保康县推行村级财务预决算制度的
实 践 与 思 考
近年来，湖北省保康县积极拓展县乡财政预决算和零户统管范围，在大力推行村级财务“委托双代管”规范村级财务管理的同时，探索建立了村级财务预决算制度，从源头上预防和治理了村级开支无序等容易滋生腐败的问题。
一、基本成效
实行村级财务预决算制度，是农村财经管理体制的一项重大改革。对扩大农村基层民主，转变乡镇工作方式，调动村级组织和村组干部积极性，落实“村务公开”，改善党群关系，以及促进农村经济发展，都起到了重要作用。目前，全县村级财务预决算制度运行情况良好，取得了明显成效。
（一）财务关系得到理顺，财务透明度明显增强。
一是预决算锁定村级债权债务，亮明村集体家底。村集体债权债务通过反复清理确认予以核准公示，明确规定村集体不得新增债务，并制定出翔实的化解债务计划，逐年消减集体债务；有条件的地方在不违背农村税费改革政策和群众自愿的情况下，可以适当收回集体债权，增加集体收入。二是实行村级财务“双代管”，保障收支“两条线”。村级帐务和资金委托乡镇农村会计服务中心管理，撤销村会计和出纳，只设一名报账员，实行按月报账结算，按季度在村务公开墙予以公开。三是预决算扩大村务公开范围，加大专项资金公开力度。在公开村集体正常收支的基础上，对新农村建设资金运行、各项惠农政策落实和扶贫、救灾、救助、移民等款物使用发放情况进行公示，扩大知晓范围，增强专项资金使用发放透明度。
（二）村级财务监管有力，开源节流明显增效。
纪检监察部门和农村会计服务中心着力对村级报账员进行业务指导和财务监管。一方面引导集体经济有节余的村积极发展生产性项目，进一步壮大集体经济，引导集体负债较大，暂时无发展能力的村，厉行节约，压缩开支项目和开支规模；另一方面清理整顿重点村财务，严肃查处违反财务预决算规定的行为。特别是今年以来，全县共有28个村通过开源增加预算收入140余万元，有67个村自觉节流减少预算支出50余万元，对13起违反预决算规定的行为予以纠正，深受人民群众的赞赏。
（三）清产核资成效突出，资产管理明显理顺。
推行村级财务预决算制度重要的一环就是要摸清家底。从监察、财政、经管、民政等部门抽调业务骨干组成工作专班，对全县11个乡镇261个村集体资产进行清产核资。重点从清理账目理顺财务关系、兑现减轻村级债务、建章立制规范财务管理等方面进行集中清理，对过去分散在村干部和农户家中的集体资产收归村委会集中保管，对部分闲置资产集中进行处理，将各种在建工程纳进账内管理，以全面摸清村级集体资产家底。在清查中，突出集体资产、资金、资源三个重点，建立健全村级资产台账登记、专人保管、集中处置、账物监管四项制度，严把清理登记、价值重估、报表填写、账目调处和公示公开五个关口，对各种集体资产逐项登记并建立台账，确定专人保管，由乡镇会计服务中心对财务账目和资产实物进行监管，对确需处理的集体资产，经过群众大会或群众代表大会讨论同意后，公开集中进行处理，有效地防止村级集体资产流失。截止今年6月底，全县已有146个村完成清产核资，共清收村级债权6.7万元，化解村级债务20余万元，村级集体资产总额净增2355万元。对在集中清理过程中暴露出来的问题，县纪委、监察局及时介入，严肃处理，目前已对13个村18名私自占用集体资产的村干部进行了批评教育，责令返还集体资产，对2起严重违纪的案件进行了立案查处，处理违纪村干部3人。
（四）干部形象得到提升，干群关系明显好转。
近年来，随着农村税费改革及其综合配套改革的不断深入，村组织集体收入来源，特别是贫困山区县的村集体收入来源，基本依靠财政性转移支付，部分村一些必要的支出不能保证，甚至举债度日，步履维艰，导致群众意见大、反映强烈，严重影响了村集体和村干部形象。通过实施村级财务预决算制度，保证了村级财务量入为出，留有余地，不仅满足了日常之需，而且基本能够应对临时开支事项所需，保障村干部一心一意发展特色产业，培植种养大户，狠抓科技培训和农副产品流通，真正实现了工作重点转移，重塑了村干部形象，密切了党群干群关系。
二、主要做法
在推行村级财务预决算制度中，我县积极构筑预决算管理、编制和执行“三个体系”，推动其进入良性运行轨道。
（一）构筑预决算管理体系，保障监管有力。
1、健全领导体制机制。一是县、镇分别成立了村级财务预决算工作领导小组，县委、县政府成立了以分管农业农村工作的常委副县长为组长，农办主任、经管局长为副组长，涉农相关县直单位为成员的村级预决算工作领导小组；乡镇成立了以主要负责人为组长，纪委书记、分管农业农村工作领导为副组长，纪委、党政办、信访、经管、财政、民政等部门为成员的村级预决算工作领导小组。二是依托乡镇会计服务中心成立村级财务预决算管理办公室，按“四统一”、“四不变”的原则运行，即：统一办公，统一调度使用人员，统一规划培植财源，统一按性质及用途使用资金；机构不变，职责不变，资金性质及用途不变，供给关系不变。预决算管理办公室在乡镇党委、政府的领导下工作，业务受上级主管部门指导。
2、健全制度体系。根据《会计法》和新《村集体经济组织会计制度》要求，制定出台了《关于加强村级财务预决算制度的指导意见》；完善和调整村级企业和经济实体的所有制结构，完善村级企业和经济实体的租赁合同和管理办法；按照《会计法》的要求规范会计业务，健全财务制度，做到户建卡(税费明白卡)、组建册、村建账、乡联网；在帐务体系设置上，设置总预算会计帐、单位预算会计帐和集体经济会计帐，并在同一银行(信用社)开设存款帐户。
3、规范民主监管。一是建立完善民主理财小组，严格从村民代表和村党员中推举产生3—5人作为村民主理财小组成员，所推举人员要求作风正派、有一定文化基础和财经知识，并不得是村两委主职干部直系亲属，民主理财小组公章实行分拆保管，经共同签字盖章后的财务手续方可生效；二是完善村民代表大会制度和农村党员大会制度，实行村级重大事项交由村民代表大会和党员大会讨论通过后方可执行；三是完善村民大会制度，扩大村级重大事项决策范围；四是完善乡镇预决算领导小组督查机制，抽调纪检、财经、民政、信访等职能机构工作人员，组成村级预决算检查督导专班，不定期深入到各村检查预算执行情况。
（二）构筑预决算编制体系，保障有“法”可依。
1、严肃编制预决算原则。一是坚持发扬民主、按章理事的原则。村级财务预算报告必须经过村民主理财小组、村民代表和党员、村民大会层层审议，确保符合大多数群众的意愿。二是坚持增收节支、量入为出的原则。村集体经济组织将各项收入全部纳入收入预算，做到不遗漏、不隐瞒、不少列。三是坚持统筹兼顾、有钱办事的原则。区分轻重缓急，优先安排急需处理的事关全局的支出事项。既要体现实际需要，又要考虑财力可能，确保收支平衡。四是坚持留有余地、持续发展的原则。村级财务预算报告必须保障年度收支相抵明显盈余，确保村级提留组预备金应对突发事件和新上抓机遇促发展的生产性项目，确保村集体经济走可持续发展之路。
2、严格编制预决算程序。第一步，编制村级财务预算草案。村两委依据近三年本村财务收支情况和当年预计项目建设情况，按照“四个原则”编制预算草案。第二步，民主理财小组把关。村级财务预算报告（草案）编制完成后，首先交由村民主理财小组讨论把关，确保符合财务收支有关政策。第三步，村民代表和党员审议。民主理财小组全体成员签字认可后，及时召集村民代表和党员开展审议修订。第四步，群众大会表决。预算草案经村民主理财小组、村民代表和党员审核修订后，提交村民大会讨论再次进行修订完善，取得一致意见后方可通过。第五步，报乡镇预决算管理领导小组审批。各村及时上报村级财务收支预算明细表、财务收支预算报审表、民主理财小组认定签字书、村民代表会议审议决议书，乡镇管理办公室在查对村级历年收支帐、进村征求意见、复核编制程序的基础上，向各村下达预算批复通知书。第六步，定期进行财务收支情况分析，及时反映预算执行情况。第七步，及时调整补充预算方案，在预算执行过程中，如遇特殊情况造成年初预算收支不平衡的，按照预算编制程序及时上报调整计划书，待批复后执行。第八步，年终编制决算报表，经村民主理财小组和村民代表会议审核通过。
3、严密编制预决算草案。预算编制的主要内容：一是收入预算编制，根据历年收入情况和下一年度收入增减变动因素，测算年度取得的各项收入，包括财政转移支付收入、经营收入、发包及上交收入、补助收入等。在编制工作中，实行预算收入分解，做到“三个到户”，即经济发展规划到户、创收任务分配到户、实现规划的措施落实到户。二是支出预算编制，主要是进行生产经营和管理活动所发生的各种支出，包括经营支出、管理人员经费支出、日常办公管理经费、福利支出、农业服务支出、项目建设支出等。
（三）构筑预决算执行体系，保障行之有效。
1、定期编制报表及说明书。村级财务预算方案，一经民主理财小组、村民代表会议和村民大会审议通过，报乡镇村级财务预决算管理工作领导小组审核批准后，即成为村级当年财务预算计划，必须认真执行。在执行过程中，坚持按季度编制相关报表和预算执行情况说明书，及时、真实、准确地反映预算执行情况。
2、定期调整补充村级预算。在执行过程中，如因特殊情况需增减收支项目或增加支出额度，必须在规定的时间，按照预算编制程序，再次召开民主理财小组会议、村民代表会议和村民大会，审议追加方案，否则乡镇农村会计服务中心不予报帐和入帐。
3、定期报告预算执行情况。乡镇预决算管理领导小组按季度组织工作专班，对预算执行情况进行检查督办，发现问题及时提出改进意见。年终，一般在农历年腊月初，由乡镇预决算管理办公室协助村报账员完成年度预算执行情况报告书，提交乡镇预决算管理领导小组审核批准后，在村级财务公开墙予以公示，接受群众监督。
三、几点思考及建议
（一）推行村干部职务消费制度，切实降低预算内公务费支出。村级职务消费改革的对象为村定补干部，改革的项目主要包括职务消费中电话费、交通费。结合村集体近3年核销的村干部交通费支出及未核销的日常公务电话费，实行分类核准职务消费。村干部不再报销交通费、通讯费，根据不同情况，实行随工资补贴核发到人。交通费补贴按远近分两至三类核算，每类划分支部书记档和主任、会计、治调主任档，因公到乡镇以外办事实行实报实销不享受专职补贴部分。通讯费补贴划分支部书记档和主任、会计、治调主任档，且村干部必须保证24小时电话畅通。没有电话、手机的不享受以上补贴；停机一个星期以上的取消当月通讯费；村级债务过大，财政转移支付及集体经济收入不能保证干部正常办公费用的不享受。同时，对驻有小康工作队的村或上级检查考核工作发生的生活招待费用，村里要列出就餐明细，经村民主理财小组审核通过后，上报镇会计服务中心作相应帐务处理。除以上情况外，原则上不予报销生活招待费。
（二）拓展委托代理服务领域，推行集体“三资”预决算管理。在全面完成村集体清产核资后，将村集体资金、资产、资源一并纳入村级财务预决算管理范畴，实行委托代理服务，积极开展集体资产产权制度创新，从源头上预防和治理村集体“三资”流失，增强村集体的公信力。
（三）推行偿债准备金制度，实行集体债务化解预决算管理。要逐步建立村级偿债准备金制度，资金来源可从每年村集体可支配收入中提取一定比例资金，按照村级年度收支预算确定偿债额度。同时，加强预算编制指导工作，严防出现村级赤字预算形成新的债务。
（四）加强会计核算基础工作，加大村级报账员业务培训力度。乡镇农村会计服务中心要帮助村设置总分类账、明细分类账、现金日记账、存款日记账、实物登记帐、用工登记薄和救济物备查薄、会计档案柜等。按规定的格式、内容、填制方法、审核程序及核算方法使用会计凭证进行会计核算，按期把账薄、凭证、报表等会计资料整理造册、登记、归档、妥善保管。实行统一账薄、统一凭证、统一科目进行会计核算，不断完善预决算管理制度、民主理财制度、资金审核制度、现金管理制度、物资管理制度和档案管理制度，从源头上预防腐败行为发生。在此基础上，要切实加强镇、村财会队伍建设，保持乡镇会计服务中心人员和村级财务报帐员相对稳定，县、乡（镇）两级财政应给予必要的经费保障，加强对会计服务中心人员和村级报帐员的继续教育，提高其工作水平和业务素质，以适应村级会计核算和财务预决算管理的需要。
（五）强化村级财务预决算审计，严肃查处违反预决算行为。在村级财务预算编制出台和执行过程中，尤其是预算执行过程中，要加大跟踪执法审计力度，确保编制预算不“跑调”，执行预算不走样。对审计中查出的问题要严肃查处，并追究当事人责任。
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