规定：暂行是多久
央视国际 (2004年01月17日 09:40)
策划：朵生春
编辑：孟 颖
嘉宾：北京大学法学院：周旺生教授 政法大学法学院：马怀德教授
主持人： 各位好，欢迎来到《央视论坛》。去年年底和今年年初相继发生了两起火车撞人事故，在事故发生之后，当死者的家属向铁道部门要求赔偿的时候，发现铁道部门最多只能赔偿他们300元钱，赔偿的规定是一部1979年颁布的暂行规定，一部远远落后于时代发展的暂行规定为什么在今天仍然能够起到作用？今天我们演播室就请到北京大学的周旺生教授和中国政法大学的马怀德教授。我看了一下铁道部门的赔偿依据是1979年颁布的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》，我们在这个暂行规定里面看到了很多我们曾经非常熟悉，但是已经完全消失了的事物，比如说粮票，比如说革委会，还有农村社队，我就在想这样一个问题，在法律法规里面，如果出现了这么多已经不存在的事物的话，这部法律和法规还有可依据的东西吗？
周旺生：法律和法规应当是对我们实际生活需要的一种准确地反映。如果一个法律法规随着生活的变化，不能适时加以改变，就会被生活所否定，在实际生活当中出现各种问题的时候，就不能再适用这种法律法规，实际上我们有相当数量的法规规章，特别是规章，他们同今天的客观生活需要已经有很大的差距了，但是仍然没有被废止。
主持人： 这只是一个代表。
周旺生：只是一个代表。
主持人： 马教授？
马怀德：法律法规保持稳定性是它的一个特征，但是这个稳定是相对的，也就是说在一段时间内它应该保持稳定性，但是如果社会经济生活发生了非常大的变化，法律法规纹丝不动地话，那么这就不是它的稳定性的问题，而是法律不能与时俱进，不能够跟得上社会时代生活了。
主持人： 这个法规里面是这样规定的：“凡违反本规定有关条款造成伤亡的，伤者住院期间吃饭所需要的粮票必须由本人交纳，如果没有粮票来源或者来源不足的，经过铁路公安部门证明，由当地粮食部门给予解决。死亡者家庭生活确有困难的，由铁路部门酌情给予80块钱至150块钱的火葬费或者埋葬费，还可酌情给予一次性救济费100块钱到150块钱”，这里面首先我们说粮票已经不复存在了，法规里面仍然依据这样一个条文的话，是不是有它的现实存在的可操作性，这是一方面。另外一个我们知道1979年的时候人均收入才多少，改革开放25年了，不管是农村还是城市，我们的收入水平都发生了巨大的变化，这个法规条文是不是还有存在的必要性？
马怀德：这个法规条文从现在来看的话好像是一个距离时代很远的东西，要操作起来是没法操作的，就像有人评论说你要去找粮票还得到文物市场上去找粮票，尤其是革委会这样的机构早就不存在了，是历史文物了，所以在这种情况下，要执行、操作、适用这部法规实际上是做不到的，也没有办法做，即使做了有人说你给了他粮票也是一堆废纸，没有任何意义，所以我们说法规落伍了，落后于时代了。如果我们还死守这样一条法规，说是因为1979年有这样一项法规，并且没有被废止，确实还有效，然后我们要严格依照这个法规办事，那我觉得这是一种僵化的机械的法制主义的观点，应该说现在无论司法机关还是执法机关都没有办法用这个法规解决具体的纠纷和案件。
主持人： 25年前颁布的这样一部暂行规定发现它不适应现实需要的时候，我们应该怎么面对它，是严格恪守它所规定的所有，还是说我们有权力提出来你应该与时俱进，根据现实需要进行修改？
马怀德：像这样一个案件发生之后，我想解决这类纠纷并不是没有任何法律依据，我们有民法通则的规定，我们有铁路法的相关规定，像这类规定如果我们综合去看，像铁路撞了一般的铁路路外人员，也就是一般行人的话，如果根据无过错责任或者危险责任的话也是可以确定铁路承担的这种责任的，当然这个还不仅仅是一个补偿救济的问题，是一个承担赔偿责任的问题，就像高速公路上撞死人了之后，高速公路管理部门也要承担责任一样。
周旺生：我们的法官也好，或者我们的政府官员也好，面对一个过时的规定，又没有新的规定的情况之下，要解决这个问题，你就可以根据法律法规的精神，而不是严格地照着某一个字句来解决这个问题，比如说当时拿150—300块钱，这实际上是根据当时一个中等水平的生活标准来解决这个问题。一个法官或者一个政府官员如果他是法律意识比较强，运用法律的水平比较高，他就可以根据这样一个精神，按照我们现在中等水平这样一个情况，给予他适当的救济，那么这个案子解决起来，对于当事人的亲属来讲就具有说服力，并且也合理，而且有关方面也不会追究它的责任。
主持人： 现实是这样的，当死者的家属向铁路部门要求赔偿的时候，铁路部门他们应该做出怎样的裁量，他们又不是法官，他们可依据的就是这样一部已经过时25年前制定的法规，他们应该怎么办，刚才您说是应当与时俱进按照当时的生活水平进行赔偿，但问题是这个生活水平按照谁的生活水平进行赔偿，按照死者的生活水平进行赔偿还是其他的标准？
马怀德：我想这个就是看，比如说300块钱在当时是什么水准，有人计算过是当时一般普通人月收入的6倍的标准，普通人月收入是50多块钱，300块钱就是6倍的标准。实际上是半年的工资。我们现在的收入，比如平均一般人的收入是2000块钱，它的六倍就是一万两千块钱，这是一种理解方法，铁路部门完全可以根据它对法律精神的理解来做出这样的决定。
主持人： 我就在想如果死者家属觉得不满意，他觉得这样做不能够满足他的赔偿的期望的话，他应该怎么做？
马怀德：假设铁路部门机械地理解法律，就是做出了一个300元的补偿或者赔偿的标准金额的结论，我想作为受害者家属可以通过司法的途径寻求法院对这个法律条文再次的解释，也就是说我可以打官司告铁路部门，你给我补的数字没有正确的反映出我的损害程度。法官再次对这个条文进行理解或者解释，当然我们可能会预想到的就是法官仍然依据1979年的这个规定做出了一个非常低数字的一个解释，在这种情况下怎么办呢？
主持人： 他总不能找到当地的人大去反映这个问题，他应该怎么做呢？
周旺生：我总觉得像这种问题在我们中国不是特别大的问题，本来是完全可以解决好的，如果我们铁路方面不是机械地抓住20多年前的这样一个具体的数字来解决这个问题，当事人的亲属是比较好接受的，假如分析了，相当于当时一个普通人半年的生活工资的收入，按照现在的情况给予相应的补偿、救济，效果就会好得多。
观点：
法律法规与社会生活密切相关，如果不能随着社会生活的变化适时的加以改变，就会被社会生活否定。
面对一个过时的规定，又没有新规定的情况下，应该依据立法的精神，而不是机械地照搬某些条款。
法律法规与社会生活密切相关，如果不能随着社会生活的变化适时的加以改变，就会被社会生活否定。
面对一个过时的规定，又没有新规定的情况下，应该依据立法的精神，而不是机械地照搬某些条款。
法律法规与社会生活密切相关，如果不能随着社会生活的变化适时的加以改变，就会被社会生活否定。
面对一个过时的规定，又没有新规定的情况下，应该依据立法的精神，而不是机械地照搬某些条款。
法律法规与社会生活密切相关，如果不能随着社会生活的变化适时的加以改变，就会被社会生活否定。
面对一个过时的规定，又没有新规定的情况下，应该依据立法的精神，而不是机械地照搬某些条款。
主持人： 刚才我在前面提到过，在这个暂行规定里面出现了很多历史文物的词汇，比如说革委会、粮票、还有农村社队，像这些词汇在我们当今的现实社会生活中已经完全不存在了，怎么来处理这些已经在历史上消逝了，不复存在的这些东西？
周旺生：这个比较简单，这个是国务院的文件，应该由国务院起动废止它的程序，国务院宣布这已经失效了，就解决了这个问题，如果还需要处理这个文件里面所包括的内容性的问题，可以制定一个新的规定来代替它。
主持人： 这个东西我能不能这样理解，就是这部暂行规定当时制定的时候，它的那种精神应该是秉承的，但是具体的法律法规的内容应该与时俱进进行修改，如果这样说的话，这部规定如果进行相应的修改，把刚才我说过那些消逝了的词汇去掉，然后把赔偿标准进行重新核定的话，是不是它还有存在的必要性？
马怀德：我看是这样的，因为70年代我们制定的很多规范性文件有一个共同、普遍的特点，就是在调整国家，调整公权力主体和老百姓关系的时候，基本上是立于一种老百姓的义务本位，但我们今天翻开新的法律法规的时候，我们会发现这个性质已经发生了变化，我们是把老百姓看成一种权利主体，就像我们前一阶段讨论过的流浪乞讨人员的救助管理办法，我们把他看成是享受国家救助的权利主体，所以这种性质上的变化，我们也必须注意。即使要废除、修改这个1979年的法律，不仅仅要替换像革委会、粮票这样的词语，更主要的是这个法律到底是在解决什么问题，老百姓在这个法律中处于一个什么样的地位，是不是贯彻了我们今天所强调的人本主义，强调的政府的这种责任、义务，这类性质问题是我觉得20年的时间形成的这种立法的风格和立法的思路、宗旨已经发生了很大变化。
主持人： 您的意思是说1979年的暂行规定根本在现时代是没有存在的必要？
马怀德：我个人觉得好像是没有存在的必要。
周旺生：我的看法是1979年的规定，如果内容不变，它是不能解决具体问题的，应当把它加以废止，从这个意义上讲它是不必要的。但是这个规定所解决的问题，在我们今天也仍然是随时都会出现的，这些问题需要用法的形式来解决，根据这种情况的需要，制定出一个新的能够解决这种问题的法律规定或者是法规规定是完全必要的。
主持人： 刚才我们讨论的这个例子是在铁路这个部门发现的一些不合时宜的规章，在其他的部门，其他的领域，是否也会仍然存在着这些不合时宜的规章和法律？
马怀德：我想也是存在的，因为从（二十世纪）70年代以来，我们制定了相当多数的法规、法律、规章、规范性文件，而且很多法律法规都标明的是暂行，比如1980年制定了一个公证暂行条例，1982年制定了一个排污费收取暂行条例，一暂行就暂行了20多年，所以这个应该讲肯定是已经与时代的要求是不相符的，要及时清理。
周旺生：这方面的例子是很多的，不光是规章、行政法规这一级，国家法律里面也还是存在为数不少的，需要修改、变动但是没有做好这方面工作的个案，比如说1979年所制定的中国第一个涉外的经济法律，中华人民共和国中外合资经营企业法，这个法律里面规定，外国的经济组织和个人，可以同中国的法人合资合作，兴办企业。这样一个规定在当时是合适的，但是在今天就远远不合适了，因为你外国人可以和中国的公司，也就是法人合资合作，就是否定了外国人和中国的公民，也就是自然人、个人合资合作了，这一点就是计划经济的一种表现，在市场经济的条件之下，不仅是公司可以和外国人，境外的经济组织合资合作，而且我个人，有条件的个人也可以和你合资合作，兴办企业，这样一个规定现在仍然有效，虽然学界和实务方面早就指出这种规定是很落后了，但是仍然没有变动，还是有效的。
主持人： 为了适应加入世贸组织之后的需要，我们国家中央一级的法律法规还有政策规定，一系列的调整工作，还有清理工作，按说应当进行得是比较彻底，从1999到2002年，这样的清理工作一共是一千一百五十余件，应该说力度是比较大的。
周旺生：是的，我们国家在争取入世这个过程当中，同时也做了大量的关于法律法规和规章的清理性的工作，如果再讲远一点，从（二十世纪）70年代末期到最近二十多年时间里面，我们总共进行了两次大的法律法规和规章的清理性的工作。一次是（二十世纪）70年代末期和80年代初期，持续一段时间，另一次就是在最近三年当中，在这两次都系统地清理了过去所有的法律，系统地清理了过去的相当数量的行政法规，以及大量的规范性行政文件，在这个清理当中，做出了一些判断，哪一些可以是继续有效的，哪一些需要做出许多的修改和补充，哪一些需要废止，废止的已经废止了，现在主要问题就是需要继续修改和补充的，这种修改和补充的工作需要有一段时间来持续，这方面工作还需要进一步开展。
马怀德：法律法规规章规范性文件的清理也可以分为两类，一类是我们普遍的，所有的法律法规规章，包括司法解释的清理，刚才周教授讲，我们是分两个阶段，曾经做过大量的工作，另外一方面，我们在个别的立法上也形成了一种专项清理的这么一个趋势，比如行政许可法规定凡是与许可法不一致的相关的法律法规规章规定都必须及时清理，也就是在今年7月1号之前所有这些文件都要清理一遍，这样达到与许可法相同的要求，所以专项清理更重要一些，因为它是有针对性的，就行业、就部门的一些问题进行清理，所以我想两项结合起来的话，就是对我们整个立法的一种完善的过程。
观点：
为数不少的法律法规，出台时都标明暂行，可一暂行就是二十多年。
为数不少的法律法规，出台时都标明暂行，可一暂行就是二十多年。
为数不少的法律法规，出台时都标明暂行，可一暂行就是二十多年。
为数不少的法律法规，出台时都标明暂行，可一暂行就是二十多年。
主持人： 如果像刚才我们一直提到的这部铁路撞人的暂行规定一直实行，或者说类似这样的不合时宜的法律法规，仍然在我们现实的这种社会经济生活中仍然适用的话，会给我们带来什么，一方面我们可以看到具体的个案，死者的家属很不满意，但是如果我们放大一下看的话，会给社会带来一些什么？
马怀德：我想是两个结果，一个是社会新的事物，新的社会关系出现之后，缺乏有效的合理的法律去调整，因为过去的旧法已经落伍了，但是又没有新法相继产生，所以说有些新的社会关系无法调整，处于一种无法的状态，这当然不是法制社会的状态，法制社会就是发生任何一个争议，出现任何一个问题都有法律能够相应地去解决它。当然最重要的就是说，一个旧的法律继续在社会生活中生效、适用，可能会形成一些非常荒唐可笑的案例，也可能会形成一些不公正的判决。
周旺生：正负两个方面的结果都可能出现，从负面的情况来讲，至少是当事人面对着不公正，社会上了解个案的各个有关方面，对我们法制产生怀疑、动摇或者失去信心。从正面来讲，这种事情出现得越多，对于我们立法和执法，甚至是司法方面都是一种刺激，形成一种压力，使得他们在自己没有注意的情况之下，对社会中出现的这些问题，推动着来改变自己的现状，修改这些法律法规，来正确地或者科学地执行这些法律法规。
主持人： 作为普通的老百姓我们应该怎么办，或者说由谁来发现这些不合时宜的地方，是由我们普通老百姓，还是由立法机关或者执法机关？
马怀德：按照立法法的规定，实际上有多种途径，第一种途径就是我们的权力机关，可以主动地通过备案审查制度发现法规、规章存在的问题，并且及时加以纠正、撤销、变更，还有一种就是说我们的司法机关，比如最高人民法院，最高人民检察院，它在执行职务活动或者审理案件过程中如果发现有些地方性法规、规章或者行政法规不合时宜的话，也可以向全国人大常委会提出修改的建议，同样，我们除了这些司法机关之外的一些比如机关事业团体单位，包括公民个人，按照立法法第90条的规定也可以在现实生活中或者遇到一些与自己案件相关的法规发现它是不合时宜的时候，也可以向全国人大常委会提出审查的建议。
周旺生：这个问题需要从制度上来解决，刚才马教授谈到多种途径，但是制度上解决的一个最直接、最有效的途径就是定期的、适时的进行法律法规的清理，立法者不管生活当中出现了没有出现什么问题，你都要把你制定的法律法规，按照你事先在制度上所规定的时间，比如一年一次，或者多长时间一次加以清理，来检查它。看一看它同生活的关系是一个什么关系，如果是不融洽，已经落后了，那么你就要适时地修改或补充。
主持人： 我们回过头来说这件事情出来了，发现以前的立法或者国务院的法规有问题了，现在应该怎么办来弥补这个漏洞？
周旺生：可以有这样几个办法，第一个是系统地清理，到目前为止仍然生效的法律法规，来看一看这些法律法规当中，有哪些法律法规还是可以继续用的，哪些法律法规需要做局部的变动才可以用，哪些完全不能用了，可以继续用的，赋予它继续用的效力。
马怀德：我觉得如果像出现现在这样的问题，我想以后还会遇到，像1979年的铁路方面的规定和我今天翻了一下我们的法律全书里面还有80年代制定的大量的在计划经济时代制定的大量的法律法规规章，这些以后随着时代的变迁，随着社会经济的发展，可能都会暴露出它落伍于时代的特征。我们要加紧立法机关对已有法律法规的清理工作，就像1999年我们决定加入世贸组织以后对当时已有的有关贸易方面的法律法规规章和规范性文件进行了一次彻底清理，废除修改了很多法律法规一样，我想在不同的领域可能都存在这样的问题，可能在工商、在环保、在税务、在土地、在规划很多领域都有这样的问题，应该针对不同的领域，及时展开这种法规清理工作，使得我们的法律更新鲜、更健全，更完善。
观点：
如果用旧的条款解决新问题的话，就会产生不公平的结果，甚至会动摇人们依法办事的信心。
如果用旧的条款解决新问题的话，就会产生不公平的结果，甚至会动摇人们依法办事的信心。
如果用旧的条款解决新问题的话，就会产生不公平的结果，甚至会动摇人们依法办事的信心。
如果用旧的条款解决新问题的话，就会产生不公平的结果，甚至会动摇人们依法办事的信心。
主持人： 我们身处在一个不断变化的年代，我们发现一部又一部的法律，或者法规不再适合现在的需要了，怎么能够让前人制定的法律，能够适应现在的需要，这不是今天我们的讨论能够解答的，这迫切地需要立法者和执法者做出回答。
