县域科学发展系列追踪之一：
百强县“成长烦恼”

《人民论坛》 ( 2007-09-01 第17期 )

 　县域经济在我国国民经济中占有半壁江山，发展县域经济具有极为重大的战略意义。全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，建设社会主义新农村，重点、难点、关键点都在县域。

  　近年来，国家统计局根据对全国2000多个县的社会经济统计资料，从发展水平、发展活力、发展潜力三个方面对县域社会经济综合发展指数进行测算，每年公布综合发展指数前100位县以及重要单项指标前100位的县。

  　不少百强县的发展历程是一笔宝贵的财富，在解放思想，转变观念，探索改革发展之路等许多方面，为其他县域经济的发展开阔了眼界、树立了榜样、积累了经验。在一定程度上代表了我国广大县域发展的前进方向，具有一定的榜样和标杆意义。

 　 但是，透过百强县的亮丽光环，仍可洞见其存在的诸多隐忧与不足：如环境资源矛盾突出、城乡差距较大、经济类型单一、自主创新能力不足等问题比较普遍和严重。不可忽视的是，近些年，我国有相当一部分中西部地区县市，盲目模仿百强县市的产业发展模式，出现县域经济结构不尽合理，发展水平相对偏低，生产要素大量外流，自主增长乏力甚至发展放慢等迹象。

  　站在十七大即将召开新的历史起点上，理性总结百强县的成就与不足，对于落实科学发展观，建设社会主义和谐社会，促进我国县域经济又好又快发展具有重要价值。为此，人民论坛杂志社约请知名专家学者、党政官员等共同组成了百强县科学发展课题组，旨在盘点追踪百强县的发展历程，分析透视百强县的成败得失，树立区域科学发展新典型，促进县域经济科学发展，推进和谐社会建设。

  　本期“特别策划”推出的是县域发展系列追踪之一，在总结百强县发展经验的基础上，重点分析了百强县遭遇的“成长烦恼”及建立科学的县域发展评价体系等问题。专家及党政官员们在文中进行了精辟的分析与论述：

  　有专家指出，因为受GDP祟拜的政绩观和传统发展路径的依赖，许多百强县只重视经济数字的增长,粗放式发展模式等导致生态环境破坏严重，自然资源日益耗尽，后续发展渐渐乏力，遭遇了人力、环境、资源等要素的制约。

  　有专家分析，因为只注重经济增长忽视当地群众收入的增长，个别地方出现了“县富民穷”的现象。特别是个别资源富集地区百强县的领导，过于重视资源开发，而忽视调整分配体制，导致许多百姓从经济发展中得到的实惠不够，民众认同感和归属感不高。

  　有专家呼吁，百强县出现“成长烦恼”，根本原因在于没有深入贯彻落实好科学发展观等十六大以来党中央提出的一系列重要战略思想。站在新的历史起点上，建立县域发展的科学评价体系，按照科学发展观的要求改进和完善现有评价指标体系的原则、方法和内容，对于百强县进一步思考和改进发展所面临的问题，对于引导非百强县域探索寻找适合本地条件的发展道路等具有重大意义。

  　“壮大”和“大力发展”县域经济是党的十六大以来的战略部署，“扶持”和“壮大”县域经济是“十一五”规划纲要所提出的重点任务。如何抓住当前有利时机和条件，进一步建设发展好县域经济社会，是所有县市共同面对的时代课题，希望我们的“县域科学发展系列追踪”报道能对推进县域发展有所裨益。

  　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　——人民论坛编辑部

百强县图谱：成就与经验

百强县的四个成就

 　在全国县域经济蓬勃发展的洪流中，百强县以其更高的发展水平、更快的发展速度和巨大的发展潜力成为我国县域经济快速发展的典型代表，也成为我国国民经济发展中最具活力的一个亮丽板块。我们可以毫不夸张地说，百强县在一定程度上代表了我国广大县域发展的前进方向，其榜样和标杆的意义不可磨灭。

 　 根据国家统计局的相关资料，近年来百强县的经济社会发展总体上上呈现出四个突出特点，这四个特点也是百强县最为典型的标志性形象：

  　一是百强县综合经济实力连年增强，在全部县域经济中占据了相当大的份额。2000—2005年间，百强县的GDP总量增长了1.5倍，地方财政一般预算收入增长了2倍多，规模以上工业企业个数增长了1.3倍，外商投资企业的工业总产值增长了5倍多。百强县以全部县域8%左右的人口，在仅占全部县域1.3%的行政区域面积上，创造了全部县域1/4强的地区生产总值、1/3强的地方财政一般预算收入、1/5强的消费、1/4强的城镇固定资产投资，各类经济要素呈现出高度集中的基本态势。

 　 二是经济水平和人民生活水平遥遥领先于其他县域。2005年，百强县与其他县域相比，人均GDP高出2.4倍，人均地方财政一般预算收入高出2.3倍，农民人均纯收入高出近1倍，城镇在岗职工人均工资水平高出43%。如果以人均GDP衡量，十强县的经济发展水平已经超过京、津、沪以及江、浙、粤等省市的平均水平，生活条件已经达到甚至超过中等发达国家水平。

 　 三是民营经济高度发达，形成了一批具有国际竞争力的知名企业和著名品牌。百强县民营经济比较发达，并表现出实力越强的县域民营经济比例越高的基本特点。在经济结构调整过程中，百强县一般都确立了自己的强势产业，从农产品加工业到制造业，从普通工业到高科技产业，百强县根据自身条件，形成了颇具竞争力的特色产业，产生了一大批知名企业和著名品牌。

  　四是在改革开放和体制创新方面取得了突出成绩。百强县是我国县域中最具有开拓创新精神的优秀代表，改革开放以来，百强县凭借独特的政策、区位和资源优势，在扩大开放、招商引资、产业发展等方面获得了很多宝贵的经验，并成功创造出“昆山之路”、“顺德制造”、“张家港精神”、“江阴板块”等标志性发展模式。近年来，百强县在推行现代企业制度、行政管理体制改革、统筹城乡发展等方面进行了积极探索，并为壮大我国县域经济积累了不少值得借鉴的经验。

  

  　延伸阅读

  

  　百强县的由来?

  　通常所说的“百强县”是由国家统计局发布排名，非常具有权威性和公信力。其由来为：国家统计局农调总队于1991、1992、1994年评选过3次，称为“农村经济综合实力百强县”。此后中断6年。到2000年恢复评选时，更改了名称，也对评价体系、评价项目和计算方法做出较大调整。发展水平、发展活力和发展潜力三个方面共设计了33个评价指标，其中发展水平指标（11项）、发展活力指标（10项）和发展潜力指标（12项）。（本刊所指的“百强县”即是以此排名为依据）

  　还有谁在评“百强”?

  　除国家统计局排名外，还有另外两个“百强”排名，其一是中国城市经济学会下属的中小城市经济发展委员会“全国中小城市综合实力100强”（简称“城市百强”）。评价体系共12类86项数据，包涵有能源、环保、社会类指标。

  　其二是中郡县域经济研究所、县域经济基本竞争力评价中心组织评选的“全国县域经济基本竞争力百强县（市）”自2000年开始举办，评价指标8项：人口、国内生产总值、财政收入、一般预算收入、人均GDP、农民人均收入、城镇居民人均可支配收入和GDP增长率。

  　百强县主要分布在哪？

  　百强县主要分布在东部地区，中西部地区地区较少。如国家统计局公布的2005年的经济百强县中，东部地区有88个，主要集中在长三角、珠三角和环渤海等三大经济圈。东北地区5个。中部地区4个。西部地区只有3个。

  

百强县的共同经验是什么

百强县域经济发展的“秘密”在于走特色经济、民本经济之路，突出产业支撑，完善市场环境等

张占斌 李 伟

  　随着我国发展进入新阶段，县域经济在国家总体经济布局上的重要性日渐突显，已成为社会主义新农村建设的一个重要支撑。认真总结发展县域经济的经验，挖掘县域经济发展的“秘密”，已经成为非常有意义的重要工作。百强县域经济发展的共同经验在于：

  　其一、从本县实际出发，发挥比较优势，走特色经济之路。从各个县域经济要素的比重结构来分析，比较优势一般包括三个方面：一是自然资源，包括土地资源、矿产资源以及地理区位等；二是资本资源，包括资本量和技术水平；三是劳动力资源，包括人才和人际关系。如果资本相对丰富，劳动力相对少，就应该发展资本密集产业，生产资本比较密集的产品，使用资本比较密集的技术。反过来，如果一个地方劳动力相对多，资本相对少，则应发展劳动力相对密集的产业，生产劳动力相对密集的产品，使用劳动力相对密集的技术。

  　从自然资源优势看，我国幅员辽阔，人口众多，地域资源丰富，为发展特色经济提供了巨大的市场和丰富的资源基础。各地应根据本地的要素禀赋结构，找准各自的比较优势，找到有自己特色和市场前景的产业，大力发展特色经济。这是县域经济发展的基本出路。我国各个县区都有自己的比较优势，关键是要从国内乃至国际产业分工体系中找准自己的产业定位，利用当地资源宜农则农、宜工则工、宜商则商，打造特色产业体系，把资源优势转变成经济优势。对特色传统产业，要用高新技术进行改造，努力争创新的优势。对新兴特色产业，要集中力量做强企业、做大规模、做响品牌，只有这样，才能推动县域经济上水平、上档次。

  　全国县域经济十强之一的浙江绍兴，是中国著名的历史文化名城，也是全国著名的纺织城。绍兴发扬传统的轻纺优势，全力打造国际纺织品制造中心和国际纺织品贸易中心。以工业区作为载体，培育了一批主业突出、拥有自主知识产权和核心技术、具有国际竞争力的企业集团。

  　其二、坚持以人为本，鼓励全民创业，走民本经济的发展道路。民本经济是一种在市场经济条件下，主要以激发广大劳动人民自我创业、自我发展、自我约束、平等竞争为基本出发点的经济；是一种以民间积累、民间投资、民间经营为主要经营方式，产权清晰、责权明确、政企分开、制度适当、机制灵活的经济。民本经济具有动力机制强、市场化程度高、吸纳社会就业、促进共同致富的效应明显特优势。以创业带动就业，是破解社会就业难题的根本出路，是推动共同致富的重要途径。基于此，县域最需要也最宜于发展民本经济。对于绝大多数县域特别是那些基础相对薄弱的县域而言，鼓励全民创业，大力发展民本经济，应该成为县域经济最主要的定位。发展县域经济就必须在推动农业现代化的同时，大力发展二三产业。这既是我国20多年改革开放所获得的重要经验之一，也是东部沿海地区县域经济快速发展的成功经验。

  　其三、大力培育产业，突出产业支撑，是做大做强县域经济的关键。

  　我国县域产业大致可分为不同的发展阶段，即自由（培育）发展的传统阶段、特色优势产业逐渐凸现的整合发展阶段、创新发展的一体化阶段。

  　根据我国县域产业发展的现状，除东部一些百强县域外，我国大部分县域处于从自由（培育）发展的传统阶段向特色优势产业凸现的整合发展阶段过渡之中。位于东南沿海、大城市郊区和矿产资源丰富的县域产业由于发展条件较好、起步较早、市场拉动作用大，已经进入了创新发展的一体化阶段；位于中西部、相对落后的县域产业还主要处于自由（培育）发展的传统阶段或特色优势产业凸现的整合发展阶段；地处西部的县域，大部分产业还处于自由（培育）发展的传统阶段，第一产业所占比重较大，城乡相对分离，其产业发展还主要以转化当地特色优势农产品为主，政府还在产业发展过程中起到主导作用。

  　不同地区县域经济发展中，产业培育和发展的任务也不尽相同。东部经济发达的县域，已经完成了主导产业的培育阶段，通过政策引导和环境营造促进主导产业升级和演替是加快县域经济发展的主要任务。中部经济较发达的县域，正处于做强主导产业的阶段，通过政策引导和重点支持，促进主导产业壮大是加快县域经济发展的主要任务。西部经济发展较快的县域，正处于主导产业培育阶段和成长的前期，通过招商引资和重点扶持，促进主导产业形成和成长是加快县域经济发展的主要任务。

  　其四、完善市场环境，强化公共服务，为县域经济发展保驾护航。企业具有拉动县域经济增长、解决就业、平均社会财富、促进对外贸易等多重经济和社会功能，县级公共服务必须把着力点放在企业上。

  　要围绕发展经济和社会事业，提高政府的服务功能和管理效率，重点通过改革审批、投资、监管等制度，依法行政，改善区位条件，努力为市场主体创造好的市场环境，吸引要素和产业聚集，提高资本、技术等要素占有量。

  　根据浙江百强县域经济发展的经验，县级政府的经济功能主要应当表现在保护企业产权，提供制度支持，解决外部性等问题方面，为县域企业发展减轻发展的成本。县域内大部分是农村人口，这就决定了县委政府的服务对象必须以“三农”为主，创新社会管理，关注民生。当前，要特别注重经济和社会政策的调整与完善，注重经济利益关系的协调和统筹，把各种矛盾和冲突解决在基层，抓好抓实社区工作，构建和谐社区，保持社会稳定，为县域经济发展提供好的社会环境。以公共服务为中心的政府转型，是我国今后改革的中心和重点。

  　（作者分别系国家行政学院经济学部教授，山西大学经济管理学院博士）

百强县遭遇“成长烦恼”

透过百强县的繁华胜景，我们仍可以窥其存在的几个隐忧，当前，百强县不同程度地面临着土地、水、电、劳动力等要素资源短缺的“成长的烦恼”

杨荫凯

百强县在空间上分布的不均衡，加剧了区域发展的“马太效应”   　一是百强县空间分布的极端不平衡。与全国区域经济发展的总体格局一致，百强县在空间分布上也表现出极端的不平衡性，即在空间上呈现出高度集中在东部发达地区的特点。   　自百强县排名以来，浙江、江苏、山东、广东一直占据了70个左右的席位，其他30个左右的百强县分散在东、中、西部的十几个省份中。县域作为促进城乡区域经济系统的中间纽带，在统筹城乡经济发展、全面推进城镇化、工业化等方面具有巨大作用。   　百强县在空间上分布的不均衡，加剧了区域发展的“马太效应”，导致生产要素向东部发达地区的集中，一定程度上加剧了区域差距的拉大。   　百强县普遍面临着资源、环境的制约性   　从发展模式来看，我国的百强县可以大致划分为两类：一类是凭借相对优越的区位和改革开放之先的政策优势，依靠大规模的出口加工贸易、民营经济和专业化市场等方式发展起来的，这类县在百强县中占了绝大多数，比如珠三角、长三角地区的百强县基本是以这种模式起步的；  　 第二类是依托当地的自然资源，通过资源开采、加工发展起步的，比如中西部地区的百强县基本是以这种模式起步的。无论是哪类发展模式，经历了改革开放近30年的发展，其要素资源的强约束性、环境容量的饱和性已基本显现出来。当前，百强县不同程度地面临着土地、水、电、劳动力等要素资源短缺的“成长的烦恼”。   　据国家统计局计算，与改革开放初期相比，十强县的人均耕地面积减少程度超过2/3。同样，在环境方面，虽然近年来百强县下了很大功夫，但环境质量优化仍面临巨大压力。近年来，因资源过度开发导致的山体崩裂、地表沉陷、水源渗漏等自然灾害时有发生，今年太湖、巢湖等水污染事件也给全社会敲响了警钟，环境污染正成为影响百强县社会的不安定因素。   　百强县产业结构亟待调整  　 我国大多数百强县是靠工业立县起家的，随着资源约束性的增强以及贸易全球化程度的加深，百强县普遍面临着产业结构调整的巨大压力。改革开放之初的那种土地无偿（或低价）出让以及劳动力无限供给的情况已不复存在，如何在有限的地域空间内实现经济效益的最大化，调整优化产业结构已成为百强县不可回避的一个重大命题。  　 目前，大多数百强县的产业结构面临两个问题：一是经济类型单一、产业层次偏低、企业规模偏小、自主创新能力不足；二是与我国大中型发达城市以及世界中等收入国家相比，第三产业比重明显偏低。为此，一方面，必须积极发挥土地政策和产业政策的作用，抓紧淘汰高耗能、高排放行业，加快转移劳动密集型产业，进一步增强自主研发能力，大力发展高新技术产业，提高产业竞争力；另一方面，要紧紧依托工业化、城镇化的和谐发展，大力发展第三产业，促进产业结构的整体升级。  　 百强县城乡差距依然较大  　 近年来，百强县在统筹城乡发展方面开展很多卓有成效的工作，但城乡居民生活水平差距仍然较大。   　与城镇居民相比，农村居民的收入水平还比较低，据有关资料显示，即使是城乡发展协调程度较高的浙江，其百强县城镇居民的人均收入水平仍大致是农村居民的2倍，农村居民收入增长率也只有城镇居民收入增长率的一半左右。   　与城市社会保障体系相比，不少百强县的农村社会保障制度尚不规范，保障标准较低，保障范围较为狭窄。特别对于未在各类企业中就业的农村居民来说，加入医保、养老保险、最低生活保障较为困难，失业救济更从无谈起，失地农民的生活保障问题也没有得到根本解决。   　与此同时，农村建设的总体规划问题仍没有得到应有的重视。虽然城镇建成区基础设施、绿化美化水平明显提高，但是农村地区建设规划和环境改善仍较为滞后。此外，由于分配环节的畸形扭曲，不少百强县在资源开发和经济增长的过程中，当地多数百姓还难以真正获益，打工不经济、财（政）强民不富、因资源过度开发导致生态灾难严重以及“既是百强县也是扶贫县”等怪现象也还客观存在，实现城乡一体化发展仍任重而道远。  　 除上述隐忧之外，不少百强县在发展中还未将科学发展观很好地落实到实处，以资源、环境为代价片面追求经济增长的现象还客观存在，大多数县级政府仍把主要精力放在项目推进、招商引资上。受观念的影响，大多数百强县经济发展还缺乏科学统筹的规划，工业化、城镇化发展还存在一定的盲目性。同时，受体制、机制的制约，百强县发展的总体环境和管理水平也有待进一步优化。  　 百强县的排名无疑为全社会展示了县域发展的精英团队，但一定程度上也客观加剧了县域发展唯指标是从的取向，为此百强县的评价指标和宣传方式如何更科学值得深思。事实上，任何一个县域发展经济的初衷决不是为了追求一堆数字，其本质都应该是为了切实提高人民群众的生活水平和幸福感，让人们有更好的生活保障和发展空间。倘若以富民为第一要务，中国的百强县还有好长一段路要走。   　衷心祝愿百强县不仅看起来很美，而且要由表及里地焕发魅力。   　（作者系国家发展和改革委员会地区经济司副处长、博士）

地方官员“百强”心态如何

对百强的向往也好，对高消耗、高污染这种粗放型发展模式的偏向也罢，多多少少地映射着一些干部好大喜功的内心冲动

人民论坛记者 王演兵

 　“百强县”的称号，成为一些地方不少官员和民众梦寐以求的目标，他们对百强县的认识，也是各如其面的，并且在现实中不断完善。

  　争做“百强”体现官员抱负

  　据记者调查，地方官员的“百强”情结表现形式多种多样。那些榜上有名的，小心翼翼，严防死守，甚至力求排名晋级。那些落榜的，则众志成城，重整旗鼓，以求早日收复失地，重享往昔的荣耀。那些复兴渺茫的，却抒发着淡淡的怀旧情绪，慨叹着岁月之沧桑、当年之神勇、后生之生猛，甚至发出严厉的自责来。那些进榜无望的，则难免流露丝丝缕缕的伤感，慨叹功道之不济、命途之坎坷、造化之弄人。中部某省一直榜上无“强”，有人模仿了当年对某南方城市的追问：某某，你被谁抛弃？此间落寞之心，一览无余。

  　而那些一直屈居榜下而自认为希望巨大的，则斩人“榜”下之意，夺人所爱之心，却是十分的明确：西部某县有关官员告诉记者，该县由县领导亲自动员鼓劲，吹响向百强进发的嘹亮号角；北方某县号召“万众亲商、千人招商”，在花色各异的洽谈会和论坛上频频高调闪耀亮相，已把相关部门评定的综合治理先进县、科技进步先进县、园林城市等桂冠一股脑儿尽收囊中，以求蓄势而发，一举中的。

 　 许多地方官员表示，百强县情结凸显着一方水土里民众脱贫致富，奔向安康生活的执着梦想，更折射着一方山水里官员们建功立业、施展抱负的心路历程。在这些地方官员心底，百强是冲锋号，它激荡着人们上下一心，奋勇创业，建设美好家园的壮志豪情。

  　仍有部分官员迷恋于GDP至上

  　记者采访有关官员时，诸多官员表示，“发展必须要付出一定的环境资源代价”。诸如此类的百强情结，实是“GDP至上情结”的同义语，于无形之中，高消耗、高污染是他们实现这一情结的路径选择。

 　 一些基层官员并不否定，从一个侧面而言，对百强的向往也好，对高消耗、高污染这种粗放型发展模式的偏向也罢，多多少少地映射着一些干部好大喜功的内心冲动，而前些年GDP数字在地方干部政绩权重指数表上的一“数”独大，是这种内心冲动的根源之一。

  　但也有有官员指出，随着“环保风暴”越来越猛，民间呼声越来越高，GDP数字上“胜利者不受谴责”的言论越来越受到批评，这种忽略成本甚至不计代价的非持续性发展模式正在日复一日地受到来自中央和民间的双重夹击。官员们表示：“在没有资源与区位优势的地方，如果要发展，没有新思路的话会越来越难。”

  　某百强县发改委官员告诉记者，在这些强县，土地、水源、电力、劳动力等要素资源频频告急，尤其是土地资源的紧缺，已成了心腹之患。

  　2005年就有调查显示，改革开放以来，百强中前十强的人均耕地面积减少2/3强，即便在国家严格调控的2004年，每县耕地面积还是平均减少5000多亩。

  　中部某百强县有关官员告诉记者，因为经济发展主要靠资源驱动，自然资源的告急使该县刚刚坐上“百强县”不久的屁股后面，狠狠地烧着一把把猛火，并且越烧越猛，使之寝食难安。资源的不可再生，已成了该县未来经济发展最大的心腹之患。

 　 科学发展离不开对过去的扬弃

 　 顺应民意，科学发展是百强们进一步发展的途径所在，这需要对自己进行否定之否定。

 　 人们已经看到，百强最多的江苏省已经推出“新苏南模式”；百强中前十强数量大幅下滑的浙江省，并没有特别沮丧，而是更加秉持“藏富于民”的理念；在2005中国最发达县域经济论坛论坛上，百强县联合发表了主题为“全国百强县争创‘和谐先锋’”的“柯桥宣言”，表示要坚定不移地走可持续发展道路，大力发展循环经济，积极倡导资源节约，使人与自然和谐发展。

  　新时代的改革和发展正是需要这种自我解剖、自我否定、自我超越的精神。期待在这种精神的奠基与驱动下，我们会感受到百强们更加成熟的形象、更加理性的心态、更加隽永的品味。

不能忽略发展背后的代价

百强县背后所忽略的资源和环境代价问题，既是我国传统发展模式的路径依赖形成的，也是现行体制机制不完善不健全所造成的，还有工业化推进阶段认识局限性等原因

陈 耀

 　百强县在为县域经济树立标杆的同时，不能忽略其付出的发展代价。

  　传统发展模式的路径依赖付出沉重代价

  　个别百强县经济发展的代价突出表现在，耕地非农占用加快、能源资源消耗加大、环境污染损害加剧。由于在实施“工业强县”的过程中不注意土地的集约使用，对招商项目用地控制不严，部分百强县已过早出现土地资源的短缺。尤其是耕地减少进程加快，某县级市的调查显示，“十五”期间耕地减少面积占到改革开放以来耕地减少总量的30%；在耕地“占补平衡”中，“占优补劣”现象严重，良田比例正逐年缩小。

  　从能源资源的消耗看，由于县域内的工业企业多数规模较小，技术装备水平不高，单位产值的能耗和物耗水平通常比大企业高出数倍，以致每创造1亿元GDP需要的投资已由十多年前的1.5亿元左右普遍提高到目前的3亿元以上，这种高投入实际包含着对钢铁、水泥、电力等主要生产资料和能源的大量需求和耗减。

 　 再来看环境代价，以某百强县为例，该县级市每生产1亿元工业增加值，排放的工业废水在28万吨以上，工业废气在1.6亿立方米左右，产生的工业固体废物在5000吨左右，这些标准虽比全国平均水平略低，但均高出发达国家标准几倍甚至十几倍。由此造成的环境损害主要包括，一是工业污水对整体水质的污染面扩大。2004年该市64.4%的河段水质低于Ⅲ类标准，这一比例比全国、全省分别高出6.2和16.5个百分点。二是工业废气对气候和降雨的污染，造成酸雨状况趋于严重，三是导致环境治理成本成倍增长。长三角地区是我国县域经济最发达的区域之一，但近期的太湖污染事件暴露出这种高速发展付出的代价是沉重的。

  　百强县背后所忽略的资源和环境代价问题，既是我国传统发展模式的路径依赖形成的，也是现行体制机制不完善不健全所造成的，还有工业化推进阶段认识局限性等原因。

  　我国经济社会已进入一个谋求科学发展的新阶段，在新的历史时期，百强县担负着一个重要使命就是积极探索县域经济科学发展的新路径、新模式，要在转变增长方式和推进体制机制创新上走在前列，为全国县域经济实现又好又快地发展提供经验和示范。

 　 矫正传统发展误区，切实增强资源节约和环境保护意识

 　 国外早期形成的一些发展误区迄今仍然存留在我们社会中，比如，过于偏重物质财富的增长而忽视社会的全面发展，把发展简单地等同于增长；把资源耗减和环境损害及其修复看作是独立于经济增长之外的活动，而不是应扣除的成本。这种发展观导致的后果是，经济资本大量增加，而自然资本大量损失；经济发展长期循着“资源—产品—污染排放”的线性模式运行。国内外经验均已表明，这种发展是不全面、不协调、不可持续的。

 　 自中央提出科学发展观以来，我国各地区开始反思并摈弃传统的发展理念，资源环境意识有了较大提升，但在相当一部分县域经济中传统的惯性还很强，仍然存在一味追求GDP总量和增速，而较少认真考虑资源环境承载力的倾向。他们关注较多地是本县（市）在百强县中的排名能否往上移或担心被别的县超过；但对项目进行“环境影响评价”往往敷衍了事，对企业排污睁一眼闭一眼，对环保投入不甚积极。对此，一方面要按照国家有关环保法律法规办事，严格执法；同时还要加大宣传教育力度，对县域各部门、企事业单位以及城乡居民，广泛开展科学发展观的学习，形成全社会重视节约和环保的良好氛围。

  　加快发展方式转变，逐步由资源资本驱动转向创新驱动

 　 粗放型增长方式的基本特征，就是长期依靠高投入、高消耗、高排放来取得经济高增长，另一个重要表现就是，依靠低廉劳力、低价格和多数量的加工贸易获取出口外汇收益。这两方面的粗放增长在百强县发展早期最为明显，现在仍不同程度地存在。如果不下力气改变这种粗放模式，我国资源能源总量将会加快耗减，人们赖以生存的环境安全将受到更严峻的挑战。

  　从根本上看，我国经济和工业化的驱动要由资源、资本驱动，转向包括观念、技术、制度在内的创新驱动，尤其要增大技术创新对经济增长的贡献。相对于大城市，县域层次在人才素质、科技条件等方面较为薄弱，但向创新驱动努力的方向必须尽早确立。随着百强县经济实力的增强，要开始重视并逐步加大在人力资源和科技研发上的投入；注重采用现代新技术改造传统产业，下决心关闭淘汰高耗能、高耗料、高污染的五小企业；不仅要注重发展技术含量高的先进制造业，也要关注现代服务业的发展，要改变县域经济中服务业比重普遍偏低的状况，逐步使一部分劳动力就业向第三产业领域转移。此外，要根据国家对加工贸易政策的调整，适时调整出口生产结构，增加高附加值和自主研发产品的份额。

 　 强化企业主体责任，有效促使外部成本内部化

 　 目前，在县域经济中，仍有相当一部分企业对环境污染的社会化、外部化缺乏足够认识，认为生产经营是企业份内的事，而资源浪费和环境污染是社会、政府该管的事。同时，企业管理中也没有将资源环境因素纳入成本核算范围；政府对企业超标排污的罚款远远小于企业增加治污设备及其运转费用。这种认识和制度安排使得企业对环境保护缺乏责任意识和积极性。

  　企业不仅是社会物质财富的创造者，更应该是环境保护社会责任的承担者。企业只有在保护环境的过程中求生存、求发展，整个社会才能实现经济增长和环境保护的和谐共赢。因此，要引导企业认真遵守环境保护法律法规，严格落实环境影响评价、“三同时”、排污许可、总量控制、排污收费和限期治理等各项制度，建立高耗能、高耗水落后工艺、技术、设备的强制淘汰机制，并采取各种激励和惩戒的有效措施，鼓励企业增加环保设施和环境治理投入，全力推进清洁生产和循环经济，推动和帮助企业实现节能减排目标。

 　 把住土地和环保两个闸门，积极推进政府职能转变

 　 从县级政府层面看，目前还存在着职能不清、监管力度不足、该管的管不住等问题。“既当裁判员，又当运动员”在县一级还比较普遍；环境管理多头交叉，缺乏统一有效的环保监管体制；基层环保执法监管手段落后，不能及时发现并制止企业偷排、漏排和超标排放等问题。这些问题表明县级政府转变职能的迫切性。

 　 要按照中央提出的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求明确政府的职能配置，摆正县域经济中市场与政府的关系。笔者认为，现阶段在县域经济发展中，最重要的是做好两个方面的工作。一方面是着力创造良好的发展环境，以“服务竞争”取代“让利竞争”。地区之间吸引要素资源（资金和人才）主要通过提高服务质量和水平、完善基础设施、健全法规制度、规范市场行为等方式，而不是以竞相优惠让利来取胜。

 　 另一方面就是重点把住土地和环保两个闸门。除了执行国家最严格的土地政策外，还要以提高土地产出率为目标加强土地使用管理。要按照土地利用规划和城市总体规划，并以“招拍挂”方式出让工业用地；遵循工业适当集中的原则，引导企业向工业园区集聚；招商引资要把提高单位占地面积的投资强度作为一项重要的准入门槛，并将单位面积产出率作为重要业绩指标；园区内的平面标准厂房要根据制造业性质尽可能向多层发展。要建立健全环保决策体系、环保责任体系和环保考核监督体系，真正实施环保“一票否决”制，并将节能降耗减排的目标和责任与GDP增长、财政收入和就业增长等目标，同时纳入地方政府的政绩考核体系。

  　（作者系中国社会科学院工业经济研究所研究员、博导）

关注民生才是发展根本

——访中国社科院农村发展研究所研究员杜志雄 任何地域经济的发展，其初衷或归属决不应当仅仅是一堆表面化的数字，而是为了提高民众的生活水平和幸福感

人民论坛记者 蒋荣华

 　百强县评价应更多地关注与群众利益密切相关的民生问题

  　人民论坛：改革开放近30年来,回头审视我国经济发展的历程和成就,我们当然感到欣慰和自豪。您是如何看待百强县的？

  　杜志雄：作为唯一由国家最高统计机关国家统计局进行的县域经济综合经济实力排名，其权威性毋庸置疑，同时其评选出来的百强县对全国县域经济的示范作用更是有目共睹。尽管如此（抑或正因如此），进一步改进排名办法，提高评价指标的科学性、全面性及其对发展县域经济的导向性也势为必然。

  　从国家统计局发布的信息看，以往的测评主要从发展水平、发展活力、发展潜力三个维度进行，虽然其中也考虑了农村社会保障体系建设状况如农村养老基金建设、农村医疗保险基金建设以及失地农民的生活保障制度建设等与民生关系密切的因素，但总体上看，现有的排名基本上还是一个以衡量县域GDP增长为主的排名，对民生的关注则存在不足。

  　人民论坛：百强县的发展如何更完善些？

 　 杜志雄：从统计指标上我们也可以发现，百强县相关民生指标与全国平均水平相比其超过的程度远没有其经济发展指标高出全国平均水平的程度大。这对于实现我国经济增长方式的转变、按照科学的发展观来指导县域经济发展显然是不利的。

 　 有学者指出，经济发展的好坏主要应该看两件事，即财富的创造和财富的分配。这同样适用于对县域经济发展的评价。财富的分配主要是看在创造财富的过程当中，参与财富创造过程的人是否能够获得合理的报酬、是否所有的人都能够享受到经济增长所带来的民生和福利水平的提高。现有的百强县的排名方法，充其量还只是说这些地方的财富创造是基本成功的，但财富的分配状况若何？特别是对于那些在本地创造财富但连他们的数量都没有记入地方人均GDP计算的外来劳动者的民生保障状况怎样？

  　这些在现有评价体系中关注不足，它们显然都是需要进一步按以建立和谐社会的更高目标和要求逐步纳入评价体系之中的。

 　 一般地说，发展县域经济的根本目的在于：通过经济发展切实提高当地所有阶层人民群众的生活福利水平、幸福感以及对其赖以生存的土地的文化认同感和归属感。更多地关注民生要不断提高对这一县域经济发展根本目的的认识，虽然设计出科学、合理、具有可比性的民生指标也许一时还有技术上的难度，但从百强县排名的指针性和导向性功能看，有必要从现在起逐步树立起这样的意识、逐步补充和完善好评价指标体系。

 　 百强县评价应更好地关注城乡公共服务均衡化问题

 　 人民论坛：百强县该如何更好地重视民生？

 　 杜志雄：应更好地关注城乡公共服务均衡化问题。城乡收入差距的实质是城乡居民福利水平的差距。包括教育、卫生、社会保障、基础设施建设和文化事业等在内的政府公共服务水平的城乡不均衡则是其非常重要的成因之一。

 　 通过构建合理的政府公共服务体系和机制、为城乡居民提供均衡公共服务是解决城乡收入差距特别是城乡居民福利水平差距的重要手段和措施。从以往的排名结果可以发现，即使在百强县，城乡居民能够享受到的政府公共服务在一个县域内部以及县域之间差别仍是非常巨大的，客观上存在着农村与城镇的经济矛盾、农民与基层政权的矛盾和冲突、城乡文化和农村区域内新旧文化冲突、社会公共安全等社会公共危机。

  　在现有评价指标体系中，已经包括某些与政府公共服务相关的指标。这里所谓的“更好地关注城乡公共服务均衡化问题”首先是指在现有评价指标体系中应进一步拓展评价范围，要把除教育和医疗公共服务外与群众利益息息相关的住房问题、清洁饮用水、道路设施、出行便利、垃圾处理、业余文化生活、养老保险、社会治安以及保障政府公共服务功能发挥的政府治理结构优化及管理水平、财政用于基本民生方面的投入力度、投入机制等纳入评价框架；其次是指提升政府公共服务均衡化水平在百强县评价体系中的权重，以便更好、更可信地反映一个县域的整体发展水平，促进包括百强在内的全国所有县域城乡公共服务均衡化和和谐社会建设。

  　为城乡居民提供良好而且均衡的公共服务，重点在提升对农民的政府公共服务水平。它是缩小城乡差距、把县域经济发展由过去过分关注GDP增长转向更多关注民生、关注经济增长利益分享的集中体现。

  　正确对待百强县评价结果和百强县经验

  　人民论坛：应该如何正确对待百强县评价结果和百强县经验？

  　杜志雄：百强县的发展成就是这些县域的干部和广大群众（包括外来务工人员等）在过去改革开放近30年里长期不懈的努力的结果，并不是某一届政府的政绩。同时百强县排名还只是反映的经济发展这一有限领域的情况，更不能反映一个县域社会、政治、经济和文化等各方面发展的全貌。百强县在看到成就的同时，更要看到自身承担的探索县域经济新发展方式、探索落实科学发展观、社会主义和谐社会建设途径的历史重任。它是前进道路上的一个新的里程碑，是起点而不是终点。

  　尚未进入百强县行列的县市，没有必要妄自菲薄，在发展县域经济，提高当地人民群众的民生福利水平、幸福感以及对其赖以生存的土地的文化认同感和归属感方面可能具有不同的道路和方式，需要的是借鉴百强县勇于探索的精神，寻找到适合本地条件的促进县域发展的适宜道路。更重要的是，在借鉴百强县经济发展成功经验的时候，更应有一个清醒的头脑，千万不要简单地重复别人的做法，更不要重复别人走过的、已被实践证明是错误的以牺牲环境、牺牲公平为代价求得一时发展的老路。

  　排名百强县的目标不是为了评功摆好，而只应是为了探索出丰富多彩、符合科学发展观的县域经济和社会发展的新路子。

  

  　延伸阅读

  　富县穷民现象值得思考

  　2005年，鄂尔多斯市财政收入突破90亿元，“十五”期间年均增长43%，其中东胜区、准格尔旗财政收入突破28亿元，分居内蒙古101个旗县区的第一、第二名。然而8个旗县也都是国家或自治区扶贫开发工作重点县。

  　号称“内蒙古第一县”的准格尔旗，其财政实力甚至超过一个下辖数个旗县的盟或市，但是至今仍戴着“国家扶贫开发重点县”的“帽子”。

  　准格尔旗隶属鄂尔多斯市，人口27万，因盛产煤炭而著名。自1996年该旗财政收入突破1亿元大关以后，便从此突飞猛进，到2004年，全旗ＧＤＰ达95.01亿元，年财政收入完成12.5亿元，在全自治区101个旗县区中名列第一；今年1月到5月，财政收入已完成9亿多元。当地预计，今年全年ＧＤＰ可超180亿元，财政收入将达到23亿元。

  　然而，一个奇怪的现象是，这个可以用“日进斗金”来形容的旗，至今仍戴着“国家扶贫开发重点县”的“帽子”。准格尔旗扶贫办公室解释说，尽管该旗的财政收入可以和全国经济百强县比高低，但该旗是个资源县，最主要的特点是贫富差距大，到去年底，该旗还有贫困人口3.8万，人均收入仅为1489元。这部分人基本生产生活条件很不稳定，农业牧业基础很差，没有国家的扶持很难脱贫。

  　（整理 蒋荣华）

建立科学的县域发展评价体系

建立科学的评价指标体系，并计算出各县的得分，对于从理论与实践的结合，贯彻和落实科学发展观是一种有益探索

牛凤瑞 李学锋

 　近年来，有关县域经济发展、县域经济竞争力的研究方兴未艾，专家学者在对县域经济发展条件、发展前景、发展途径进行研究的过程中得出了不少有益成果，这些成果对县域经济发展发挥了重要的推动和指导作用。与此同时，县域经济发展的评价问题也引起了越来越多学者的关注。国内学者从不同角度和侧面对县域经济进行了评价，提出了各自的评价指标体系，例如县域经济实力评价、县域经济竞争力评价等等。但这些研究往往注重某一侧面，离科学发展观的全面性、协调性要求还有一定差距。

 　 建立和完善县域发展评价体系的基本要求

 　 笔者认为，新形势下有关县域发展的评价，必须满足以下要求：

  　一是科学衡量县域的总体发展水平。经济发展水平和发展能力是决定县域综合实力的首要因素，但随着经济实力的增强，社会、环境等其他因素权重上升，也应当在县域综合实力评价中占有越来越重要的地位。县域的发展水平如何，不但要看它的总量规模有多大，更重要的是要看人民群众是否分享了经济增长的成果、要看人民群众的生活水平和精神状态在多大程度上得到了改善和提高，以及为此支付了哪些成本。

 　 二是为县域经济挖掘发展潜力、制定提升投资价值战略提供客观依据。发展潜力不是静态的，更不是一成不变的，如何用发展的眼光来看待区域潜力无疑是县域评价的重要方面。对影响发展的各项因素进行分析，在全国范围的对比中为具体地域针对具体因素准确定位，明确该地的优势和劣势所在，为进一步提升县域投资价值提供理论依据，同时为广大投资者和企业管理者提供有价值的信息参考。

 　 三是为各地进一步落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会提供导向。资源节约型、环境友好型社会建设是国民经济和社会发展的重要战略任务。各地可以从自身实际出发，因地制宜地吸取相关经验和教训，加快节约型社会建设。而由于是同类地域相比，各地更可以明确自身在资源节约、环境保护方面的优势和不足，为制定相应政策措施提供客观依据。

 　 四是引导树立科学政绩观。以人为本，对县域政府而言，就是以绝大多数人的近期现实利益和长远根本利益为出发点和落脚点。评价一届政府的“政绩”，不仅体现在GDP的总量有多大、增速有多快，更体现在经济、社会、环境各方面能否协调发展，人民群众是否得到实惠，人民群众是否“满意”。

 　 县域发展评价的方法和内容

 　 那么这种评价应如何进行呢？应该坚持两条原则：

  　一是用客观指标表征和引导主观评价。评价应力图利用客观数据，通过数量化的方法得出结论。例如，可以用“农民人均纯收入”和“城市居民人均可支配收入”的对比来反映城乡协调程度；可以用“单位GDP耗能”、“单位GDP耗水”等来表征城市的资源消耗水平等。

 　 二是在比较中得出结论。为了增强可比性，所有指标都应采用相对数值和平均数值进行衡量，所有结论都在对比基础上得出。“大小”、“强弱”主观标准虽然不易取得共识，但在同类城市的对比分析中总有“高”、“矮”之分。这一方法可以解决 “大小”、“强弱”标准难以主观判定问题。

 　 在研究方法确定之后，接下来就是县域经济的评价体系问题了。一般来说，这种评价应当包含以下内容：

  　一是经济发展水平。科学发展观强调以经济建设为中心，经济发展是其他各项事业的物质基础。考虑各地禀赋的差别，经济结构的演进路径和目标各不相同，较少可比性，经济发展主要通过经济总量增长和政府可支配财力的增长两个方面来衡量。

  　二是社会发展水平。发展的成果最终要落实到满足人民群众不断增长的物质文化需求上来。因此，社会发展和人的发展应当作为综合实力的重要方面来考虑。人民群众的收入水平、受教育水平、医疗卫生和社会保障水平是衡量社会发展的核心指标。

  　三是城乡建设水平。基础条件是硬环境改善的标志。城乡面貌改变是县域实力的外在表现，是生产生活条件改善的物质基础和主要载体。城市化水平、路网密度、城乡信息化指数、建成区面积、行政村通车率是衡量城乡基础建设水平的重要指标。

 　 四是县域竞争力。县域的实力不但表现为经济社会发展和城乡面貌变化，也体现在与其他县的竞争关系中。县域之间的竞争主要体现在外部资本引进和产品输出等方面，如果考虑到县一级产品输出和国内外部资本引进方面的数据获取困难，评价指标也可以只设置实际利用外资。此外，民营经济增长幅度、优势产业增长幅度被当作当前县域竞争力的重要标志。民营经济增长幅度越大、优势产业增长越快，表明县域越有活力，竞争力越强。

 　 五是县域发展的协调程度。科学发展观强调统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，促进各个环节、各个方面相协调。因此，县域的协调发展能力也是县域综合实力的重要体现。此处应主要考虑经济发展和社会发展的协调、城乡发展的协调、经济发展与环境保护的协调等。

  　六是资源消耗水平和要素产出水平。一定的产出水平对应的能源、水等资源的消耗水平越低，表明该地的节约水平较高。由于各地产业（品）结构和消费结构及其对资源消耗影响的直接评价是困难的，依据市（县）统计数据可获取性，可以使用单位GDP的能源消耗和水资源消耗来衡量中小县域的资源节约水平。一定的要素投入产出水平越高，表明生产要素集约利用水平也比较高。考虑到各县之间的可比性，此处应主要衡量土地投入、劳动力投入的产出水平和税收占GDP的比例等指标。

  　（作者分别系中国社会科学院城市发展与环境研究中心主任、研究员；中国社会科学院城市发展与环境研究中心博士）