陈林

浙江省瑞安市人民政府副市长
瑞安农村合作协会会长
清华大学公共管理学院博士后
中国信达资产管理公司金融风险研究中心特约研究员

[此贴子已经被作者于2007-7-2 19:47:24编辑过]

殊途同归：财政支农资金的整合与农村合作组织的整合

按照中央的要求，财政部曾于２００５年４月下发了《关于做好支农资金整合试点工作的通知》。一些地方如江苏、安徽、河南、江西等地财政部门根据当地实际，开展了形式多样的资金整合试点。
 

按照中央的要求，财政部曾于２００５年４月下发了《关于做好支农资金整合试点工作的通知》。一些地方如江苏、安徽、河南、江西等地财政部门根据当地实际，开展了形式多样的资金整合试点。
 

去年以来更加大了力度，中央、地方财政在全国126个县开展工作，有中央财政安排引导性资金26个。
 

近年来财政部大力推动的财政支农资金的整合工作，这是一件艰巨复杂而又意义重大的工作。
   

一直以来，中国财政支农资金主要由农业部门和财政部门层层安排和拨付，这种传统体制下的运作方式弊端越来越突出：重复和分散设置账户，财政收支信息反馈迟缓，资金运行效率和使用效益低，截留、挤占、挪用财政资金，甚至诱发腐败现象。
   

一是投入渠道多，涉及发改委、财政、农业、林业、水利、扶贫等10多个部门，投入分散，形不成整体合力。二是投资结构不够合理，项目选择不够科学。事关农业和农村发展、事关群众生产生活的一些重要行业和领域所占的投资比例很小。三是投资管理和项目管理不够规范。因此，必须改进支农方式，推进支农资金整合。但应该看到，开展支农资金整合，直接涉及到部门、行业利益调整，要进一步向前推进，势必会遇到更多的阻力。
 

 
 

为什么要“以县为主”？
  

 
 

财政部强调在现行体制下，探讨在县一级进行整合的途径。
 

2007年4月17-18日，华东地区财政支农资金整合座谈会召开，财政部农业司司长赵鸣骥在会上指出：“有的同志认为先从上到下整合，但在现行体制下，上面整不动，有的同志形象的说：一项资金的背后就有一个衙门，衙门后还有一个王爷，反映了整合资金的复杂性。县一级党政领导说了算，最终资金都要投放到县，有整合的基础和条件，在县一级开展整合是有可能的”。
 

由此看来，财政支农资金的整合“以县为主”，固然是一种有效的策略路径，但也是迫不得已的无奈。部门利益相互割据、尾大不掉，是我国支农体制由来已久的弊端。财政部门推进支农资金的整合，虽然也有自己有利的手段，但是毕竟孤掌难鸣。
 

 
 

所谓支农资金，到底都支给了谁？
  

 
 

著名三农问题专家温铁军教授指出[1]：“所谓历年财政用于农业的开支或支农资金，实际上主要是部门开支，农业各部门如水、电、供销、粮食、农业技术等相关部门，其实是部门在财政的盘子里分配的所谓支农资金”。
   

“实际上是部门在分配财政资金，在养人，而没有真正用于支农；有些投入（由于要求基层配套资金）可能转化为乡村债务和农民负担”。
 

“即使有充分的善良愿望，大家都特别廉政，没有谁为自己争一分钱的利益，当你真从财政拿一笔钱时，是支张三呢？还是李四？还是王二麻子？面对2亿4千万农户，支谁，不支谁？大部分财政资金，包括扶贫资金，根据过去监测调查，结果支的是乡村干部或者干部亲属，一般的有各种名义，这是党的活动积极分子，那是团员青年带头人，其实是他的老伴和闺女，支他们了，他们再雇两工，然后就致富了，然后就脱贫了，然后就各级干部带你去看，咱贫困家庭锅里有肉了，都挺好的”。
 

温铁军教授指出，“这里有个交易费用的经济学道理，现在讲财政支农时，注意没注意农村已经分户经营了……一旦分户经营成为一种制度现实时，你会发现任何自上而下的与农民的交易无法进行，因为交易对象太多，导致交易成本过高，目前一盘散沙，支农支谁？凭什么要支他们？有人能审查这人吗？该支王二麻子，说他最好，可是不给张三，有没有道理？财政怎么考核？按照现行制度，只好分盘子，维持原状。因此，目前的财政体制——分盘子体制，基本上和原来计划体制一样，也就是说，农村第二步改革未推进得了……政府财政面对分散小农经济怎么支农？结果，小农经济的分散经营反而成了财政支农最大的体制障碍”。
 

 
 

我的观点
 

 
 

陈林提出：所谓支农资金，到底是支给农民，还是支给农业资本家，甚至是支给了农官（涉农部门官僚体系）？如果支给了农民，到底是支持农民中的少数大户，还是支持众多的小农？这是一个严重的问题。
 

在片面强调“公司+农户”的农业产业化模式下，支农资金更容易被农业资本家获得。在涉农行政体系未能根本改革的条件下，支农资金更容易在涉农部门中消耗殆尽。在农村合作组织没有大面积覆盖的情况下，支农资金更容易疏远众多而分散、恰恰最需要帮助的小农。
 

农村中的“老板”和“大户”只是少数，他们的合法权利政府自当保护，但是没有理由给予格外的政策倾斜，否则长此下去将进一步加剧农村社会的分化。
 

如果机制不健全，很可能支农资金投入越多，越容易诱发农村中的干群矛盾和两级分化。农业和农村或许可以发展起来，但最大多数的农民在发展中难以分享到应有的利益。
 

如果我们不能承受农村土地大量兼并、小农大量破产的社会政治代价，而工业化、城市化和现代化进程还不足以在短期内消化农村的剩余劳动力，则至少在未来几代人的时间内，我国农村仍将维持小农经济为主的格局。必须正视这样的基本国情，来构造和调整农村中的生产关系，也包括我们政府的支农体制。
 

诚然，分散的小农，无论是与市场对接，还是承接政府资源，都有难以承受一个交易成本问题。在WTO条件下，分散的小农经济更不适合成为绿箱政策的有效载体。为此都需要发展合作组织，加强各级各类合作组织的合作、联合与整合，以此塑造和提升农民在新农村建设中的主体地位，通过农民的高度组织化来降低农民与市场、农民与政府的交易成本，为农民在农业产业化和农村经济发展中分享更多的利益。
 

在欧美国家，尤其在同为东亚小农社会的日本、韩国和我国台湾地区，政府支农的主要载体是合作组织。
 

不同在于，欧美普遍是大农（农场主、农业资本家），大农的规模化、市场化和专业化的程度都很高，大农彼此之间“专业”联系较强。大农的合作，其实是农业资本家的合作，是一种类似农业商会的合作组织，是可以“自发自愿”搞起来的，而且往往以“专业”合作为特征和优势。
 

东亚普遍是小农，小农的规模化、市场化和专业化的程度都很低，小农彼此之间的社区联系较强。小农合作要取得规模优势，就必须大面积覆盖农村人群，横向上必然趋于综合化，纵向上要求形成多级体系。要沟通这种横向、纵向的合作，还必须有一个内置的金融合作平台。
 

而这样一个合作体系，同时也具有政府支农体系的功能，具有半官方地位或者特别法上的依据。既降低了农民与市场的交易成本，也降低了政府与农民的交易成本。所以，日、韩、台的农村合作，是以社区为依托、以金融为核心的综合性多层次合作，是一个半官方体系，这也就是综合性农协模式。
 

中国地少人多的现实条件，决定了农户规模普遍偏小，农户本身的专业化程度就很低，在此基础上，片面强调欧美式的所谓自发自愿的专业合作，是难成气候的。小农经济难以自发产生农民专业合作，更难以有效支撑农民专业合作。从实践来看，能够长期存续的农民专业合作，要么向综合化发展，要么只能是以农业“大户”为主体的。有些农民专业合作社的“典型”，压根就是政府人为扶植的结果，但这种扶植却是以更多小农被疏远为代价的。
 

瑞安所在的浙江较早开展农民专业合作试点，取得一些经验和成效，也暴露出一些体制和结构上的深层问题。而供销社、信用社之回归合作、回归三农，也受到这些部门、单位的内部利益牵制，需要借助外力的杠杆。
 

农民专业合作、供销合作、信用合作的“三位一体”建设，就提供了这样一种可行的结构和路径。2006年3月瑞安市人大通过的《政府工作报告》提出：建立健全农村金融、流通和科技推广体系，引导成立“三位一体”的瑞安农村合作协会，积极探索社会主义市场经济条件下的新型合作化道路。2006年3月25日，瑞安农协宣告正式成立，随后进一步加强了综合试点工作，瑞安市委将此列入《重要工作责任制》。经过大半年的实践，取得了一些初步的经验和成效。2006年10月10日和12月19日，温州市委、市政府和浙江省委、省政府先后在瑞安召开现场会，总结和推广瑞安经验。
 

 
 

瑞安农村合作协会提出“三位一体服务三农，条块交融统筹城乡”为会训。
 

三位一体，既是三类合作组织的三位一体，也是三重合作功能的三位一体，又是三级合作体系的三位一体。瑞安农村合作协会致力于促进农民专业合作、供销合作、信用合作的发展、规范与改革，加强三类合作组织的合作、联合与整合。进一步推动农村金融、流通与科技体制改革，组建全方位多层次综合性的农村新型合作体系，使之兼具金融、流通、科技三重合作功能，贯穿县、乡、村三级合作体系，不断探索社会主义市场经济条件下的新型合作化道路。稳步扩大农民以及农民专业合作社对于农村合作协会的参与。通过农村合作协会对于农民专业合作社给予指导、扶持和服务。
 

条块交融，首先是指专业合作与社区合作相互交融，也引申为各个部门、系统的功能、服务与各级地方、社区的需求、条件相互交融。要以农村新型合作组织为载体，打破条块分割，进一步沟通、协调、整合现有支农体制和资源，促进县乡机构改革和政府职能转变特别是涉农部门的职能转变，实现农村行政体系与农村合作体系的相互补充，统筹城乡发展。
 

 
 

瑞安农协试图建设一个全方位、多层次、综合性、广覆盖的合作体系，这个合作体系必然同时具有支农体系的功能。目前进展中的主要困难，恰恰也在于财政支农资金的整合问题。从实践中来看，未加整合的财政支农资金，政出多门，往往恰恰分化了农村合作体系的合力。
 

而从财政部门的角度来说，支农资金的整合选择“以县级为主”，虽然避开了一些阻力，但是这种思路仍然还是在行政体系内部打转，这些初步的成效难以长期巩固。陈林强烈建议，把财政支农资金的整合，与农村合作组织的整合，这两项改革可以相互结合，相互促进，这两项改革是殊途同归的。          （完）

[此贴子已经被啊-呸-服！于2007-7-2 19:46:03编辑过]

有一个专家,对这两个方面的问题都很熟悉,

未来理想的发展形式应该是这样的。

中国的小农虽然明显与欧美的农民不一样，但是与日韩台的小农也不是完全相同，换句话说，欧美的模式基本上不能照搬于中国，而日韩台的模式也不能简单照搬。

体制上的问题，也往往会造成一统就死，一放就乱的局面，在中西部广大地区的农村，政府对小农的约束力已经非常微弱了，外出打工人群不断增多，一些地区的劳动力有一半以上都外出打工，加上农村信仰的丧失，绝大部分的农村处于不断分散解体的发展趋势。

这个背景是当年日韩台没有碰到的，加上高度集中的人民公社的经历，再通过政府号召将农民通过多种合作方式组织起来，看来这是非常困难的。

东部的情况我不太清楚，但是我认为是与中西部有很大不同，在大多数的地方政府，都没有财力和能力来承担起发育高度复杂的综合农民组织的能力和基础。

先说财政支农资金整合。这是政府配置财政资源的尝试，出发点是在大的旧体制转轨或新体制完善之前，尽量在体制转型过程中减少资金效益的体制性或制度性损耗，它建立在县级政府能有效使用资金的信任和假设基础上，依据是县级政府在区域内是权威的，是熟悉区域农业农村发展的优势和瓶颈的，也是决策理性的。这种尝试能否成功，应该有两个支撑要点：一是县一级要科学地明确财政资源配置优先顺序，以提高资金的持续性效率；二是需要新的有效的监督机制，这应该是一种透明、问责和权责对应的机制。应该讲，对试点省、试点县的农业农村发展来讲，这一试点是一次重要的机遇，也是检验县一级政府在资源配置和运用资源等能力的挑战。结果如何，我们拭目以待。

再说农村合作组织整合。农村合作组织整合应该是市场配置资源的过程。瑞安的农业专业合作社发展状况如何，我不清楚。世界各国农业合作发展进程表明，农业市场分工下的专业化导致合作化，而真正反映农业业者合作意愿的农业专业合作社是合作组织的“细胞”，在专业合作社具有一定数量和规模的基础上，才有可能产生基础牢固的农业协会。这些合作整合的过程，都不应该是政府主导的结果，而是市场作用下内在利益驱动下的结果，不断地优胜劣汰，这种机制下合作才具有长远的有效性。但并不是说，政府在其中没有作用，政府的作用是严格落实法律规定的义务如提供必要的资源支持和服务等，而不是强力干涉这种合作的自然过程。

财政支农资金整合和农村合作组织整合是按照不同的轨迹向各自的目标在进行，它们能否“殊途同归”，不是现在就能得出结论的，因为这两者的结果如何都是个未知数。在西方很多国家，特别是日本，大量政府财政资金是通过合作经济传导到农场或农民的，希望在中国看到那一天。

不论中西部还是东部，目前农村经济就是打工经济。土地分给农民之后，就没有可以制约农民的东西了。

大部分青壮年农民事实上已经成为劳工，如果农村成立一些劳工组织，或许对农民更具有实际的意义。

                                    对于“吴钩霜雪明”评论的再评论

 

        财政支农资金的整合如果仍然在现有行政体系内部打转，恐怕收效是相当有限的。行政体系都是自上而下、对上负责，条条分割、条块分割。各种支农资金首先是经过部门分肥大战，然后就进入了新的一轮寻租过程。

        就算地方政府的主其事者完全出于公心，也缺乏一个经济学上所讲的“偏好表达机制”，在公共资源配置的顺序与重点选择上缺乏民意基础。——这恐怕首先不是“吴钩霜雪明”老兄所讲的“科学”问题，而是民意问题，或至少体现一定的民意。“县一级要科学地”如何如何，这对于县官是过高预期了。

        更重要的是，如何对于第一线的行政机构和行政人员进行制约与考核，防止徇私滥权，“吴钩霜雪明”老兄寄予希望的“透明、问责和权责对应的机制”不知道在哪里？这种机制在中央行政体系都没有解决，也不用指望在县一级行政体系解决。

        所以，财政支农资金的整合，需要一个载体或至少是辅助性载体。这个载体起到一定的偏好表达作用，以及对于行政体系的制约与考核（至少是辅助性的）作用。这需要一个自下而上的合作体系。

        此外，“吴钩霜雪明”老兄提出“世界各国农业合作发展进程表明，农业市场分工下的专业化导致合作化”，这恐怕是不确切的。欧美的大农（农场主、农业资本家）大抵是这样，但是东亚的小农就并非如此。东亚小农的规模化、专业化、甚至市场化的程度都不高，但是仍有合作化的需要与可能，日本、韩国、台湾地区的成功经验都是印证。（日韩台的农协或农会实际上就是综合性多层次、具有特别法地位的合作社而已）。劝君无需“言必称欧美”，欧美也代表不了世界，特别是在三农问题上。

         至于“在专业合作社具有一定数量和规模的基础上，才有可能产生基础牢固的农业协会”，这个估计在理论与实践上也难成立。如果您所讲的“农业协会”是指一般泛泛而论的“协会”，则这种“协会”的发展肯定与合作社没有什么必然联系。我想您所讲的“农业协会”应是指广泛覆盖农村人群的综合性农协，则综合农协的建设并不以专业合作社的充分发展为前提——这不仅为日韩台的经验所印证，而且从我国的初步经验来看，现有的不规范的专业合作社甚至是发展综合农协的阻力。

         这里面有个深刻的问题，中国地少人多的现实条件，决定了农户规模普遍偏小，农民本身的专业化程度就很低，在此基础上，片面强调欧美式的所谓专业合作，是难成气候的。小农经济难以自发产生农民专业合作，更难以有效支撑农民专业合作。从实践来看，能够长期存续的农民专业合作，要么向综合化发展，要么只能是以农业“大户”为主体的。即便在浙江这样的先发地区，农民专业合作社绝大多数都是不规范的，其中尚能持续经营的，所起到的也不过是中间商的作用。这些挂羊头卖狗肉的农民专业合作社并不代表农民特别是小农的利益。

        这就引出建设惠及大多数农民的合作体系的必要。完全顺应市场规律可以产生的专业合作社主要只能是为了农业资本家和农业大户服务的。也只有大户之间的专业合作能够达到规模经济。如果政府又赋予专业合作社一些优惠和补助，则有相当多数的专业合作社的成立本来就是为了骗取这点资源。

        小农的大规模合作，不可能自发产生。（倒是欧美的农场主、农业资本家容易自发合作）。这就需要政府的主导。政府主导并非包办代替农民，而且打破各种既得利益集团的阻隔，现在某些政府部门的所谓支农，到底是支持农民，还是支持农业资本家？到底是支持农民中的少数大户，还是支持众多的小农？如果我们不能承受农村土地大量兼并、小农大量破产的社会政治代价，而工业化、城市化和现代化进程还不足以在短期内消化农村的剩余劳动力，则至少在未来几代人的时间内，我国农村仍将维持小农经济为主的格局。必须正视这样的基本国情，来构造和调整农村中的生产关系。

         分散的小农，无论是与市场对接，还是承接政府资源，都有难以承受一个交易成本问题。在WTO条件下，分散的小农经济更不适合成为绿箱政策的有效载体。为此都需要发展合作组织，加强各级各类合作组织的综合、联合与整合，以此塑造和提升农民在新农村建设中的主体地位，通过农民的高度组织化来降低农民与市场、农民与政府的交易成本，为农民在农业产业化和农村经济发展中分享更多的利益。

        事实上、日韩台的综合农协都是政府主导干起来的。当然，日韩台当年的社会利益格局可能没有我们今天这样复杂，而他们当时的政府也似乎比较超脱，这也是实情。

        而中国的很多似乎自发的农业龙头企业、农民专业合作社则成了某些部门利益集团洗钱的工具。——如果是这样，可能支农资金越多，越是加剧农村的两极分化。

        “吴钩霜雪明”老兄最后说“在西方很多国家，特别是日本，大量政府财政资金是通过合作经济传导到农场或农民的，希望在中国看到那一天”。这一点我也深有同感并共同期待。至于为什么要把财政支农资金整合和农村合作组织整合扯在一起，恰恰是因为这两者各行其道都难以成功。两者轨迹不同，但是大的目标相同，因此有必要、有可能“殊途同归”。

[此贴子已经被啊-呸-服！于2007-7-2 20:20:56编辑过]

俺也来扯扯。楼上二位的讨论确实很受启发。不过我倒是感觉到，楼主在这个问题上确实有点一厢情愿了。农村合作经济组织受到各级各部门和学者的重视，原因我想是以下几个：一是包产到户后，农村集体经济的空壳现象确实导致了农村基层准公共品的严重匮乏，政府寄予厚望的基层组织无法实现其功能。二是随着市场经济的发展，尤其是专业化生产和标准化作业的需求，组织化确实是降低管理成本的一个重要手段。三是市场交易中伴随着非价格制度，在这个问题上，集团或者组织确实起到无可替代的作用。四是由于基层组织的弱化，政府确实感到了某种压力，新的组织创新未尝不可。至于整合（貌似个模糊概念哈）财政资源于合作经济组织，本来无所谓。因为给钱给谁都是给，只要来路清楚、用途正当恐怕没人会有意见。可是我们知道，中国的情况不是这样，万一（恐怕也只是万一而已）有哪个单位或者哪个部门真的掌管了合作经济组织的行政控制权，呵呵，恐怕最终“整合”只能是整合了。那么学者的初衷，政府的意图还能实现么？

如果你很好地琢磨我的评论，你应该能够感到我对财政支农资金整合既有期待，也有担忧。正是出于对现行县级决策和监督机制的担忧，所以我觉得有必要设置两个支撑条件，如果实现不了，毫无疑问这种整合成功的可能性的确是存在疑问的。既然是试点，就是一种创新的尝试，就有失败的可能，但如果县级从主观上就肯定不能在决策和监督机制上有改进的可能，那最坏的结果无非是再回到原来的方式，所有的一切留待未来去解决，也不可能整合进瑞安的所谓合作组织整合中去。还想补充的就是，这种整合压缩了决策和监督的链条，集中在县级区域，如果还不能改进一些民意基础和透明、问责等问题，那这种资金效益的体制性或制度性损耗只能视作政府集体无为的必然结果。另外，如果有试点县依然“老瓶子”装“新酒”，还象原来那样分配和监督资金，那最好主动放弃为好，可以在一旁清闲地看看笑话，比无所适从要好。

  博士的想法很好，希望财政支农资金的整合借助你正在试验的合作体系载体或作为辅助性载体。但我仍然充满疑虑，因为你的试验也只是开始，没有足够的依据说服我们，这样的合作体系真正有效。

正如你所言，东亚小农的规模化、专业化、甚至市场化的程度都不高，但是相较中国而言还是有很大的差别，而且合作不仅是规模、专业或市场化的问题，很重要的一点是农民合作意愿问题。中国还有合作化运动留下的创伤，这是其他国家或地区没有的，农民对合作的疑虑远没有消除，这也为中国农村市场化改革后合作组织的自然兴起有了一个经济以外的民意障碍。中国农民专业合作社法的出台过程值得玩味，立法调研时的名称是“农民专业经济合作组织法”，最后达成共识，是专业合作社法，立足点就是笃实“专业合作社”这个基础。同时，农村金融合作被排除在外，这与世界上一般意义上的合作社是有区别的，说明合作组织的发展，在中国还有诸多障碍，并没有完全消除，注定中国的合作经济道路更加崎岖。我们区分真伪“专业合作社”不是根据其服务内容、涵盖范围，是单一服务还是综合服务，而是根据其是否符合合作社的原则和内在的治理结构。长期以来，“专业合作社”与“协会”在中国是混淆的，这个法律的出台，可以起到正本清源和纠偏的作用。因此，你所讲的“广泛覆盖农村人群综合性农协”我仍然不太明白到底是什么？是合作社还是合作社联合后的协会？你所说的不是以众多合作社法人参与的“协会”本质上仍然是合作社，从概念上一定要区分清楚。
      正如你所言，“ 即便在浙江这样的先发地区，农民专业合作社绝大多数都是不规范的，其中尚能持续经营的，所起到的也不过是中间商的作用”，还有“挂羊头卖狗肉的农民专业合作社”，正好说明合作社发育远不充分，所以我们更不要急于利用行政力量把没有发育完全的合作组织拉扯到一起。政府还是要严格按照法律规定的范围发挥作用，过度干预的悲惨结果在其他很多方面能找到事例。

 合作社或合作社联合的发展如此境况，我没有理由相信财政支农资金整合能与合作经济组织整合搅和在一起，因此我仍然认为这两个问题搅在一起有些唐突。
   

  本人不太喜欢那种割裂整体含义的、掐头去尾的评论方法，而且这样长篇大论费时费力，如果可能建议不同问题分开，看看能否最终“殊途同归”。

[此贴子已经被作者于2007-7-2 22:40:15编辑过]

路漫漫其修远矣，吾将上下而求索。

说去说来还是回到了一个问题，那就是公共选择到底应该怎么建立？或者说公共选择的基础应该是什么？公共选择和市场选择就是一个硬币的两面，任何一面有问题都会影响整体。

赵树凯 :基层政府的体制症结

                       赵树凯 :基层政府的体制症结

基层政府作为现代官僚机构，其制度化程度不够。而制度化不足的症结有三个侧面：公司化的运行逻辑、运动化的工作机制、碎片化的权威结构。简单地说，基层政府有三个问题尚未解决：做什么事情，怎样做事情，如何自我管束。

 

　　20世纪90年代后期东亚金融危机以后，人们开始检视东亚“发展型政府”的问题。有学者提出，发展型政府只是一个“过渡阶段”。结合对于中国基层政府的观察研究，笔者认为，中国的地方政府可以归为发展型政府，但又不同于东亚一般国家的发展型政府。重要区别在于，中国地方政府在追求经济发展过程中的公司化特征更加深刻和突出。所以，我们提出了“基层政府公司化”的概念。

 

　　“基层政府公司化”并非仅仅表现为政府领导人的观念，更重要的，是一种有机的政府运行体系和运行机制。这个体系的核心问题是政府本身的官僚化程度低，或者说，作为现代官僚机构，其制度化程度不够。制度化不足的症结有三个侧面，即：公司化的运行逻辑，运动化的工作机制，碎片化的权威结构。简单地说，基层政府有三个问题尚未解决：做什么事情，怎样做事情，如何自我管束。地方发展的若干成就，可以由此找到解释；地方发展中的若干失误，也可以由此找到解释。

 

　　国外已经有学者研究提出，发展型政府不是一个可持续的过程，只是一个从“欠发达”进入“发达”的短暂过程中所能选择的过渡形态。在经历一个时期的发展以后，它面临着难以为继的问题。学者认为，发展型政府必须向监管型政府转型，日本就是转型的成功案例。那么在中国，政府在经济发展的深度介入方式是否也需要转变？我们认为，过去发展中的问题已经充分显现，政府转型必须开始。本文试图刻画我国基层政府的这些问题和特征，以藉此寻找改革的方向和路标。

 

　　（1）公司化的政府运行逻辑

 

　　在市场经济体制下，政府的职能是提供公共物品和服务。但是，在以招商引资为第一要务的地区，政府已混同于一间经营工业园的公司，过分强调经济发展职能的地方政府已被公司化了。在地方政府领导人的话语里，充满了“土地便宜”、“税收优惠”、“劳动力便宜”等宣言和许诺。外来投资者成为政府的最高客户，公众的要求则被忽略。在工商企业与本地民众发生冲突的时候，地方政府往往不惜违法来保护工商企业。这些地方政府以增加投资为拉动增长的主要手段，以GDP为自己的营业额，以地方财政收入为利润。在有些地方的公路两侧，我们可以找到诸如“谁和招商引资过不去，就是和全县人民过不去”    之类堂而皇之的大标语。政府对商业运营的支持能够促进工商业的发展，但忘记了自己的角色，政府把自己变成了市场竞争的一个主体，做了许多原本该是市场做的事情。政府官员的注意力主要是在投资者或者说有钱人的身上，或者说，政策取向更向有钱人倾斜。公权力过分介入市场运行，混淆了政商之间的界限，反而更加不利于建立公平的市场经济环境。

 

　　这种公司化的政府运行机制，使政府对于基层社会的公共需要缺乏回应能力。首先，在政府运作过程中，民众的需要和要求难以迅速反馈到政府体系中来。或者说，反馈的方式主要是非常规性的，如上访、群体性事件。而那些设计好的制度化通道运行不畅，或被废弃、或被堵塞。其次，在信息反馈上来以后，政府的处理机制也不健全。从政府部门工作人员来说，缺乏为民众做事的激励机制，也就缺少对相关信息做出反应的动力。由此可见，政府改革已经落后于经济社会的发展。

 

　　公司化所以成为政府运行的基本逻辑，主要有两个方面的根源。首先是整个政府体系自上而下的体制性要求—对于发展的片面理解，发展指标的压力型设计，成为政府公司化运行的公开旗帜。虽然现在“科学发展”已经成为重要的理念和号召，但是在从上到下的政府业绩考核中，GDP和财政收入依然是核心标准。其次是地方政府自身的利益性激励。在政府管理实践中，政府利益是客观存在的，各级政府有本级政府的利益，不同部门也有不同部门的利益，而政府官员的个人利益也是重要因素。基层政府行为失范既与自身利益恶性膨胀有关，也与上级政府的不当行为有关。所以，整个政府体系产生的体制压力和地方政府实体内生的利益追求，这.两者奇妙紧密地结合在一起，成为政府运行的基本动力。

 

　　（2）运动化的政府工作机制

 

　　政府运行以“运动”为重要特征，但这种运动并不是民间社会力量自动生成的“社会运动”，而是政府通过行政力量来推动营造的“政府运动”。从政府运动的内容来看，主要是经济领域的，如早期的“大办乡镇企业”、“发展小城镇”，晚近的“农业产业化”、“发展劳务经济”等等；也有社会领域的，如“普九达标”、“计划生育达标”；还有政治领域的，如“政务公开”、大规模的政治学习活动等等。从政府运动的层次来看，有全国性运动，也有地方性运动，还有基层性运动。省里有省里的运动，县里有县里的运动，乡镇也可以有自己的运动，比如省里有“创建文明村”，县里可以有“百村振兴”。这些上下名称不同、大小规模各异的运动，在实质内容上，有的基本一致，有的则各具神韵，也有一些其实是各唱其调。从这些政府运动的发生过程来看，基本上都是领导要求部署启动，检查考核评比开路，宣传发动的时候轰轰烈烈，检查验收浩浩荡荡。在这个过程中，各级都会涌现出若干典型，早期的典型可能是自己出现的，后来的典型，特别是领导亲自抓的典型，则基本上都是各级政府倾人力物力营造出来的。运动的结果，基本上都是表面上皆大欢喜，总结起来成果累累，非常成功，上级领导抓得对，下级领导做得好。但是在实际工作中，或者是形式主义成风，用“文件落实文件”、“会议落实会议”，或者是强迫命令造成种种后遗症，如现在的巨量乡村债务有相当部分就是这些运动的“丰硕成果”。

 

　　考察发现，基层政府的工作基本上都是在这些运动中开展，而常规工作分量很低。到了乡镇，最经常用的术语是“中心工作”，各部门的常规工作则是“业务工作”。中心工作其实就是“运动”，“业务工作”要服从“中心工作”。有不少干部，虽然编制在业务部门，其实长年累月在应付各种“中心工作”。可以说，基层政府至今没有学会“按部就班”地工作。以运动为政府工作的基本形式，我们将这种政府运作称为“运动型政府”。这种体制的动员能力很强，可以办成一些按常规办不成的事情，但是负面的作用也非常大。可以说，运动型的政府工作机制已经难以为继。

 

　　本文提出的“运动化政府”，在运行方式上与通常所说的“动员型政府”有某些共通之处。根据国外学者的研究，动员型政府的主要特征是国家垄断一切动员性资源，垄断所有政治性组织，只有国家可以动员国民。“动员型”政府以集权为特征，表现为组织集权和个人集权的双重结合。中国地方政府体制在若干方面具有这种特征，乡镇政府也具有这种特征。“运动化”的政府运行机制，在具体过程中表现为自上而下的压力传递。这种压力传递过程曾经被国内学者用“压力型体制”来解释。压力型体制是一级政治组织（县乡）为了实现经济赶超、完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。我们的观察发现，“运动化”政府运行机制还有更深刻的内在结构特征。其一，行政性共振。在政府的“运动化”运行中，形成类似物理学上的共振现象，形式上和声势上，上下政府之间有一致的强烈呼应，比如某些政府部署，虽然实际发生的效果不佳，甚至下级政府缺乏认同，但是表面上都在贯彻执行，形式上都表达了赞成，汇报时都说成效显著。有的基层领导人说，“上边搞这个运动，不就是为了让下边说好吗，那我们就往好里说”。第二，责任和权力的动态分离。这种责任和权力动态分离主要表现在几对关系上：在上下级领导之间，上级行使权力，下级承担责任；在党政领导之间，党的领导行使权力，行政领导承担责任；在前后任领导之间，前任领导行使权力，后任领导承担责任。比如现在的乡镇债务形成过程，就是典型的“前任花钱，后任还账”机制形成的。第三，政府体系封闭运行。就初衷来说，这些政府“运动”意在动员全社会或者说要影响全社会；但是，运行的结果却是，它成为政府体系内部的“游戏”，对于社会的影响力非常有限。或者说，许多目标在于动员和影响农民的运动，其实在农民中没有什么反响，甚至农民并不搭理，变成了政府的“自说自话”。这些运动虽然对于社会的动员能力弱，但是在政府本身的动员能力依然很强，可以在政府内搞得“有声有色”。而就其根源来看，这是因为政府内部的集权造成的。基层政府中突出的上级集权和领导个人集权，是这些“运动”得以风风火火的关键。

 

     （3）碎片化的政府权威体系

 

　　碎片化现象似乎是与运动化相冲突的现象，但这恰恰是地方政府运行过程的重要特征。准确地说，应该是形式上的运动化，实质上的碎片化。就其具体表现来说，主要有：第一是“价值”的碎片化，下级对于上级的服从往往只是象征性的。对于上级的部署精神，下级往往从思想上就不认同，只是表现出表面上的认同或者顺从。第二是“体制”的碎片化，不同层级政府之间、不同政府部门之间，根据各自需要执行上级部署。所以我们看到，基层的领导讲话，上级怎么讲，下级怎么讲，但是讲话完了往往烟消云散；许多政策文件，上级怎么写，下级也怎么写，如法炮制，层层转发，转发完了往往一了百了。但是，不同层级、不同部门，各有诉求，各有表达手段。因此出现众多的“文件打架”，执行文件的人员打架。这样，看上去一呼百应的政府体制其实是蕴涵着内在的割裂。

 

　　“碎片化权威”（fragmented authority）是美国政治学家李侃如(Kenneth Lieberthal )和奥森伯格(Oksenberg)在《中国的政府决策》（Policy Making in China）中提出的，主要基于上个世纪八十年代的中国有关决策过程的考察，特别是能源部门的政策过程。他们认为，造成碎片化权威政治的主要原因是中国政治的人治化色彩过浓而制度化不足，而改革过程中的决策权下放则加剧了这一问题。其主要特征是具有碎片化的分层结构特征的国家，在离心的官僚机构中形成一个谈判的政策过程。这样的政策过程是相互间不衔接的、渐进的。这种状况的出现主要有三个层次的原因：一是意识形态的淡化。作为能够促进政策制定和执行的共享价值观，不再能够使得官员们保持对上级的忠诚和服从。不同的部门开始形成各自的部门价值和部门文化。二是政治结构的改变。部门天然就有分工，改革中的分权造成了权威和资源的分散分布。尤其是财政分权和允许部门自行创收来弥补财政不足的政策，使得各部门都取得了经济决策权，地方有强烈的冲动去谋取地方的利益，部门有动机去谋取单位自身的利益，即预算外收入。官僚机构具备了追求自身政策偏好、维护自身利益的权力、动机和资源，对上级政策的忠诚也有所下降。三是政策制定和执行过程的分析。这个层次的分析涉及到官僚机构内部的联盟、政策参与者的价值观、权威和资源的结构性分布以及奖励机制。第四，对信息的控制是造成碎片化权威的一个重要的因素：信息在上下级和同级之间的流动，信息失真也是重要原因，下级的领导可以选择性地向上级提供资讯。

 

　　考察当前地方政府的实际运行过程，碎片化已成为日益突出的问题。政府运行的重要机制是非正式规则主导下的    “个人运作”，或者说政府部门的运行已经被植根于政府内部的人际关系结构中。虽然说起来，政府的各种审批、许可都有明确的原则规定。但是实际上，在职位安排、项目批准、资金拨付等若干方面，事情的成败主要依靠政府内部的个人交往，或者是说“关系”，是官员个人的社会资本。在“关系”的作用下，政府部门、特别是上下级单位，工作互动被私人化，公事要当成私事办才办得通；而上级重要人物的个人要求则成为下级的重要职责内工作，私事要当成公事办，才能维持好与上级重要部门的关系。在相近领导、同级官员、直接上下级之间，充斥着个人色彩浓厚的讨价还价。讨价还价成为政府部门工作的重要方式，不仅存在于政策制定过程中，也存在于政策执行过程中。不同政策相互间不衔接的，政府权力往往被用于谋取私利，而且许多私利介于合法与非法之间的灰色地带。在这样的政府运行过程中，正式的制度规范往往成为摆设，难以建立有效的法律框架，无法形成共同的价值和公认的程序。这些问题其实是传统政府模式的特征，需要向制度化的现代政府模式转变。

 

　　从这个角度来看，这种碎片化特征的政府体制并不是一个现代官僚体制。而究其根源，关键在于预算制度的分散化。现在正在推行的预算改革，如部门预算、收支两条线、国库集中支付等等，主要内容是政府内部权力重新划分，只能解决官僚体系自身的建设问题，而不能解决民众参与问题，因此可能导致改革推动力不足的问题。即便如此，在基层这些改革的实际功效十分很微弱。在上级政府，由于预算过程本身的民主化和参与性问题没有解决，一定程度上也是强化了个别实权部门的力量，使得个人关系在预算资源分配中的问题更加突出。在地方政府内部，机构间缺乏统一的管理和协调，几乎每个机构都有各自的预算或者预算追求，许多政府的项目都要经过这些部门过滤。在不同层级的执行中，资源损失和效率损失不断放大，政策不断变形。

 

　　正如《联邦党人文集》第五十一篇中所说的：“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”政府权威体系的碎片化提出的巨大挑战就是，政府难以控制其自身。比较政治学的研究表明，政府的民主化和制度化可能结合在一起，也可能是分别进行。对于中国的基层政府来说，理论上民主化和制度化是在同时推进，但民主化基础既不坚实，制度化进程尤其稚嫩而滞后。要解决基层政府的这些问题，使得政府有效地管理和控制其自身，推进制度建设尤为迫切。最重要的出路在于，引入民主参与、让民众的力量来强化对政府的有效控制。目前看来，虽然经济现代化水平迅速跃升，但是，艰难的政府转型才刚刚起步。

 

（作者单位：中国发展研究基金会

           

        为慎重起见，我仔细读了多遍《农民专业合作社法》、《清华博士后市长的“瑞安农协”试验》和《殊途同归：财政支农资金的整合与农村合作组织的整合》三篇东西。第三篇只是作者的看法和设想，怎么讨论和清谈都可以，只是提供一种可能的思考视角，因为没有即刻操作的可能，不构成危害性。第二篇是新闻报道。大家都知道，新闻报道是一种广而告之，供大众阅读的，从来不能作为专业政策研究和决策问题的凭据。因为没有更多有关“瑞安农协”实验的权威资料，本来我不准备予以评价，但因为涉及到我们的讨论，也是“两种整合殊途同归”的重要基础，很重要，所以我不得不问：陈博士是否赞同报道的内容。你回答后，我才能决定是否进一步与你进行讨论。

       在得到你的答复前，我谈一谈对《农民专业合作社法》的看法，或许有助于对这部法律的进一步理解。在这部意义重大的法律出台之前，我曾就立法调研在本坛发过帖子，如《当前合作社立法的担忧》，引起了大家的讨论，现在法律顺利出台，回过头看看，挺有意思。应该说，这部法律总体满足了我国农业农村发展新阶段合作经济发展的内在要求，既解决了以前担忧的法律名称问题，也杜绝了一些组织或部分行政部门的试图干预，使农民专业合作社摆脱了长期“无名无份”的发展困扰，而且明确了政府引导、支持和促进合作社发展的责任，但由于特殊的现实，这部法律还有一些遗憾，理几条重要的说说：

      一是为什么要坚持将原来的“农业专业合作经济组织法”改为现在的“农民专业合作社法”？

     农业专业合作经济组织是中国人发明的词汇，在现实中，既指农民办的专业合作社，龙头企业领办控制的合作组织，各类事业单位办的协会，也指供销合作社，还指各类农业行业性协会等，包罗万象，泥沙俱下。其中，既有符合合作社原则（有兴趣的可以去查阅“国际合作社联盟”的有关规定，一般称“罗奇代尔六原则”）的组织，也有完全背离合作社根本宗旨的组织。以“农业专业合作经济组织法”为立法名称，很容易混淆概念，对鼓励真正合作社发展和反“伪合作社”非常不利，这就成为立法调研过程中争论很大的问题。现在这一问题解决，避免了法律实施中概念的纠缠。

      二是中华供销合作总社在法律中的地位问题。

      中华供销合作总社目前代表中国参加国际合作社联盟，一直幻想借助新法律顺势成为未来合作社再联合的全国性组织，类似韩国的“韩农联”、“日本农协”等。中华供销合作总社的历史由来大家很清楚，它是合作化运动的产物，目前它到底是怎样的组织，是否是能代表农民的组织成为争论的焦点。应该说，历史上，基层供销合作社是按照“罗奇代尔六原则”来设计的，社员参股了，但供销合作社日渐蜕变为官办组织，它从来没有“分过红”，领导的更替与入股社员毫无关系，后来成为事业单位，再后来按企业改制，再后来基层社“烟消云散”，只剩下中华供销合作总社及部分省级分社的庞大躯壳。从国家对供销合作社处理的有关政策和其“准国有企业”本质看，应该可以认定，它已经和农民专业合作社“风马牛不相及“。但供销合作社残留有资产，有人才，著名合作经济专家、社科院张小山研究员曾专门探讨过如何利用这些资源与新型合作组织“嫁接”的问题。这部法律杜绝了这种“嫁接”的可能性，割断了与历史的纠缠，是立法的胜利。另外，从第九条“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务”中，敏锐的法律解读者可以看出众多部门在其中的博弈痕迹，原明确规定农业部门是“行政指导部门”变成了如此不伦不类，这里将是未来法律实施中起争执的地方，不信的话，咱们拭目以待。另外，中华供销合作总社在国际合作社联盟中的代表地位目前不会有变化，但若干年后会起“波澜”，相信会很精彩。

      三是“合作社法人”问题。

      新的法律中含糊其词，表述为“农民专业合作社依照本法登记，取得法人资格”，没有明确是大多数国家通行的“合作社法人”，这涉及到《民法》以及其他法律的修改问题，《民法》中没有“合作社法人”一说。

      四是农民专业合作社的联合问题。

      这部法律第三十九条只讲到农民专业合作社的合并问题，没有提到合作社之间的联合问题，留下了一个未来规范的空间，将来应该有新的法律来解决合作社在不同级次的联合问题，如“瑞安试点”涉及的问题。

      五是“农村金融合作”的问题。

      这是本部法律的最大遗憾，碍于体制和其他莫名的原因，目前农民丧失了自我金融服务的权利和机遇，只能无语和仰天长叹。

      不管怎样，中国终于有了一部影响未来合作经济发展的法律，希望它能促进真正农民合作社的发育、成长，为促进我国农业农村经济社会发展发挥作用。

[此贴子已经被作者于2007-7-3 14:37:10编辑过]

一直以来，中国财政支农资金主要由农业部门和财政部门层层安排和拨付，这种传统体制下的运作方式弊端越来越突出：重复和分散设置账户，财政收支信息反馈迟缓，资金运行效率和使用效益低，截留、挤占、挪用财政资金，甚至诱发腐败现象。
   

一是投入渠道多，涉及发改委、财政、农业、林业、水利、扶贫等10多个部门，投入分散，形不成整体合力。二是投资结构不够合理，项目选择不够科学。事关农业和农村发展、事关群众生产生活的一些重要行业和领域所占的投资比例很小。三是投资管理和项目管理不够规范。因此，必须改进支农方式，推进支农资金整合。但应该看到，开展支农资金整合，直接涉及到部门、行业利益调整，要进一步向前推进，势必会遇到更多的阻力。

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农村改革的成败取决于水桶上最短的那块木板.公共财政支农资金分配方式必须要改革,有什么不能改革的呢?看看上面这些所谓的涉农单位,什么农业,林业,水利,建设,扶贫等等,说实话这些都是应该撤消的单位,还要是让它们继续折腾纳税人的钱,什么也干不成.
 

楼上讨论合作社立法的老兄请看这篇文章——

                                                合作组织立法建议书

 

                                              浙江省瑞安市人民政府副市长   陈 林

目录

〇、引言  

一、合作组织立法不必限定成员身份  

二、合作组织立法也不必限定专业内容

三、缺乏金融合作，农村合作只能是无源之水 

四、缺乏社区合作，农村合作只能是无本之木 

五、合作组织需要政府引导,又要防止部门分割：走向大合作、多层次合作 

六、总结  

 

〇、引言
 

合作制起源于近代欧洲，已经传播成为一种世界范围内的经济现象。十九世纪的社会主义先驱者曾经寄希望以合作制克服资本主义的某些弊病，合作运动也因此与各国的社会主义运动结下不解之缘。1995年国际合作社联盟通过《关于合作社定义、价值和原则的详细说明》，完整提出了国际合作社原则，即：①自愿与开放的成员资格；②民主的成员控制；③成员经济参与；④自治与独立；⑤教育、培训和宣导；⑥合作社之间的合作；⑦关注社会。并强调合作社建立在自助、自主、民主、平等、公平和团结的基础上，遵循合作社的创立人的传统，合作社成员坚持诚实、开放、关心社会、照顾他人的道德价值观。此后不久的2002年，国际劳工大会通过了《发展合作社的建议》。

联合国1992年以后多次通过有关倡导合作社的决议。2001年联合国第56届大会关于《旨在创造一个支持合作社发展的指导原则草案》中指出：“在联大和经社理事会以及近期的重大国际会议上，各国政府已经认识到作为联合体和企业的合作社的重要意义，公民能够通过它们在为其社区和国家的经济、社会、文化和政治进步做出贡献的同时，有效地提高他们的生活水平。他们已经公认合作社运动为国内和国际事务中的一个特殊和主要的砝码”。联合国敦促各国政府积极为加快合作社的发展创造政策和法律环境，希望通过立法以及对有关法律和法规的修改确保合作社的利益，使合作社能够享有一个与其他形式企业平等的法律基础，保护和促进合作社在帮助成员实现其个人目标和达成社会更广泛的愿望的潜力。

必须指出，合作制本身与私有财产制度和市场经济规则并不冲突，更集中体现了自由、民主和公平正义等普世价值，并以互助联合的方式促进了社会和谐。从某种意义上说，合作社正是社会主义思想与市场经济逻辑的美妙结合。

我国历史上存在各种形式的互助共济组织，具有合作制的某些因素。而儒家“仁爱”、“均富”和“养民”的思想，也为我国引入西方意义上的合作制奠定了基础。孙中山于1924年在宣讲“三民主义”的“民生”主义，就曾以合作社作为例证。1927年毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中也说：“合作社，特别是消费、贩卖、信用三种合作社，确是农民所需要的”。他们买进货物要受商人的剥削，卖出农产品要受商人的勒抑，钱米借贷要受重利盘剥者的剥削。他们迫切地要解决这三个问题”。

毛泽东同志当时又发现一个“大问题”，“就是详细的正规的组织法没有。各地农民自动组