赵树凯：乡镇改革谈何容易
目前，乡镇改革基本上聚焦于政府规模，做的主要是“人多人少”的文章。规模问题固然重要，但是，如何催生新的政府运行机制，让“服务型政府”具有内在的组织结构基础和制度基础，是一个更具根本性的问题。一个政府的“服务型”特征，不在于是否有政治承诺，而在于是否有相应的组织制度安排和结构性力量做支撑。改革的深入，还需要在机构设置、人员数量之外大做文章，解决乡镇政府目前存在的一系列运行机制问题。
权力构造需要重新配置
作为一级政权，乡镇政府的权力体系是残缺而虚弱的。有的乡镇书记感叹：“乡镇政府实际上是个假政府!有权力的，能执法的，有好处的事情，全部被上边管了。”乡镇政府究竟需要怎样的权力，这是一个必须解决的问题。除非撤消这级政府，否则，只要这个政府还存在，或者说只要这个政府还负有管理乡村社会、提供公共服务之责，就无法回避权力体系如何安排的问题。
乡镇政府的权力残缺主要表现在两方面。第一，内部单位“半盘活棋”。乡镇层面的政府部门有两类，一类是乡镇政府的内部单位，如各种办公室、站、所、中心等；另一类是上级部门派驻在乡镇的机构，统称垂直单位，如公安派出所、工商管理所、税务所、土地所等。乡镇政府对于内部单位的管理权力，首先体现在可以决定这些单位的职位安排，如可以直接决定哪个人分配在哪个站所，哪个人担任站所长等，其次体现在可以直接决定这些单位人员的工资福利，如哪些部门是财政全额发工资，哪些部门是差额补助或自收自支等。但是，乡镇本身的人事权是在一个封闭的循环里行使。从本乡镇向外调出人员，或者从外部向本乡镇调进人员，必须由上级组织人事部门决定，乡镇只能提出建议。通常，行政编制人员和事业编制副科级以上人员的调配权力属于县（市）委组织部，副科级以下事业人员的调配权力属于县（市）人事局，工勤编制人员的调配属于县（市）劳动局。乡镇对于内部单位人员的管理只有一半权力，所以称“半盘活棋”。第二，垂直单位“一盘死棋”。从人事管理来说，垂直单位的人员安排完全属于条条，乡镇政府没有任何正式介入途径；从经费来看，垂直单位也基本上是条条管理，首先人员工资是条条划拨。在条条内部，经费渠道则是依据部门不同而有所不同，有的是统收统支，有的是管理费分成，也有的是经费包干。如公安派出所办公经费，在许多地方主要渠道有两个，一是依靠罚没款，一是依靠驻地乡镇政府资助。从上作来看，乡镇政府与垂直单位的关系甚是复杂。这些垂直单位都是公共管理职能很强的部门，乡镇政府必须依托这些部门，但是，这些部门都是乡镇政府无权管理的。垂直单位和内部单位在运作上成为两盘棋，乡镇政府对于垂直单位这盘棋基本上是看客，无异于“一盘死棋”。
下一步的乡镇改革，应该对于这种畸形的权力结构进行改造。只要乡镇还作为基层政府存在，上级对于乡镇还有所期冀，农民对于乡镇还有所需求，就应当让乡镇的权力构造与使命职责相匹配
问责方向需要调整
目前的乡镇问责主要体现了上级政府对于基层政府的约束和要求，主要在自上而下的政府体系中封闭运行。有的基层领导说：“现在的政府管理，比计划经济还要计划经济。”基层政府的服务对象——乡村民众成为旁观者，甚至想旁观也不可得。显然，这个问责过程缺乏社会参与性，在方向上是背离正常要求的。我们称这样的问责制度为“逆向问责”。
对乡镇来说，来自上级的考核指标体系庞大而细密，成为难以承受之重。考核通常有三方面内容：经济发展指标如财政税收、农民收入、个体私营经济、招商引资等；精神文明指标如法制建设、社会稳定、文明创建、报刊征订等；党的建设指标如组织建设、民主选举、宣传工作等。各项工作不仅有指标要求，而且将这些指标折算为分数，在不同单位间进行排序。居于中心地位的是一票否决，如计划生育、社会治安综合治理、财政收入等在此列，还有对党风廉政、农民负担、信访等实行一票否决者。数量化考核以科学化为名，其实弊端深重。一些工作内容是可以量化的，但是因为量化以后的检查核实无法到位，所以都变成了数字游戏，可以任意编造。一些工作内容是无法量化的，但是非要量化，于是搞出一些啼笑皆非的事情。在上级的压力下，乡镇内部也有一整套的考核激励规定。少数乡镇办法比较简略，主要是年终对个人或者单项工作，按照一定的百分比评出等级，确定出优秀、合格、不合格等次。但是，更多乡镇的考核办法具体细致，有一套完整的程序和记分办法。有的主要考核业绩指标，看重工作完成的结果；有的则非常具体，不仅考核工作成果，而且考核具体的工作过程，连日常的行为表现也考核在内。如对乡镇“包村”干部的考核，不仅考核是否完成了工作指标，而且考核在村里住了几天，开了几次村民会议，在村里的上班情况等。所有的乡镇领导人都感到近些年考核内容越来越细致了。但是，这些被调查的乡镇领导人认为，乡村干部的工作积极性，并没有随着考核体系的日趋严密而不断提高。
这样一套复杂庞大的政府内部考核体系是不合时宜的。基层政府的目标应该是提供公共物品，现在却要面向上级政府提供这些的考核性产品。乡镇政府为考核而工作，有时候确实办了实事，也有时候仅仅是为考核而奔忙，与农民无涉，还有时候则是对农村正常发展的损害，有些乡村干部直截了当地说自己的工作是在“扰民”。总的来看，这种问责安排既脱离基层社会需要，也脱离广大农村民众参与，成为一个与乡村发展没有内在联系的政府运作过程。与人民公社时期的激励制度比较，不仅不是与时俱进，而且是一种倒退。要把乡镇政府改造成为面向农民的服务型政府，这样的问责机制必须调整。
应酬繁重需要革除
现在，乡镇政府的巨大苦恼是为种种应酬所困扰，应酬活动严重地冲淡了各种从农民需要出发的实际性工作。
穷于应付会议和文件。根据我们对10个省20个乡镇的访谈估算，乡镇主要领导人参加县（市）召开的会议，整体来说一年在60次左右，每周一或两次。其中最少的每年30次，基本上每月两次；最多一年80次，每月六七次。绝大部分会议都是半天。与县里不同的是，各乡镇自己召集会议明显减少。主要原因是现在召集村干部开会有一定难度，相当部分村干部对参加会议很消极。这些乡镇召集村主要干部会议每年在20次以内，不少只有十来次。取代会议部署工作的办法通常是让包村干部转达和下发文件等。文件和汇报材料。一个乡镇一年中接受的上级文件总量在300至500种之间。这些文件主要来自县（市）领导部门，也有少量来自地（市）或者省级部门。如河北的一个镇，2003年接受的上级文件是470种，其中来自县级的有451种，来自市级的有12种，来自省级的7种。来自县级的文件半数以上是部署工作任务的。乡镇在通过文件接受任务的同时，也大量向村庄等单位下发文件。大致来说，每个乡镇一年中下发的文件在100种左右。根据我们在浙江一个镇的调查，该镇2003年一年下发的文件（意见、通知）是180个。这些文件根据内容可以分为3大类，其中明确向各村下达工作任务、提出目标要求的有70个。在这些乡镇中，通过党政办公室系统向上报送的汇报材料一年在70种至100种之间，这还不包括计划生育系统的汇报材料。
通常凡是有检查有考核的工作，都需要有专门的书面材料，如财政增收、农民增收、组织建设、基层民主建设、综合治理、纪检、招商引资、普法、扶贫、“三个代表”学习活动等等。为了应对这个工作，每一个乡镇都投入相当的人力物力。
难以招架的检查和接待。乡镇领导介绍，整个80年代检查考核少，上级来人很少，下来的人不需特殊招待。90年代初期情况开始变化，检查评比繁琐复杂起来，上边来人明显增多，接待工作日渐繁重，接待花样不断翻新。现在，接待已经成为乡镇政府的沉重负担。平常时间来人就不少，年末检查考核更是成群结队。有的乡镇书记谈到，三分之二以上的上级来人没有任何积极作用。总体来看，这些主要领导人每年大约100至150天里有接待活动。从费用来看，一般在账目上反映不出全部接待花费。检查名目繁多，通常上边有什么部门就会有什么检查，或者上边安排了什么重要活动，也就有什么样的检查。大致而言，需要乡镇主要领导出面接待的检查活动，平均一个乡镇全年在20起至40起之间。部分工作检查止于“文头”。这类工作基本上是从接受上级文件开始，在发出本级文件后即告结束，所谓“用文件落实文件”。一些政治学习类、精神文明类、廉政建设类的工作任务，往往如此办理。部分工作检查止于“墙头”。主要表现在基层组织制度建设工作中，比如党支部工作制度、村委会工作制度、村务公开制度、党员学习制度之类，统统检查是否“制度上墙”。这样的检查，基本上是“看墙头”。
任何政府运行必然要有会议、文件、汇报检查等活动相伴随，因此，一般地批评应酬是没有道理的。问题在于，当下基层政府如此繁重的应酬是否合理；问题更在于，上上下下都痛斥应酬泛滥但应酬风头依然强健。应酬中滋生出工作方面的形式主义，甚至直接造就弄虚作假；应酬中滋生出个人方面的腐败，为了与检查人员搞好关系，越来越多地使用非常手段，高档消费、红包相送不断普及；应酬中滋生出上下互不信任，甚至互相指责，上级说下级敷衍塞责，弄虚作假，搞坏了风气；下级则指责上级不切实际，强迫命令，好大喜功，简直是“逼良为娼”。大家都在痛斥上级，都认为问题出在上边。应酬泛滥被指责为不务正业，但是，这显然不能归咎于乡镇政府本身。革除这种种劳而无功的活动也不是乡镇自己可以完成的。
改革之难：不能只改乡镇
整体而言，过去一年的乡镇改革，还是在区划撤并、机构精简、人员分流的轨道上游走。历史上这种努力并不成功，现在以更大力度重新操作，效果如何还需要时间的检验。个别地方的乡镇改革在直接选举、党政交叉任职等方面有所突破，这种突破带来别开生面的启发和鼓舞，但是能否给乡镇政府带来崭新气象，现在断言也为时过早。
现在，乡镇改革虽然意见甚多，但是，就改革本身而言，攻坚刚刚展开，艰难尚在其后。权力配置怎样才合理，乡镇政府本身无权安排；种种应酬怎样才能杜绝，乡镇政府也不能自主。问责如何转向农民，乡镇与村庄的关系如何理顺，公共服务怎样才能成为乡镇政府的运行核心，则涉及上下左右众多的权利关系。显然，这些问题，不是撒并几个部门、减少一些人员所能解决的，也不是增加转移支付、提高待遇所能解决的。如果说精简机构可以轰轰烈烈，能够立竿见影，机制转变则需要稳扎稳打，应当从政府运作的基础结构调整起。从根本上说，乡镇改革需要两个方向的互动：首先，需要与县市地方政府改革互动，需要整个政府体系改革的适应。特别是县乡之间，如何划分权力，分开责任，界定活动边界，需要做很多工作。其次，还要与村庄农民互动。乡镇政府现在不仅与上级政府没有理顺，与下边的基层社会也没有理顺。关键问题是，如何对待村庄的自治，建立与民间力量的协同共治关系，使乡村治理出现良好局面。现在，人们通常把乡镇机构改革与税费改革、财政体制改革、义务教育改革等称为农村综合改革，但是，仅有这几个方面的“综合”显然还不够，因为这只是基础层面的横向综合，还应该有自上而下协调推进的纵向综合。或者说，乡镇改革的根本性推进，需要市县政府运行机制的重大调整相配合。乡镇改革的成功，其实就是中国地方政府治理转型的实现。
来源:中国发展观察
