楼上讨论合作社立法的老兄请看这篇文章——
合作组织立法建议书
浙江省瑞安市人民政府副市长 陈 林
目录
〇、引言
一、合作组织立法不必限定成员身份
二、合作组织立法也不必限定专业内容
三、缺乏金融合作，农村合作只能是无源之水
四、缺乏社区合作，农村合作只能是无本之木
五、合作组织需要政府引导,又要防止部门分割：走向大合作、多层次合作
六、总结
〇、引言
合作制起源于近代欧洲，已经传播成为一种世界范围内的经济现象。十九世纪的社会主义先驱者曾经寄希望以合作制克服资本主义的某些弊病，合作运动也因此与各国的社会主义运动结下不解之缘。1995年国际合作社联盟通过《关于合作社定义、价值和原则的详细说明》，完整提出了国际合作社原则，即：①自愿与开放的成员资格；②民主的成员控制；③成员经济参与；④自治与独立；⑤教育、培训和宣导；⑥合作社之间的合作；⑦关注社会。并强调合作社建立在自助、自主、民主、平等、公平和团结的基础上，遵循合作社的创立人的传统，合作社成员坚持诚实、开放、关心社会、照顾他人的道德价值观。此后不久的2002年，国际劳工大会通过了《发展合作社的建议》。
联合国1992年以后多次通过有关倡导合作社的决议。2001年联合国第56届大会关于《旨在创造一个支持合作社发展的指导原则草案》中指出：“在联大和经社理事会以及近期的重大国际会议上，各国政府已经认识到作为联合体和企业的合作社的重要意义，公民能够通过它们在为其社区和国家的经济、社会、文化和政治进步做出贡献的同时，有效地提高他们的生活水平。他们已经公认合作社运动为国内和国际事务中的一个特殊和主要的砝码”。联合国敦促各国政府积极为加快合作社的发展创造政策和法律环境，希望通过立法以及对有关法律和法规的修改确保合作社的利益，使合作社能够享有一个与其他形式企业平等的法律基础，保护和促进合作社在帮助成员实现其个人目标和达成社会更广泛的愿望的潜力。
必须指出，合作制本身与私有财产制度和市场经济规则并不冲突，更集中体现了自由、民主和公平正义等普世价值，并以互助联合的方式促进了社会和谐。从某种意义上说，合作社正是社会主义思想与市场经济逻辑的美妙结合。
我国历史上存在各种形式的互助共济组织，具有合作制的某些因素。而儒家“仁爱”、“均富”和“养民”的思想，也为我国引入西方意义上的合作制奠定了基础。孙中山于1924年在宣讲“三民主义”的“民生”主义，就曾以合作社作为例证。1927年毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中也说：“合作社，特别是消费、贩卖、信用三种合作社，确是农民所需要的”。他们买进货物要受商人的剥削，卖出农产品要受商人的勒抑，钱米借贷要受重利盘剥者的剥削。他们迫切地要解决这三个问题”。
毛泽东同志当时又发现一个“大问题”，“就是详细的正规的组织法没有。各地农民自动组织的，往往不合合作社的原则，因此做农民工作的同志，总是殷勤地问‘章程’”。在1949年后半个多世纪的相当长，中国是世界和亚洲极其少有的尚无合作组织立法的国家。原来据说仅中国、朝鲜、越南没有合作组织立法，后来越南也先于中国立法。
我国宪法中提到了各种形式的“合作经济”，但是在民法通则中没有相应规定。以至于，在全国范围内合作组织直到现在还没有自己的法律地位，仅浙江省前几年颁布了一个条例，但严格说来这个条例本身也是缺乏法源依据的。虽然我国政府有关部门从1983年就开始酝酿这方面的法律，但是进展缓慢，直到近几年才加快了进度。毛泽东同志当年就已提出的这个“大问题”，不能再无限期拖下去了。2006年10月，全国人大常委会终于通过了《农民专业合作社法》，但是来自学界的一些观点认为这部法律在涵盖面上仍然有所不足，在基本法理上也有一些模糊不清的地方。
而在农业产业化的主流话语下，无论“公司加农户”，还是某位“著名经济学家”所提出的“公司加基地加担保公司加农户的模式”，都被寄予很高的期望。“公司加农户”是一种市场现实，本身无可厚非，但是如果政府介入、大加“扶持”，则各种优惠、补助等好处只会落到公司头上。按照某些“经济学家”的逻辑，美国每年从中国进口巨额商品，拉动中国经济增长，我们也要把中国财政的资金补贴给美国，奖励美利坚合众国这个“龙头企业”了？岂非咄咄怪事。经济常识告诉我们，作为市场上的买卖双方，例如公司与农户双方，虽然交易可以是互利的，但各自的利益在本质上是对立的。公司的力量越强，一旦形成垄断优势哪怕是局部的垄断优势，农户的利益就越容易受损。一旦市场出现波动，公司往往转嫁风险，小农的处境更是雪上加霜。我们不能指望“公司都是活雷锋”。在这种片面的农业产业化模式下，农业有可能发展起来，但是农业越是发展，发展的成果就越难惠及更多农民，他们充其量只能充当廉价的劳动力。龙头企业不能替代合作组织的作用。因而有必要通过农民本身的组织化建立利益共同体，加强农民的市场地位，分享更多的市场剩余。
1950年代中国大陆所推行的大规模农村合作化，肩负着对于农村“生产资料所有制”进行“社会主义改造”的特殊历史使命。这实际是把“合作化”混同于“集体化”，借助于政治和意识形态动员，更进一步追求“一大二公”，很快就丧失了合作制的应有内涵。20世纪 80年代开始，我国农村实行改革，普遍推行家庭联产承包责任制，但同时所构想的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”一直并未真正得到落实。上世纪90年代以后，原有政策的潜力已经释放殆尽，“三农”问题空前突出。探索社会主义市场经济条件下的新型合作化道路，成为当务之急。
浙江大学中国农业现代化与农村发展研究中心主任黄祖辉教授在论文《农民合作：必然性、变革态势与启示》中，就从六个方面提出了农民愿意加入合作组织的基本理由。
值得指出的是，当年的“生产合作社”、“人民公社”是生产资料归集体所有，并且集体劳动，统一分配。而我们现在讲的合作组织是服务组织，并非生产组织。正如中央政策研究室谢义亚同志所指出的，我们要看清现在大力发展合作组织主要是在流通领域把农民和市场连接起来，这样就不会回到过去五十年代低水平的状况[1]。
在此形势下，合作组织立法，势在必行。所谓“摸着石头过河”，是一种政治智慧的表述。在立法上是不能“摸石头”的，立法需要精密的推演、设计。合作组织立法，世界各国其实是大同小异的，已经有了一般理论和成熟经验可资借鉴。结合中国国情，我们试作分析如下：
一、合作组织立法不必限定成员身份
合作制是一种经济组织形式（甚至也可以说是一种社会组织形式），与特定的成员身份没有必然联系。为合作组织立法，正本清源，首先应当是一部广泛适用的市场主体法，重在赋予法人地位，确立治理结构，体现合作制的基本原则。
正如不存在一部专门的“农民公司法”，我们也未必需要一部专门针对“农民”的“合作组织法”。随着经济社会发展，“农民”概念的内涵和外延不断发生变化。我国兼业小农为主的现实，注定了农民身份的确认在操作上是困难的，在效果上更是有限的。户籍管理上的“农业户口”并不能等同于农民。如果以实际从事农业为标准，则情况往往在变动之中，又难以逐一核查；而且农村中不仅有农业，还有林、牧、副、渔业，还有一些乡村工业。现在很多地方，农业户口与非农户口的界限都在取消之中，我们又何必限定合作组织成员的“农民”身份呢？这似乎是为农民着想，却恰恰却强化了对于农民的由来已久的身份烙印，仍然是把农民当作“二等公民”。不如就叫“合作组织法”，或者“农村合作组织法”。
况且，农民需要合作，城里人就不可以合作吗？有些人经常抱怨农民“素质低”、“不能合作”，那么，在他们看来素质似乎要高一些的城里人呢？又有些人一边说合作组织是为穷人服务的，又一边说沿海发达地区才好发展合作组织，这些似是而非的观点都暴露出理论上的混乱。
尽管合作制最初主要旨在为劳工阶层、弱势群体和农村社会提供服务，但从各国经验来看，合作制在其他社会阶层和群体中，在城市中也有很多成功的应用。合作社并非一种落后的经济和金融组织形式，而且具有扎根基层、服务社区和支持“三农”的天然优势。即使在当今高度发达的西方市场经济中，合作经济与合作金融仍然居于重要地位并且不断有所发展。
所谓合作制为弱势群体服务，弱势乃是相对性、结构性的概念。如果市场上一方相对集中，另一方相对分散，这就在结构上造成了相对分散的一方必然处于弱势地位。譬如，农民在银行面前是弱势的，但银行在“银联”面前也是弱势的，最近的“银联”收费风波就有所体现。而国际上的VISA卡组织、万事达卡组织，其实倒是银行参与的一种类似协会的合作组织，通过银行之间的合作结成利益共同体，就不大会出现这种“银联”涉嫌滥用其垄断地位的事情了。
当然，由于农民是最广大的弱势群体，合作制具有贴近基层、服务社区、支持三农的天然优势。对于以农为主的合作组织，可以采取更多的扶持措施。但这种对农扶持措施，完全可以在合作组织法的部分章节、条文中加以体现，以维护合作组织法本身在法理上的一般性、完整性。这些扶持措施也可以在另外的法律、行政法规或政府规章、文件中体现。
二、合作组织立法也不必限定专业内容
合作制作为一种经济组织形式，与特定的专业内容也没有必然联系。如果合作组织立法无须限定成员身份，就更不必限定专业内容了。对于合作组织来说，最本质的特征不在于经营范围（服务的“专业”内容），而是服务对象以组织内部成员为主。试图通过限定经营范围（比如，某种特定农产品或农业生产资料）来保证为农服务，这是一种南辕北辙的天真想法；为农服务的宗旨要依靠合作组织的内部构造来实现。
中国地少人多的现实条件，决定了农户规模普遍偏小，农民本身的专业化程度就很低，在此基础上，片面强调欧美式的所谓专业合作，坦率地说，这是一种食洋不化的表现。中国大多数农民既种小麦或水稻，也种些蔬菜、种些五谷杂粮，还可能种些经济作物，养些鸡、鸭、猪、牛、羊之类的家禽家畜。这些农副产品，往往首先供家庭自用，一部分拿到市场上去卖。这些生活图景是某些专家通过西方教科书所不能看到的。
现在越来越多的大学招生都不分“专业”了，我们又要农民分什么“专业”呢？我们所需要的这部法，绝不仅仅是为少数“专业大户”服务的，而是为最大多数人民群众服务的。兼业小农在经济学上可以是理性的。农民如果不那么“专业”，那也是农民的合理选择。我们不能拔苗助长，更不能画地为牢。“专业”本身不是合作的目的，更不是合作的前提。我们不能以“专业”为限，把一部分农民拒绝在合作之外，又把农民的合作不必要地束缚在“专业”以内。
目前立法上讨论的农民“专业”合作，其“专业”所指为何，实在是大可疑问的。按照一般对于专业化的理解，似乎专业越细就越是专业化。但是“专业”本身是没有确切定义的。如果蔬菜是专业，那么番茄是不是专业，可是番茄还有若干种，是不是要一一细分呢？从整个国民经济来说，所有农产品也只构成一个大的专业。
瑞安有一家顺泰毛芋合作社，毛芋每年只有一两个月的销售季节。很多社员也并非以毛芋为主要产品和收入来源。这样的合作社经营范围如果以毛芋为限，必然是难以维持的。该社的农民对此都有普遍共识。另外有一家番茄合作社，实际经营范围早已超出了番茄，涉及多种农产品、农业生产资料的服务，甚至还开展了一些内部融资服务。
基于中国国情的合作社规模效益，恐怕很难完全通过单一业务的扩张来体现，更多地需要通过多种业务的组合来实现。由于工业化、城市化并没有充分完成，农村中普遍存在着大量的剩余劳动力，而且农业经营规模较小，农业的比较效益低，农民又多从事兼业化经营。兼业化经营使得农业商品化程度较低，这就使得任何专业性的合作组织因每个服务对象的业务数量少，单一化经营很难在经济上做到有利，虽然合作社是惠顾者的经济组织，经营活动是非营利的，但这种非营利是对内而言的，对外也必须营利。在此条件下，综合化经营有利于维持合作社的盈余和实现可持续发展，是一个必然趋势。
我国立法以及实务上，对于企业工商登记的经营范围，已有不断放宽的趋势。除了国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营的项目之外，企业的经营范围都可以自主申报。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）第十条还规定：“当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效”。这就进一步淡化了经营范围的概念。相比之下，我们既然要大力支持农民合作组织的发展，那么，对于合作组织的经营范围施加比企业还要严格的“专业”限制，实在是多此一举。这种生硬的规定，势将陷亿万农民于不法，又由于法不责众，在实践中很难得到遵守，反而很不严肃，不如去之。
宪法第八条已经明确了“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济”的地位，还提到了“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济”。合作组织立法必须根据宪法进行，要么制定一般性的《合作组织法》，要么分别针对生产、供销、信用、消费以及手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等各种形式的合作组织进行立法。如果名为“专业”合作经济组织法，就必须阐明其与宪法第八条的关系，否则这部法律就是缺乏上位法依据的，就有违宪之嫌。
值得指出的是，不要望文生义，把宪法上的供销合作等同于现有的供销社，把信用合作等同于现有的信用社。更不要因为供销社、信用社与农业行政部门在现行体制下的平行关系，而把供销合作、信用合作排除在合作组织立法之外。在现有的供销社、信用社之外，仍然可以大力发展供销合作、信用合作。合作组织立法，最好也能为现有供销社、信用社的改制预留空间，展现足够的包容性、前瞻性。
正如中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军教授所指出的，世界范围内，如果对农民的合作不开放那些可能产生规模效益的产业，比如购销、保险、金融，只允许在低效益的生产领域中搞合作，无疑是把农民逼上死路。世界上生产领域的农民合作95％是失败的，这个早有结论。现在只允许农民进入明知不会成功的领域，怎么能失败了还归咎于农民自己呢？[2]
三、缺乏金融合作，农村合作只能是无源之水
从我国的实际情况来看，根据国务院发展研究中心课题组对于将近2000农户发布的问卷调查，关于农村金融方面，发现：一，根据调查推算，目前大约只有1/5的农户能够从正规农村金融机构获得贷款支持。亲戚朋友之间的私人借贷仍是农村资金融通的主要渠道，正规农村金融机构服务不到位问题依然相当突出。并且，农村信用社已成为农村唯一为农民提供信贷服务的机构，而其他金融机构，包括农业银行、工商银行等，基本上是储蓄机构。这说明正规的金融机构对农民贷款的覆盖率非常低。二，农民即使能贷到款，也只是一些小额贷款，通常大额贷款都需要担保或抵押，而农民既没什么可担保的物品，更缺乏可抵押品。上述两个发现说明，一方面金融覆盖率很低，另一方面，即使覆盖到，也只能满足农民简单再生产的信贷需求，如果要搞扩大再生产，比如深加工等所需的大额信贷需求，基本上很难满足。这就是农村金融的现实。在现有银行体系下不断加剧的这个倾向，基本上可以说是穷人不断把钱借给富人，农民不断把钱借给城里人，造成恶性循环，农村不断失血，积重难返。
近年来，中共中央、国务院高度重视农村金融特别是农村合作金融。2005年4月国务院发布《关于2005年深化经济体制改革的意见》要求，“探索发展新的农村合作金融组织……继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。”2006年中共中央一号文件进一步明确，“加快推进农村金融改革。巩固和发展农村信用社改革试点成果，进一步完善治理结构和运行机制。……引导农户发展资金互助组织。”
金融不仅在一般意义上是经济的核心，合作金融也是合作经济的核心。缺乏有效的金融合作，合作组织的发展只能是无源之水。特别是在东亚小农社会条件下，如日本、韩国以及我国台湾地区，综合农协的发展与成就更充分证明了这一点。信用部门是日韩农协的主要收入来源，信用业务赚的钱要补贴到其他对农民的服务中。这也是日韩农协长期生存发展的一个基本条件。不把信用业务纳进来，连财政基础都没有了，根本存在不下去。因此，信用合作和各种社区性、专业性的合作组织必须结合起来。这也是中国农村信用社可以成功改革的基本方向。
金融不仅是一种活动、一种行为，也需要有效的组织载体，以便降低信息成本和交易风险。而合作组织就可以是这样的重要载体。遗憾的是，目前讨论中的农民专业合作经济组织法草案却没有相应的体现。有关部门给出的理由据说是为了“防止金融风险”。可是，合作金融的风险再大，也很难比国有金融的风险更大了，我们的国有金融体系已经创造了数万亿的不良资产。过去一些合作金融尝试的失败，恰恰是政府特别是基层政府不当干预的结果，或者并没有真正贯彻合作制的原则。
进一步问题是，到底什么叫金融？按照一般定义，金融就是资金融通。资金融通是经济生活中的平常现象。在一个合作社内部，甚至在一个普通单位内部，只要存在债权债务，就有资金融通。在此一般意义上的金融活动，从来没有为法律所禁止。法律上所禁止的相关罪名是“非法集资”，“非法吸收公众存款”。“公众”是指不特定的多数人，“存款”的本质是一种保本保息的承诺。至于“非法集资”，更要有非法占有的故意。合作组织完全可以在不触犯上述禁区的条件下，开展有限的金融活动。纵使合作组织立法回避了这个问题，根据“法无禁止即可行”的法治原则，合作组织还是可以发挥一定的金融功能的。当然，最好还是有法律进行规范。
例如瑞安正在基层合作社中推行股权分类，分为资格股和投资股。其中投资股（优先股）的设置，有助于缓解合作社资金稀缺的问题。投资股没有表决权，因此不受20%的比例限制，可以为合作社吸引尽可能多的资金，但是不承诺保本保息和固定收益，又规避了金融风险。投资股享有股息，但上限封顶，因此不是公司法意义上的股权；下不保底，又只对合作社内部招股、付息，因此不是金融监管上非常担心的“吸收公众存款”。投资股收益的上限定为10%，美国类似的规定是8%，台湾类似的规定是10%。在中国当前10%应该是合适的，当然今后如果国家有统一规定可以从其规定。
我们认为，农民有着很好的信用，但是这种信用的边界很难超出地缘乃至业缘的边界。农民对于银行之缺乏信用，除了抵押物资源不足，主要原因是两者之间信息不对称，管理半径过长。农村经济资本固然短缺，但是社会资本是充裕的。有鉴于此，应该尽量依托地缘、业缘关系发展和规范合作社，包括发展和规范合作金融业务。
我们大力整合现有的信用合作、供销合作和农民专业合作的资源和组织，创建综合性的瑞安农村合作协会，正是要以金融为核心，以信用为脉络，支持和引导农民发展合作组织，并在合作社与合作协会平台上开展农村信用评级和信用联保，从而与现有银行体系实现对接和互补，将社会资本有效转化为经济资本，探索金融支持新农村建设特别是支持农民合作组织发展，进而建立农村金融良性循环的可行路径。
我们依托合作协会与合作社，大力开展的农村信用评级，包括农户信用评级、合作社信用评级，乃至信用村、信用乡镇评级。通过评级建立相互监督的机制，有助于信用升级。又依托合作社开展联保、联贷业务。通过农民的适当组织化，既强化了对于农民的信用约束，又降低了银行的信用风险，拓宽了银行的营销网络，反过来扩大了对于农民的信用供给，这对于银行和农民两方面都是有利的。有鉴于此，瑞安农村合作银行的董事会和股东代表大会今年先后作出决议，与瑞安农村合作协会建立联盟关系并共同成立瑞安农村信用评级委员会。
发放农户联保贷款是支持“三农”的重要举措。但是传统的联保模式实际上是一次性的，不具有可重复性，有可能助长短期行为，难以稳定和积累信用关系。银行还往往为了完成上面下达的指标“拉郎配”。而在合作社、合作协会的平台上运作联保贷款，有助于克服上述弊端。
上述评级、联保过程本身不发生现金往来，存、贷款业务仍然在农民在银行之间进行。因此不但不会造成金融风险，反而有助于防范金融风险，也不会冲击银行的现有市场。瑞安的这些工作都是在现行法律的范围内进行的，我们还将结合实际进一步作出探索。但如果合作组织法能够对现有的这些经验加以总结和提升，则更有利于全国合作事业的全面发展。
四、缺乏社区合作，农村合作只能是无本之木
综观世界各国，由于各自的条件不同，合作制的模式差别也很大，但主要可以概括为两类：专业性合作组织与社区性（综合性）合作组织。人少地多的欧美国家多以专业性合作组织为主，西欧、北美许多国家80%以上的农场主参加了不同类型的专业合作社。至于人多地少的东亚国家和地区，如日本、韩国以及和台湾地区，则以综合性的合作组织为主。
如果一定要说到“国情”不同，则日、韩之间的国情差异不会比英、法之间更小。为什么英、法等国采取专业合作模式，而日、韩采取综合合作模式，并且分别取得成功，这种现象并非偶然，而有其内在的规定性。
与欧美国家不同，在东亚国家和地区，农村村落稳固存在，村落内农户之间地缘、亲缘关系密切，社区内的合作更显得重要或容易。因为农户规模普遍太小，农户本身的专业化程度又低，在东亚纯粹的专业性合作社往往很难形成气候，在经营方面表现出不稳定性，使农民无法长期依靠，而以社区为基础的综合性合作社在东亚已有成熟的理论和广泛的实践，基本上全面覆盖农村社区。
社区是以一定地理区域为基础的社会群体，农村社区一般可以村、乡、县为单位。社区的发展是以人为中心，改善人们生活的各方面条件。而合作社是通过互助，使普通的人民大众实现社会政治地位和经济上的改善，两者具有相似性。农村社区组织与合作社如果大致重合，比较能够节约农村组织资源，比较容易发展综合合作，以较低成本的方式提供全方位的服务。
在我国，社区合作的地位和作用，不是专业合作能够代替的。首先，土地是农村最重要的生产资料和生活资料。我国法律规定，农村土地属于农民集体所有，由农民集体经济组织管理。虽然这个“集体经济组织”面目有些模糊，但也是以社区为特征的。我国的农业又是灌溉农业，各种农田水利建设，以及农村的其他基础设施和公共服务设施，大都要以乡村社区为单位来进行。经过50多年的奋斗，农村社区以村、乡为单位也兴办了许多企事业，积累了大量的资产，在经济发达地区尤其如此，把它们管理、利用好，对于农民就业、生产、生活和教育、社会保障都至关重要。而乡村的社会和谐与政权巩固，更要以社区经济发展为基础。
现在农村社区的大概轮廓，是由人民公社“三级所有、队为基础”的体制脱胎而来，因此有些同志对于社区合作立法有顾虑，担心会出现“穿新鞋，走老路”，导致“旧体制复归”，以至“谈合色变”。。可是，如果我们并不担心股份制立法导致“资本主义复辟”，又何必担心合作制立法特别是社区合作立法导致“旧体制复归”呢？
在中国现实条件下，发展合作经济，要充分利用社区这一组织资源，但又不能局限于社区合作，农村市场经济的发展必然会超越社区的界限，要求在更广的范围内发展多种形式的联合与合作。日韩等国的农协组织，是借鉴了西方专业合作社某些做法，但都结合本国的实际，采取按地域来组织的综合性的合作组织，社员都是当地农民。如日本农协是一县一社，县里是综合社，内部分专业社：金融、保险、供销等等；供销业务还按产品来分，比如草莓、蔬菜等等。
总的来说，没有各种专业合作的内容，社区合作固然是空中楼阁；没有社区合作的依托，各种专业合作也只能是无本之木。专业合作与社区合作是相互服务、相互促进、共同发展的。譬如，社区合作可以在土地、资金、技术、人才等方面给予专业合作支持和帮助，而专业合作可以通过在生产、流通、加工等环节的合作，解决了小生产与大市场的矛盾，促进了生产的专业化、规模化和市场化发展，切实改变了一些社区合作无力提供服务的现状。从一些发达国家的经验来看，合作组织在促进农业发展，特别是促进农村社区发展方面的积极作用，是其他组织无法替代的。
中国大陆具有东亚小农社会的典型特征，主要是，工业化开展较迟，劳动力转移速度较慢，农村存在大量的剩余劳动力，商品经济发育不足，农户规模太小，民主意识差，以及人多地少。在欧美，“村”的形式已经不存在了，中国绝大部分人口还住在村里。城市化速度再快，在未来几代人的时间里，这种局面不会有太大的改变。何况，九亿农民，就算八亿进了城，剩下一亿农民也是一个人口大国的规模了，还是要解决他们的问题。我们不能照搬欧美专业合作模式，而应更多借鉴日韩合作模式。如温铁军教授所指出的，“以小农经济的基础去照搬欧美模式，其结果是灾难性的。我国过去照搬欧美模式，已经导致2．4亿农户利益受损。”
如果我们只注重专业合作组织，某些局部可能会成功，而且总比没有要好。目前的《农民专业合作经济组织法》的基本原则和内容是好的，基本上是符合实际的。但是，其调节范围仅限于专业合作；而且容易使人产生农村合作组织只有专业合作这样一种的误解。多年来由于种种原因忽视社区合作的立法，已经产生许多不良后果。因此，我们认为，合作组织立法应该兼顾专业合作和社区合作两个方面。现有的一些专业合作社，也在不断拓宽服务范围，具有社区综合合作社的雏形。这也在实践中印证了社区合作的必然性和必要性。
五、合作组织需要政府引导,又要防止部门分割：走向大合作、多层次合作
我国农村合作组织的理论与实践，照搬欧美模式的表现，除了片面强调专业化合作之外，另外一个表现是片面强调自发自愿。对于具有浓厚自由主义传统和公民社会基础的欧美国家，自发自愿是可能的。但即便在这些国家，一般也需要立法明确合作组织各方的权利义务关系，政府还帮助建立了一些半官方组织。对于东亚小农社会而言，纯粹的自发自愿大多是自欺欺人，组织起来的第一推动力还是要来自政府的引导。日韩农协体系的形成与运作，都是自上而下和自下而上相结合，既有政府引导，也有农民参与，因此取得巨大的成功。这是日本、韩国乃至台湾地区推行“新农村建设运动”重要经验。
但在我国，长期以来，信用社、供销社和农民专业合作社、村经济合作社的改革与发展是各行其道的，各种农经、农贸、农资、农机、农技机构也各有隶属，至于政府涉农部门更往往是各自为政，而广大基层农民在新农村建设中的主体地位并未突出。
中央财经领导小组办公室副主任陈锡文同志在中央电视台《对话》栏目中讲过，国家用于农业的投资其实70％并没有用到农民头上，农民没得到实惠，而是用于各个部门的大的项目建设上，补贴农业的很多钱实际上都被中间环节拿走了，到农民手里基本上没有多少了。
正如温铁军教授所指出的，我们农业支持体系是“条条”分离的，结果是“条条”之间的摩擦，交易成本过大。这就是严重的“部门分割”。
现已发展的各级各类合作组织的经济活动，也已经涉及粮食、水产、蔬菜、林果、药材、畜禽等品类，经营范围涵盖了生产、加工、仓储、运输、销售、技术、信息、中介服务等环节，与诸多的政府部门发生联系，同样面临着“部门分割”的问题。
但是，防止这种部门分割的有效办法，并不是设置单一的业务“主管”部门。如果要体现国家对于合作组织特别是农村合作组织的扶持政策，可以考虑设立合作事业发展基金，由多个部门会同合作组织推选的代表共同管理即可。在“全国供销合作社体制创新研讨会”，中央政策研究室研究员谢义亚就曾经提出，组建农民专业性合作经济组织，重组供销社、信用社和乡村社区性合作经济组织，加强各种合作经济间的联合。
我们既不必限定合作组织的成员身份，又不必限定合作组织的专业内容。经过工商登记或民政登记，合作组织的法人主体地位即得以确立。合作组织的面对的执法主体是多样化的，从农业到卫生、环保、食品安全，从工商、税务到财政、金融，这在社会经济生活日益复杂化的今天是不足为奇的。在大合作、综合合作、多层次合作的必然趋势下，单一的业务主管部门就无从谈起。没有任何单一的部门能够承担这样包罗万象的“主管”职责。合作组织与业务“主管”部门之间既没有隶属关系，更没有产权关系，但是，一旦设置了这样的“主管”部门，这样的部门就倾向于把合作组织作为自己的附属物，又倾向于按照自己的业务范围来限定合作社的“专业范围”，这必然不利于合作组织的自主发展。
东亚小农社会，日本、韩国，包括我国台湾省要综合农协，就是要把“条条”系统的摩擦打掉，因为小农承受不了高成本的服务和支持。而这些地方之所以能推进新村运动，关键之一就在于依托的是综合农协体系，而不是政府直接对付高度分散的、兼业的小农。我们几十年的经验已经证明政府对付不了。所以，只有组织起来的农民才是新农村建设主体。[3]
当前我们提出农村新型合作化道路，应有之义也包括整合。尽可能整合农村现有各种组织资源，特别是实力犹存的供销社、信用社，形同虚设的村经济合作社，以及各种新兴的专业合作社，还有农经、农技、农机、农资等基层机构，发展全方位、多层次、综合性的中介服务载体，建成统筹金融、流通和科技推广三重功能的，贯穿县（市）、乡（镇）、村三级体系的农村合作组织，以此打破部门分割，深入基层群众，为建设社会主义新农村提供组织依托和制度保证。根据国际经验以及加入世贸组织以后的要求，今后政府对农业的支持，也越来越多地要以具有相当实力、代表性和动员能力的农村合作组织为载体。
著名社会学家、清华大学孙立平教授也指出：“新农村建设和农村改革这个议题怎么能够结合上？我认为可以理解为新农村建设当中资源的重新配置和运作，并相应建立一系列制度安排和基础秩序。这涉及到治理结构、组织机制、社会参与机制等等革新。围绕资源的配置和使用的过程，形成一套制度安排，这就是新农村体制建立的必要过程”[4]。
多年来的实践表明，如果完全囿于供销社、信用社的旧有体制来“恢复”合作制无异于缘木求鱼；如果主要寄希望于纯粹的农民自发，则是收效甚微并且缓不济急。至于各种涉农部门、单位“条块分割”的现状，也需要一个灵活、便捷、有效的整合机制。为此必须另辟蹊径，但不是另起炉灶。瑞安农村合作协会应运而生。
这也为政府与合作组织之间的关系提供了一种可能的解决方案。诸多合作组织作为独立民事主体，本着合作社之间的合作这一国际公认的原则，可以通过共同组建“合作协会”进行自我管理。瑞安的实践证明了在党委政府的领导与推动下，由各级各类合作组织自发自愿形成的联合组织，能够承担组织、指导、协调和服务的功能，可以成为政府与农民之间的桥梁与纽带，反过来又可促进政府本身的职能转变。瑞安农村合作协会作为先行探索，是按照《社会团体登记管理条例》进行注册的，建议在未来的合作组织立法中明确“合作协会”的地位与作用。作为自律组织，合作协会可以发挥登记机关、执法部门所不能起到的作用，并可受政府委托承担行业指导职能。中央政策研究室谢义亚就撰文主张“赋予协会必要的职能和手段”[5]。
合作协会也为大合作提供了平台。基层合作的有效半径，基本上不能超出熟人社会。但有些地方和部门片面强调合作社的“带动”作用，追求人头越多越好，否则就不给政策支持，这让农民无所适从。合作社越大，反而越容易造成内部少数人控制，外围农民就越是没有参与热情，这又加剧了合作社向大户控制的龙头企业方向演变。合作社的人员规模不能太大，但是业务量又要追求一定的规模经济，为了解决这对矛盾，无论专业合作和社区合作，都需要在基层横向联合的基础上发展纵向联合,这就是多层次合作。在我国农村，村以上的各种经济活动都被政府和官办供销社、信用社以及各种“龙头企业”所垄断，农民合作的空间有限。现在这种“三位一体”、“条块交融”的合作协会，在基层合作的基础上形成纵向的联合组织，为农民和农民合作社找到了“娘家”，也找到了更大的合作空间。
六、总结
农村、农民问题不仅是农业问题，农业问题更不仅仅是生产问题，而更多是生产关系层面的问题。农业问题，恐怕在农业之外，涉及整个农村金融、流通与科技推广体系的建设与整合，这就需要发展合作组织作为有效载体。至于专业合作的困难与问题，很多也要在专业合作之外寻找原因和求解之道。
合作制作为一种经济组织形式，与特定的成员身份和专业内容都没有必然联系。作为一般的合作组织立法，其实不必限定成员的农民身份，但是对于以农为主的合作组织可以采取更多扶持措施。只有提高农业和农民的组织化程度，才能对接国家在新农村建设中的资金投入和政策投入。国际经验表明，完整的农村合作既要包括社区合作，也要包括金融合作，缺乏金融合作就是无源之水，缺乏社区合作就是无本之木。
对于合作组织来说，最本质的特征并不在于经营范围，而是服务对象以组织内部成员为主。试图通过限定经营范围来保证为农服务，这是一种南辕北辙的天真想法；为农服务的宗旨要依靠合作组织的内部构造来实现。因此合作组织立法不必强调专业内容。在东亚小农社会条件下，合作社的综合化是个必然趋势，综合合作一般要以社区为载体。没有各种专业合作的内容，社区合作固然是空中楼阁；没有社区合作的依托，各种专业合作也只能是无本之木。为了解决基层合作的人员规模不宜过大，而业务量又要追求规模经济的矛盾，无论专业合作和社区合作，都需要在基层横向联合的基础上发展纵向联合。大合作必须通过多层次合作来体现。
农民有着很好的信用，但是这种信用的边界很难超出地缘乃至业缘的边界。农民对于银行之缺乏信用，除了抵押物资源不足，主要原因是两者之间信息不对称，管理半径过长。农村金融的现实是，在现有银行体系下，穷人不断把钱借给富人，农民不断把钱借给城里人，造成恶性循环，农村不断失血，积重难返。农村经济资本固然短缺，但是社会资本是充裕的。有鉴于此，应该尽量依托地缘、业缘关系发展和规范合作社，包括发展和规范合作金融业务。现阶段的合作金融可以评级、联保为主，不直接发生存贷款活动。
我们既不必限定合作组织的成员身份，又不必限定合作组织的专业内容。经过工商登记或民政登记，合作组织的法人主体地位即得以确立。在大合作、综合合作、多层次合作的必然趋势下，单一的业务主管部门就无从谈起。没有任何单一的部门能够承担这样包罗万象的“主管”职责。合作组织与业务“主管”部门之间既没有隶属关系，更没有产权关系，但是，一旦设置了这样的“主管”部门，这样的部门就倾向于把合作组织作为自己的附属物，又倾向于按照自己的业务范围来限定合作社的“专业范围”，这必然不利于合作组织的自主发展。
如果要体现国家对于合作组织特别是农村合作组织的扶持政策，可以考虑设立合作事业发展基金，由多个部门会同合作组织推选的代表共同管理。
又如同公司组织，合作组织的面对的执法主体是多样化的，从农业到卫生、环保、食品安全，从工商、税务到财政、金融，这在社会经济生活日益复杂化的今天是不足为奇的。“婆婆”虽多，还是需要一个“娘家”，这就是合作协会，建议在立法中明确其地位和作用。如在我国台湾地区，储蓄互助合作社被要求加入储蓄互助协会。作为自律组织，合作协会可以发挥登记机关、执法部门所不能起到的作用，并可受政府委托承担行业指导、协调职能。
总而言之，合作组织立法不应削足适履，而应留有余地。不应成为狭隘的部门立法，而应多考虑不同领域、特别是来自农村基层的诉求。希望这部立法全面体现中央一号文件的最新精神，无愧于全社会各方面的长久期待。
其他参考资料：
陈锡文：“关于中国农业合作制的若干问题”，《农村合作经济经营管理》，1999(2)。
韩俊：“21世纪中国农业改革发展的趋势与策略”。《国家行政学院学报》，2000(6)。
黄祖辉，徐旭初，冯冠胜：“农民专业合作组织发展的影响因素分析——对浙江省农民专业合作组织发展现状的探讨”，《中国农村经济》，2002(3)。
黄祖辉：“农民合作：必然性，变革态势与启示”，《中国农村经济》，2000(8)。
谢义亚:《美国科技农业的发展》,《世界农业》1999年第1期
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[1] “大道有形：新农村方程式求解——新农村建设需要农村合作组织” （中共中央党校经济学部、21世纪经济报道联合主办论坛），21世纪经济报道，2006年3月6日
[2] “后税费时代：新农村建设再求解”，《21世纪经济报道》21世纪北京论坛·迎“两会”系列，2006年3月1日。
[3] “后税费时代：新农村建设再求解”，《21世纪经济报道》21世纪北京论坛·迎“两会”系列，2006年3月1日。
[4] “后税费时代：新农村建设再求解”，《21世纪经济报道》21世纪北京论坛·迎“两会”系列，2006年3月1日。
[5] 谢义亚：“赋予协会必要的职能和手段”，《农民日报》，2003年2月28日
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