[转帖]刘涛:税费改革后的指标化：重新解读乡、村、组、民关系

税费改革后的指标化：重新解读乡、村、组、民关系

取消农业税之前对村干部来说，只有税费收取是“硬问题”，是主要任务，村干部的工作好坏就看税费收得齐不齐。其他像蔬菜大棚、沼气都是辅助性的软任务。没有硬任务，对于这些软指标村干部的处理方式又是怎样的？税费改革后乡村一直要建立服务型政府，所谓服务型政府的实际效益就主要体现在这些软指标上了，乡村组织在税费改革之后没有出现啥时也不管的情况，也是在想办法强化乡村之间的连接，维持体制的运转，于是以前的软指标逐渐硬朗之来。

在河南曹村调查期间，村干部基本隔天开会，有时候几天连续开会，还不断去乡里开会，开会成了家常便饭。到底因为什么原因，为什么开会天天停不下来，引起了我们很大兴趣。原来是乡里有任务，任务倒不是什么大任务，还是蔬菜大棚，沼气、计划生育。支书也说：“都是些杂事，没有什么大事，这些任务搞不好乡里也不愿你，吆呼要扣工资、罚款。”这些事在干部眼里基本都是“杂事”，在税费改革之后乡村组织两级的权力弱化，于乡村两级之间能够发挥作用的只有这些事：一是完成行政任务（干部眼里的杂事）的指标，一是粮食补贴发放和低保户的确定。

行政任务就是干部眼里的“杂事”，比如说蔬菜大棚这一项任务，村里要天天开会，乡里给全村200亩的指标，要求必须完成。种大棚首先要学习经验，没有经验什么也干不成，乡里带村干部去山东寿光各地参观学习，麦收一结束乡里就带着支书、专管大棚的包村干部及棚户代表去参观大棚的种植模式，车费虽然由乡政府出，但是大棚的任务你要完成，参观都参观完了，任务一定要完成。这种免费的参观把乡村干部连接在一起了。乡里要村里给村民很多优惠政策，土地的承包费前两年不能收，大棚的搭建也要村里出资。曹村有集体土地，所以还好办，可以把集体土地挪用来种大棚，土地问题可以解决，没有村民愿意种又使干部做难。曹村由于村子较大，又是多姓村所以村民小组长仍然保留，做起工作来也容易些，村干部就要求队长动员村民，把大棚的好处和收益都告诉村民。

队长下去后也不能像没有头的苍蝇似的，谁家有能力谁家没有能力队长知道的最清楚，队长的工作就开始了，不断宣讲参观的经验和种植大棚的实惠。其实种植大棚去年村里就有了任务，村里当时没有人种就把土地租给了临村的人，以化解开始带来的风险。第二年感觉种大棚确实比种地划算多了，加上干部的动员村民就动心了。在多次的动员以及去其他村参观后，有6户经济情况还可以的村民就接受了这个任务，这6户也只能完成几十亩的任务，村里200亩的任务怎么消化的了？村支书说：“完不了我们也没有办法，当时我就说肯定完不成，只能完成100亩。”那现在这种情况看来100亩也完不成了，支书也没有什么压力：“完成50亩已经很不错了，完不成就罚款吧，反正也没有什么钱给，到时候再说就是。”村干部的行为逻辑能力已经弱化了，以前有税收这种强手段，村干部干事说话都有底气，现在积极性是降低了，任务还得去做，毕竟在村干部的职位上，只是任务完成得多少就难说了。

沼气的任务是村干部最为恼怒的，村民更不愿意接受，沼气已经推广了几十年，村里的老人说文革期间就有了，那时大家热情很高，虽没有钱也建了，建了根本不能用。后来也有过几次推行，有村干部带头，但建的也毕竟是少数，上面的任务可以勉强完成。现在乡里又有任务，村干部就为难了，乡里2005年试探性的给村里10个任务，要求村里出钱挖坑、给建沼气的农户买设备，村干部虽然下去多次动员，根本没有人听。这次村干部不得不发挥带头作用了，村主要干部都带头建了沼气池，后来村民也没有搭理的，实在完不成就让每个队长都建了一个，勉强完成了任务。今年乡里知道任务可以完成就给了村里40个任务，这次干部自己也不愿意干了，村里的李会计说：“我们去年建的沼气还放在那里，根本没有用，现在任务又下来了，我们也只能做工作，完成完不成我们也不知道，以前干部可以发挥带头作用，干部带头什么事都好办，现在村干部也没有什么带头作用了，你带也没有人干，你不带还不行。”村干部在乡里的压力下，不做还不行，做事也变得难起来，税费一取消各种工具都消失了，没有工具也更没有权威了。对于沼气村民也抱怨：“沼气根本没有用，要占自己的院子，还要买粪，把自己院子弄得很乱，还不如用煤气，沼气每年都要换一次，现在家里多出去打工，用沼气划不来。”村干部不愿干，村民也不愿意的情况下，沼气推广比大棚难得多，去年干部已经建了沼气，也不能再建了，村干部自己也认为沼气根本完不成，可能连一个都完不成，完不成也没有办法只能拖着。

乡里也知道推广起来很难，上面有任务乡里也没有办法，乡里只能压村里。乡镇一级能力有限，对村又不熟悉，只能根据乡镇的大小把任务分配给村。就连火葬也有指标，乡里每年按村子人口分配指标，完不成就动辄以罚款要挟，村里死多最少人，每年也不一样，如果当年没有就不好办了。现在所有的任务都指标化了，没有主次之分。干起来感觉一样，上面动辄就是罚款、扣干部工资。实际也没有罚款、完不成，只要完成部分还有奖励。

村干部就认为是乡里要出政绩才这么做的，村里的实际工作太难做了，乡里也会根据村干部完成任务的多少给予奖励，完不成的开会也会简单批评。这种压力毕竟不能像以前，税费收取是国家的要求，政治和制度上的压力都有，完不成不仅没有面子，也有政治上的责任。现在的任务之所以称作“杂事”，确实对村民、干部都不再带有任何的义务了，因为所有的事都是为了乡里完成政绩，即使为了村民谋利益，也附带上了乡村利益。

乡镇政府不断硬化软指标同时，计划生育出现软化现象，税费改革之前政府的态度是非常强硬的，以前计划生育也有包村干部，经常下来检查，计划生育是除了税收之外的重头戏，有时包村干部还经常驻村，计划生育搞不好就增加你们村的税收款。村民是不管这些的，该生的还是生。村干部在监督之下是没有办法的，如果各种提留摊派加重，村里税费收取任务就更完不成，别说返还了。有村民超生村干部管不了，乡里就会带人来抬东西，拆房子。支书说：“当时有一家生了三个女儿，还要生，当初村里拉他们的东西，他家媳妇就嚷着要喝农药，村干部没有办法，乡里来人，他们不管就要推房子，房子刚开始推，家里就同意不要了，后来跑出去生，乡里抓了他父亲，生了之后也没有用，交了罚款就放了。”乡里为了压制村民，也规定如果知情不报的，发现有超生的不管周围的村民知不知道，周围100米以内的牲口都要牵走，村民当时也是很害怕，超生的农户在村里是藏不住的。税费改革前，乡村两级都相当重视计生工作，为了增强力度就和税费收取联系在一起，让村、民都有压力。而且计划生育还有返还款，支书说；“80年代开始时乡里和村里是3/7开，后来慢慢返还给村里减少了，最后只给15%，现在根本没有什么返还了，村里不倒贴钱就不错了。现在计划生育和以前不一样了，包村干部经常不下来，包村干部只负责上面的检查，上级下来检查计划生育，保存干部的报表也都是编造的，编造的多了自己还分不出真假了。”没有税收的制约，村干部也管不了，村子人口流动多了，乡里就在村里设了计生专干，关门负责计划生育。计生专干在村里工作也很难做，以前还可以强制执行，拆房子、抓人的措施，现在国家建设新型农村，法制社会。这些措施都停用了，对于村子这种熟人社会计生专干也只能靠说理、靠宣传来解决问题，别人不听你也没有办法。现在倒是上面放松了下来，村里有超生的干部装作不知道，上面知道了顶多拿点钱，村干部从中说点好话少交点，干部还能得个人情。计生专干说：“现在是有人的用人生，有钱的钱生，没人没钱的跑着生，想生就可以生下来。一般现在群众比以前好点了，一般有儿子就不会再要了，其它还有很多问题，比如新婚不报的、不去检查的，事情多的是。”

计划生育作为以前的硬任务现在也软化了，税费改革后整个情景变了，村干部也只能转换行为逻辑。以前乡镇可以借助国家力量压制乡镇，可以通过驻村干部进行监督，现在没有提留可以收取，靠监督机制成本太高，计划生育包村干部不再下来了。压力型体制对村干部作用也在弱化，每个干部完成一点做个形式就可以了，村干部认为：完成一半都是给上级面子了，完不成上面也没有办法。

除了这种行政任务以外，还有就是粮食直补的发放、低保名额的确定。本来粮食直补是国家相当重视的，粮食直补的程序要求相当高的清晰度、透明度，粮食直补是和税费改革联在一起的配套制度。在全国的关注下，具有很强的政治性。粮食直补牵涉很多的环节，在各方的关注下，各级政府和国家尽量使补贴直接给与农民，在国家直接面对农民前提下，粮食直补不会受到截留。上面不断下来了解直补发放情况，去年粮食直补刚开始，补贴还没有发下来时候，上级就下来检查，问到一个村民，村民根本不知道，随口说了句：“什么粮食直补，根本没有，发下来也被贪污了。”当时粮食直补刚开始，村民也不了解具体情况，干部挪用公款在村民的眼里成了习惯，所以很多村民只是根据以前的逻辑随口一说，这一句话引起上面的重视。村干部受到严重批评，要求尽快宣传粮食直补政策，所有问题及时解决。在国家和社会的强烈关注下，粮食直补使各级政府没有运作的空间，乡村干部也不会从中获利，现在粮食直补必须由村民带户口本亲自去领，村干部不再干预这件事，只负责通知领取补贴的时间和政策。粮食直补的意义非凡，村干部却成了其中的外人，诸如此类的“杂事”村干部只出力还不讨好，乡里就必须稳住村干部，这样上面的任务才可以完成。

低保制度的实施就是很好的例子，低保政策是在国家体制之内的，把低保名额放给村，村里就有了动员村民的资源，村里的情况只有村干部最为明白，村干部获得分配权力之后，就重新获得权力运作空间。村干部说：“低保名额一般会给和自己关系好的，平时干工作他整天找你麻烦，你怎么会给他。”村民也会主动和村干部示好，虽然钱不多，作为村里的一员谁都想争取这种权力。村干部又把部分名额分给队长，村、组、民连接起来，整个村庄又被盘活了。村里有集体土地虽然部分作了大棚，其余土地都被承包出去作为村里开支用，具体的使用方式乡镇是不管的，村干部获取了这些利益后，又有了一定的动员能力。许多任务即时不能保证完成，干部都要尽力去做。这不再是上面的压力起作用，更多的是利益得失的算计。

通过村干部眼里的“杂事”，可以看出税费改革前后，乡村关系发生显著变化。从2003年税费改革开始，国家不断精简机构，分流人员、转变职能，有些地方还取消村民小组长，给乡村治理带来很大变化。直接导致乡镇资源的枯竭，乡镇运作更加困难，基本的开支都难以保证，政策的落实需要成本过高，所以执行效率也大打折扣。乡村两级关系也在弱化，村一级没有税费收取的压力，完全被放于体制之外了，加之提留的消失积极性完全丧失，乡一级有不停的交给村里任务，村干部也只是当成“杂事”，完成的质量和数量都难以保证。这不只是村干部的问题，村一级的动员能力和组织能力都弱化了，以前靠的是制度性的动员，在制度性动员下，每一个被动员者和动员者之间关系是密切的，是一种隶属关系，基础就是动员者掌握了被动员者需要的重要资源。现在体现的是雇佣制，村干部要获得动员的能力和动力才有积极性，在乡村利益共同体面临解体的情况下，乡镇通过低保、集体资源维系即将弱化的利益纽带。毕竟这种资源在支撑整个体制时力量还是略显不足，乡村关系在勉强维持，乡镇的工作任务，村干部只能说是给上级面子，按照这种行动方式，乡村关系逐步淡化，导致的是村一级的动员能力不足，村、民的关系也在弱化，农民之间的合作和公共品的供给都面临困难，村庄治理遇到困境。

另外税费改革前的指标在乡镇、村两级的运作理念是不同的，乡镇希望强化以前的软指标，像蔬菜大棚、沼气等逼民致富的政策，乡镇要强硬推行，知道村里完不成，也要给以硬性规定，明确奖惩措施，不惜资金参观、指导。对于计划生育这种硬任务则软化下来，虽然大会小会不断，具体的对干部和农民的惩罚都消失了，村民拿点钱都过去了，况且村民的生育观念在自然发生变化。村干部的行为又和乡镇存在差异，完成任务的动力大打折扣，所有任务都当作“杂事”，来理解，因为乡里分下来的任务没有轻重之分了，都是为了上面的政绩，对自己没有什么利益可言，再说完成完不成上面都不怎么样。村、民之间无连接纽带了，单纯的低保拴不住整个村庄，毕竟低保只涉及部分群众。尤其随着村干部权威弱化，想做事也很难，村民也责怪干部的不作为，研究者看来使村干部表现不作为，实际上各方的责任都有。村民自己都说：“现在即使在路上看见了干部也不愿搭理，就当没有看见。”双方的行为逻辑都导致了村干部难做事和村民埋怨干部的后果，由此村庄的建设面临更大困难，“一事一议”不可能实施起来，村干部出力不讨好的后果严重打击他们的积极性，如何解决这些问题，更好的搞好村庄建设。从税费改革后的村干部眼里的“杂事”这种行政任务运作逻辑中，可以更好厘清现在乡、村、组之间的利益关系，使税改之后的乡、村、组、民共同体有条清晰的线索，为乡村建设提供一个很好的参照框架。