予的权力私有化，奉行“有权不用，过期作废”、“不捞白不捞，捞了也白捞”的错误观念，不廉洁行为时有发生。
     三是民主作风差。尽管改革开放已经二十多年，但相当一部分干部仍然迷恋那种独断专行、一呼百应的权威感觉，总希望靠管住、管死来行使权力，听不进批评意见，工作中不讲政策，不讲章法，我行我素。作风不民主，个人说了算，与干部不团结，与群众不和睦，把个人凌驾于组织和群众之上，在群众中造成不好的影响。
     要解决乡镇政府存在的凝聚力下降问题，首先必须建立建立民主决策机制。确立重大事务民主决策的制度，培养农村干部的民主意识和法制观念，是加速农村民主化的客观要求。乡镇政府是农村经济建设的组织者和指挥者，对农村工作的领导要体现在充分调动农村各类自然资源、社会资源、人文资源的活力，发挥各类农民专业合作组织和广大农民群众的积极性，形成群策群力共同发展的良好氛围。要坚持从群众中来，到群众中去，把事关农村经济建设和社会发展的重要事项，通过召开“专家”会来集体讨论，集体决策，并使已形成的决策在农民群众的生产生活实践中得到检验、较正和完善，增强乡镇干部依法办事的自觉性。其次要建立监督制约机制。要加强民主监督、民主管理，提高群众对重大事务的知情权、参与权。

2合理配置乡镇人员

乡镇人员结构性矛盾突出，在一定程度上加大了执政成本。加强农村执政能力建设，必须在减员分流、干部培训上下功夫
    乡镇人员结构性矛盾突出，乡镇机构臃肿、人浮于事、包袱沉重、效率低下，在市场经济中找不准施政位置和主要工作的着力点；行政村干部队伍不稳定，后继乏人，党的组织建设薄弱，党员素质低，缺乏引领群众共同致富的“领头雁”。乡镇领导干部后继乏人是普遍现象。结构性矛盾突出的危害直接导致执政能力的低下，损害了党同人民群众的血肉联系，弱化了基层政权的巩固。加强农村执政能力建设，必须针对乡镇实际，强化措施逐步解决。
    一是推进乡镇执政机制创新。乡镇要从全能政府转变为有限政府，切实按照市场经济的要求，把职能转向服务和协调，成为乡镇经济的调控者、社会事务的管理者和公共服务的提供者。从主要依靠行政手段转向综合运用经济、法律和行政手段管理社会，将政府的一部分职能转移给社会，增强社会自我服务、自我发展、自我管理的能力。
     二是积极探索分流途径，妥善安排富余人员。欠发达地区，经济发展滞后，干部素质不高，缺乏经济补偿能力和再就业能力，人员分流难度较大。农村税费改革以来，各乡镇都做了一些探索，但总的感到力度不够、动静不大、收效甚微。所以，分流富余人员的关键是进一步精简乡镇机构和人员，对乡镇职能重新进行整合，根据乡镇职能和管辖的人口，确定编制和人员数量，定岗定位。现有一半乡镇工作人员年龄偏大，正常分流已不适宜，要考虑市县拿出一定的资金，采取买断和培训等办法进行分流。
     三是加强乡镇干部的选拔和培养，优化整体素质，提高基层政权的执政能力。采取“严进宽出”的措施，把好乡镇干部的“入关口”，从县区机关选拔一批年轻有为的干部到乡镇任职挂职，吸收一批优秀的大学毕业生充实基层政权。同时要配强村级干部队伍，选拔懂经营、善管理、能带领一方群众共同致富的人进村级班子，特别是要通过民主竞争择优机制选准配强村主任，不能搞暗箱操作。

 3更新乡镇活动方式

乡镇活动方式日显陈旧，在一定程度上削弱了党对农村的绝对领导，加强农村执政能力建设，必须在探索服务群众的有效途径上下功夫。目前，不少乡镇政府不能适应农村税费改革后出现的新形势，不善于运用市场经济的手段、改革的办法去化解农村经济发展过程中出现的新矛盾，削弱了党和政府对农村工作的领导，主要表现为：
    一是思想观念落后。有的干部对新情况、新事物的适应能力差，不能正确把握和理解党在农村的各项方针政策，缺乏开拓创新意识和驾驭市场经济的能力。还有的干部对带头致富能人在认识上存在一定偏见，致使有一定影响力的致富能人和具有开拓创新意识的青年人被排斥在之外，影响了党在农民群众中的号召力和吸引力。
    二是工作方法陈旧。一些干部在处理具体问题时，仍然沿用计划经济的手段，进行机械、片面、简单的操作，无法使农民群众心悦诚服。尽管农村税费改革后，乡村两级基层政权组织不再存在过去那种“催粮要款、刮宫引产”的任务，但乡镇干部的工作和思维定势仍然停留在过去的运作方式上，习惯于靠行政命令去推动工作的做法，对计划经济体制下当干部的那种“威风”感觉十分留恋，正如有些乡村干部无奈地、深有感触地说：“还是过去的干部像个干部”。
     三是创新意识不强。面对税费改革后农村出现的新情况和农民对脱贫致富的新要求，乡镇干部对如何适应形势、服务群众的问题研究得不够，思路不宽，办法不多。有些干部往往是被动地等待上级布置任务，工作处于被动应付的状态，而不是从农民不断变化的、日益提高的实际需要出发，结合当地经济发展实际去谋划和开展工作。有些干部既没有带头致富的本领，又缺乏带领群众共同致富的办法，虽有富民之心，但无富民之法，更无富民之效。根本无法在实践中身体力行“三个代表”重要思想的要求，与农民群众强烈的致富愿望形成明显反差，导致农村基层政权组织执政能力弱化。
     针对乡镇活动方式陈旧、思想观念落后等诸多方面的表现，我认为应着重从三个方面解决问题：
     第一，创新思路，带头致富。紧紧抓住发展经济这一第一要务，坚持科学的发展观，把乡镇活动的着力点放在带领农民群众发展农村经济、壮大经济实力、增加农民收入、实现小康生活上。尤其作为经济欠发达地区，农村经济发展相对缓慢，农民收入还不够高。在这种情况下，更需要一批敢为人先的致富带头人，要按照“党员带头致富与带领群众共同致富”和“把党员培育成致富能手与把致富能手培养成党员”这样的工作思路，使乡镇活动方式主动适应日益变化发展的农村经济形势。
    第二，转变职能，搞好服务。农村税费改革后，乡镇政府的职能也相应地发生了变化，政府与农民的直接经济联系相对减少了，因此，需改变过去那套行政命令的做法，主动参与到农村经济建设领域中去，走依靠农民专业协会发展农村经济、增加农民收入的致富之路。乡村两级基层组织必须主动更新观念，转变职能。主动参与到各类农村经济合作组织之中，结合农业产业化发展进程，加大对各类经济合作组织的指导力度。鼓励乡镇干部创办、领办各类专业协会和经济实体，把乡镇政府建设与发展农村经济、增加农民收入紧紧联系在一起，直接渗透到农村经济发展的具体实践中去。
    第三，强化培训，提高素质。要从加强建设基层国家政权的战略高度出发，切实抓好乡镇干部的培养和发展，通过各种方式和形式把依靠诚实劳动率先脱贫致富的农村个体劳动者、专业协会带头人、农村民营企业管理人员等各类致富能人吸纳到政府的决策和指挥队伍中来，增强乡镇政府的生机与活力。加大培训力度，在组织广大干部认真开展党的路线、方针、政策和法律学习的同时，紧密结合本地农村和农业发展的实际，进行市场经济知识、现代科技知识、农村政策法规、农业生产技能的培训，全方位提高乡镇干部的整体素质和驾驭市场经济的能力。                                                           

4增强乡镇政府班子对群众的凝聚力

乡镇政府领导班子对群众的凝聚力有所下降，在一定程度上疏远了党同人民群众的血肉联系，加强农村执政能力建设，必须在改变软弱涣散现象上下功夫。近年来，由于党在农村深入开展了争创“六好”乡镇的活动，农村基层领导班子建设得到了进一步加强，但是也不可否认有些农村领导班子还存在着软弱涣散、凝聚力不强的问题，主要表现为：
    一是乡镇党政班子不协调。在实际工作中，具体表现为两种倾向：一种是党委包揽一切，撇开政府，政府成了摆设；一种是政府自行其是，与党委争权，对重大事项，不听党的招呼，从而导致党政班子各吹各的号，各唱各的调，形不成合力。
    二是干部私心杂念重。少数班子成员把党和人民赋予的权力私有化，奉行“有权不用，过期作废”、“不捞白不捞，捞了也白捞”的错误观念，不廉洁行为时有发生。
     三是民主作风差。尽管改革开放已经二十多年，但相当一部分干部仍然迷恋那种独断专行、一呼百应的权威感觉，总希望靠管住、管死来行使权力，听不进批评意见，工作中不讲政策，不讲章法，我行我素。作风不民主，个人说了算，与干部不团结，与群众不和睦，把个人凌驾于组织和群众之上，在群众中造成不好的影响。
     要解决乡镇政府存在的凝聚力下降问题，首先必须建立建立民主决策机制。确立重大事务民主决策的制度，培养农村干部的民主意识和法制观念，是加速农村民主化的客观要求。乡镇政府是农村经济建设的组织者和指挥者，对农村工作的领导要体现在充分调动农村各类自然资源、社会资源、人文资源的活力，发挥各类农民专业合作组织和广大农民群众的积极性，形成群策群力共同发展的良好氛围。要坚持从群众中来，到群众中去，把事关农村经济建设和社会发展的重要事项，通过召开“专家”会来集体讨论，集体决策，并使已形成的决策在农民群众的生产生活实践中得到检验、较正和完善，增强乡镇干部依法办事的自觉性。其次要建立监督制约机制。要加强民主监督、民主管理，提高群众对重大事务的知情权、参与权。

4增强乡镇政府班子对群众的凝聚力

乡镇政府领导班子对群众的凝聚力有所下降，在一定程度上疏远了党同人民群众的血肉联系，加强农村执政能力建设，必须在改变软弱涣散现象上下功夫。近年来，由于党在农村深入开展了争创“六好”乡镇的活动，农村基层领导班子建设得到了进一步加强，但是也不可否认有些农村领导班子还存在着软弱涣散、凝聚力不强的问题，主要表现为：
    一是乡镇党政班子不协调。在实际工作中，具体表现为两种倾向：一种是党委包揽一切，撇开政府，政府成了摆设；一种是政府自行其是，与党委争权，对重大事项，不听党的招呼，从而导致党政班子各吹各的号，各唱各的调，形不成合力。
    二是干部私心杂念重。少数班子成员把党和人民赋予的权力私有化，奉行“有权不用，过期作废”、“不捞白不捞，捞了也白捞”的错误观念，不廉洁行为时有发生。
     三是民主作风差。尽管改革开放已经二十多年，但相当一部分干部仍然迷恋那种独断专行、一呼百应的权威感觉，总希望靠管住、管死来行使权力，听不进批评意见，工作中不讲政策，不讲章法，我行我素。作风不民主，个人说了算，与干部不团结，与群众不和睦，把个人凌驾于组织和群众之上，在群众中造成不好的影响。
     要解决乡镇政府存在的凝聚力下降问题，首先必须建立建立民主决策机制。确立重大事务民主决策的制度，培养农村干部的民主意识和法制观念，是加速农村民主化的客观要求。乡镇政府是农村经济建设的组织者和指挥者，对农村工作的领导要体现在充分调动农村各类自然资源、社会资源、人文资源的活力，发挥各类农民专业合作组织和广大农民群众的积极性，形成群策群力共同发展的良好氛围。要坚持从群众中来，到群众中去，把事关农村经济建设和社会发展的重要事项，通过召开“专家”会来集体讨论，集体决策，并使已形成的决策在农民群众的生产生活实践中得到检验、较正和完善，增强乡镇干部依法办事的自觉性。其次要建立监督制约