县域多中心格局与县辖市体制创新研究
                                                                      ——以江苏省吴江为例

   摘要: 由于我国农村的快速城市化和乡镇分化，使得一些经济发达地区的部分中心镇不断崛起，形成县域多中心格局，而现行的乡镇体制已经不能适应其经济和城市化进一步发展的要求，迫切需要新的体制来满足其不断发展的要求，实现向城市建制管理体制转变。县辖市以其本身具有的优势能实现多中心城镇管理体制创新。本文以江苏吴江为例，分析其县域多中心的现状、成因及存在的问题和矛盾，在提出其行政区划创新的原则并为其设计了若干方案并分析利弊。
关键词: 县，多中心格局，县辖市体制，创新，吴江
中图分类号: F127， K928.2， D035.5       文献标识码:A
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    改革开放以来，我国农村的快速城市化和乡镇的分化发展，使得我国县*域内一部分小城镇因条件适宜(如区位条件较好、具有便利的交通条件、较健全的基础设施等)而发展起来，成为经济强镇。它们在一定区域范围内起到极核作用，一方面通过极化作用壮大自身力量，逐渐发展成为新的、能量更大的经济中心；另一方面通过扩散带动作用促进周边农村地区经济社会的共同发展和进步，从而使得县域内出现多中心格局。这种现象在经济发达的沿海地区已经表现得非常明显，特别是在长江三角洲和珠江三角洲等地区。而目前我国传统的县—镇体制已经越来越不适应这种县域多中心格局，需要新的区划管理体制来与之相适宜。本文以江苏省吴江为例来研究这个问题，吴江县域多中心格局在经济发达地方具有典型性。

1 吴江县域多中心格局的现状
吴江市地处江苏省东南部，隶属于苏州市，东面紧邻上海市，南连浙江省嘉兴市和桐乡市，西临太湖，北靠苏州市区，区位优势明显，交通便捷。全市辖10个镇，总面积为1176.68km2，2004年末全市户籍总人口为77.75万人，其中非农人口为24.47万。吴江经济较发达，2004年实现GDP为340.1亿元，人均GDP为43742元。吴江目前已形成了松陵、盛泽、震泽与芦墟等四个主要的中心城镇，并各有特色，构成“两主城（松陵和盛泽）、两辅城（震泽和芦墟）”的“十”字形多中心格局。
松陵镇位于县域北部，是吴江行政中心，历来就是县治所在地，主要承担市域行政、科教、文化和商贸中心的职能，面积128.02km2，其中镇区建成区面积达18km2，人口13.73万，经济以电子通讯、机械、汽车零配件、新兴建材等为主，2004年GDP达到15.19亿元。盛泽镇位于吴江南部，与松陵南北呼应，经济以丝绸、纺织及其相关机械工业与丝绸专业市场营销为主，与苏州、杭州、湖州一起并称“中国四大绸都”，是吴江市的经济中心，主要承担省域（丝绸）交易中心、市域商贸中心等经济职能，面积147.74km2，其中镇区建成区面积达26km2，超过市政府所在地松陵镇，人口约20万（其中户籍人口12.97万，外来务工人员近8万），2004年GDP达到80.31亿元。震泽镇位于吴江市西南部，是省级历史文化名城，是吴江西南部经济中心和文化中心，面积95.61km2，人口6.72万，经济以彩钢、钢结构和丝绸纺织工业等为主，2004年GDP达到25.30亿元。芦墟镇位于市境东部，面积149.24km2，人口7.89万，紧临上海市和浙江省，为苏浙沪三省市交接处，区位优越，为“临沪型经济”的前沿，也是吴江东部的经济中心，经济以IT、光电缆、机械制造、服装、新型建材、电梯等为主，2004年GDP达到36.54亿元。

2 吴江县域多中心格局的成因分析
2.1 当地社会经济发展特点对吴江多中心格局的深刻影响
历史时期经济和社会的发展对吴江县域多中心的产生具有深刻影响。吴江地处长江三角洲腹地，随着中国唐宋以来经济中心的东移，长江三角洲地区就逐渐发展成为我国的经济中心，在大运河等交通沿线地方逐步出现定期的集市，并在此基础上发展为小集镇。到明清时期，我国传统的农业、手工业、商业及商品流通得到极大发展，长三角地区大量城镇兴起和发展[1]。今吴江境内的盛泽、震泽等城镇，因丝、棉等纺织业的兴起而逐步发展起来，其中盛泽还成为当时我国著名的丝绸纺织业中心之一。这为吴江境内多中心格局的形成打下坚实的基础。
新中国成立以后，特别是改革开发以来，苏南地区乡镇企业的蓬勃发展，使得当地小城镇也随之而迅速发展起来，从而形成著名的“苏南模式”。身处苏南地区的吴江在原有经济基础上，依托上海等大中城市，大力发展外向型产业和为上海等大中城市服务的各相关行业，各中心城镇得以迅速发展壮大，全市工业以特色产业为依托，积极做大做强板块经济，形成了丝绸纺织、电缆光缆、电子资讯三大支柱产业和“一镇一业”区域集群板块经济，在经济层面并最终形成和巩固现有的多中心格局。
2.2 历史上行政区划演变也有利于吴江多中心格局的形成
吴江历史悠久，后梁开平三年（909年）吴江建县，县治设松陵，属苏州。元朝吴江还一度升为州，到明初复为县。清雍正四年（1726年）分吴江县西部设震泽县，直到1912年吴江、震泽两县才重新合并。这样长达近200年的分治的历史，客观上促成了以两个县城（松陵和震泽）为中心的城镇体系的形成和发展，也必然对现在的吴江地域多中心格局的形成和发展产生了深刻影响。
1949年吴江解放后，长期实行县—区—乡镇体制，松陵等四镇都是区公所驻地，这也为四镇的聚集起到了一定的作用。1985年撤区并乡以及后来进一步的乡镇合并，使得盛泽等四镇的实力得到进一步加强，腹地更为广阔，有利于各镇经济和人口的聚集，推进了各中心城镇的建设和发展，同时也为其进一步发展积蓄了力量。
2.3 行政中心与经济中心分离强化了多中心格局
按中国的传统，地区的行政中心和经济中心有合而为一的特点[2]。但吴江的行政中心与经济中心长期是分离的。松陵镇偏居县域北隅，因离府城苏州距离近，自吴江立县以来一直就是行政中心，数百年来逐渐形成了相应特有的县城文化和心理习惯。盛泽镇位于县境南部，借临大运河和江浙二省交界的区位，在当地桑蚕生产与丝纺织业的基础上，依自然经济规律逐步发展而成。这种行政中心与经济中心分离的现象，对吴江县域多中心格局的形成起了强化作用。

3 县域多中心格局对传统县—镇体制提出新要求
3.1 传统的县—镇行政区划体制的不适应性
3.1.1 传统的县—镇行政区划体制已经不能适应县域城市化发展的要求
行政区划作为上层建筑的一部分，必须要与其经济基础相适应。随着社会和经济的发展，上层建筑也必然或迟或早地要随之而变革。必须承认，自秦以来的以“农”为特色的中国县制确有某些不大适应当前中国经济社会发展要求的成分，尤其县制是对高速发展的城市化状况的响应不敏感，呈现出老化的迹象[3]。这虽然不能从根本上否定县制，但面对日益分化的乡镇状况，我们确有必要对其进行改革和完善，增加新的体制要素，以适应我国城市化迅速发展的要求。
目前我国以聚集人口数2000作为建制镇的设置标准，但这个过低的门槛已经严重地混淆了原本作为城市型行政建制的镇与乡的区别。目前我国一般的镇，特别是“并乡建镇”后的镇，其管辖范围已经相当于原来的好几个乡镇，这实际使得镇由点状聚集中心变为广域型基层政区建制。镇不仅要管理城镇建成区的工商、服务业等非农产业，还要管理广大的农村地域和农业。可以说，镇已经与一般乡建制没有多大区别。再者，随着经济的发展，尤其是改革开放以来，县域生产力空间布局的变化，镇的规模和实力出现分化，有的中心镇人口规模已经超过l0万，经济规模达到许多县级市、甚至中西部的很多地级市的水平，并具有巨大的发展潜力。显然，现有的镇的政区建制与管理体制已经不适应这样的中心镇经济社会发展、城镇规划、建设与管理的需要。
3.1.2 传统行政区划体制对非县城中心镇进一步发展的制约
在具有中国特色的行政区经济还将长期存在并继续运行的情况下[4]，现行的政府管理体制对非县城的其它乡镇的发展是相当不利的。由于乡镇与县存在责、权、利的不平衡状况，使得一些经济强镇财税收入绝大部分上缴县级财政，能够自我支配用于自身发展的经费严重不足，从而影响其发展速度。而县城则可以借助于“县政府”的行政资源和行政力量，以很大的份额来占用全县的公共财政，从而得到大力发展，形成所谓“县城刮乡镇”现象。近年来松陵镇城市建设突飞猛进，城镇规模和经济实力正逐步追赶并接近经济中心盛泽，也正得益于其行政中心的地位。这对盛泽等其他非县城的中心镇是不公平的，必然会导致强烈的反弹，甚至还由此还可能产生离心倾向。吴江纵然已于1992年整县改设为吴江市，也没法满足盛泽等经济强镇对自己独立市制的渴求。
3.1.3 经济强镇的崛起要求向城市型管理体制转变
经济强镇的崛起，使得其成为当地经济要素和资源的聚集地，但乡镇管理体制已经不能适应其进一步发展的要求。主要有两个方面的表现：一是城市规划与建设管理职能不完善，权责不对等。权力小，责任大、能力弱是这些乡镇普遍存在的矛盾。由于乡镇没有自己独立的镇区的城市规划权和房产等事务的管理权，无法组织象样的规划工作，从而使得镇区规划尤其是老城区的改造缺乏强有力的规划保证，导致镇区建设质量不高，城市景观有些混乱。这样的情况在吴江的各镇都有表现，即使是该市的经济中心盛泽镇也是如此。
二是镇对于日益庞杂的城市型社会管理事务力不从心。经济强镇非农产业和事业的高速发展，必然导致社会管理事务的非农化，并随着其高速发展而急速加快，而镇的“适农性”体制及其管理模式越来越无法适应这种城市性社会管理事务的发展，也必然要求革新体制，创新一种新的城市管理体制来满足这些经济强镇的发展要求。尽管盛泽、震泽、芦墟等镇的经济实力等方面已经达到甚至远远超过国家镇升市的标准，但它们目前还是镇建制。这种“镇不像镇”、“市不像市”的现象，不利于各镇城市化的进一步发展，不利于实行高效的行政管理，不利于经济的升级，从而严重影响了其综合竞争力的提升，最终会影响整个县域经济发展。时代呼唤实行一种新的城市型的管理体制，并在行政区划上体现出来。
3.2 创新县辖市体制
3.2.1 县辖市为乡镇（特别是中心镇）的进一步发展提供了一条出路
与一般的乡镇相比，市应该更具有典型的城市特征，集聚了更多的人口、资源和社会经济活动，具有更为密集的人口、建筑和社会经济活动；工业、商业、运输业、服务业等非农产业更为发达；有更多的社会构成单元和城市社会关系等。我国乡镇在发展中已经出现的分化现象，其中一部分镇（特别是部分中心镇）已经向小城市方向发展，如吴江盛泽镇等，这也必然要求有新的管理体制来支持其进一步发展。但鉴于国家对行政区设置问题的诸多限制，不可能允许所有发展良好的中心镇都设市并脱离其所属县。但是，我们也不可能漠视这些中心镇城市化发展取得的巨大成就。如果将这样的中心镇设为县辖市，则可以较好地解决这两方面的问题。可以说县辖市为一般乡镇的发展提供了一条切实可行的出路。
3.2.2 县辖市集中了切块设市和整县设市两种模式的优点，摈弃了二者的缺点
建国以后，我国长期采用的设市模式主要就是切块设市模式，自20世纪80年代中期后，我国又开始大规模地采用了整县改市的设市模式[5]，并一度成为我国设市模式的主体。整县改市虽然城市发展空间大，腹地广阔，在市政建设中一般不会出现城乡争地的矛盾；并且它打破了城乡分治的格局，有利于城乡统一规划、协调发展，有利于城乡经济互相促进、互相补充；也无须成建制地多设立机构和编制，有利于精简机构，减少财政开支和农民负担等。但整县改市无法避免虚假城市化想象，并不利于保持县制的稳定。而切块设市的优缺点刚好与其相反。
如何兼顾并发扬这两种模式的优点，避免二者的缺陷成为今后设市工作需要考虑的问题。设立县辖市体制可以很好地解决这个问题。县辖市既能很好地反映了城市化的真实水平，有利于城市的发展，又保留了传统县的体制，有利于农村地域的发展，同时也不需要增加县级政区，还可在县的“统一领导”下很好地协调县市、市市发展中的各种矛盾和问题。
3.2.3 实行县辖市有利于保持县的基本稳定
据考证，我国的县制萌芽于西周，产生于春秋，发展于战国，自秦朝开始全面推行了郡县制，将“县”作为正式的行政区划建制，加以规范，郡县制的实行是我国行政区划史上最重要的里程碑，它奠定了我国行政区划的基础。随着国土的拓展和社会经济的发展，县的数目也逐渐增多。从秦至今的2700余年，作为基层政区的县则始终保持着相对的稳定。这充分说明，县制作为我国基层行政区划的实体单位，其设置符合行政管理运行规律，其规模适当，管理有序，设置合理，历经几千年后，在经济、社会、文化等方面已发展成为相对独立的地域实体，作为一种地域型政区，县有不可替代性[7]。
但在整县改市的模式下，这种稳定的局面将面临被打破的危险。据统计，自1983年至1997年，全国共有405个县实现撤县改市[8]，平均每年减少27个县，速度非常惊人，且在利益驱动下，还有很多县不顾实际盲目要求改市。若不是1997年冻结“撤县改市”，我们现在仅存的1600个左右的县将很可能在50年左右的时间内全部消失，届时中国将到处是“市”，这显然与我国国情严重不符。实行县辖市制度有利于保持“县”的基本稳定。今后，除少数城市化水平高，非农业人口规模较大的县外，一般不再审批整县改市，而是实行“县辖市”制度。这既能反映城市化的真实水平，有利于城市的发展，又能保留传统县制。

4 多中心的县域行政区划体制调整方案的理性选择
行政区划调整与创新是地方政府为辖区内各地区和部门重新定位经济社会职能的有效途径。为了促进地方经济社会的综合发展，整合和统筹配置区域内的各种资源，最大幅度提高资源的使用效率，为资源的优化组合和高效利用突破空间的限制，科学而适当地调整并创新行政区划，充分发挥“行政区经济”的正面效应（刘君德，2005），对地方经济的发展是有很大的积极意义的。
4.1 在现行行政区划体制下吴江市行政区划调整方案及困境
4.1.1 两个方案
方案一：升格为地级市。以广东省东莞市、中山市、海南省三亚市等为例，设立一个与吴江经济与城市化水平相适应的地级市，并按多中心状况分设若干个市辖区。
方案二：分设为多个县级市。按现有多中心格局把吴江市分别以松陵、盛泽、芦墟、震泽等为中心分拆为几个县级市。
4.1.2 上述两方案之困境
方案一的优点是能和好的顾及到各中心城镇的发展，体现城市化的真实水平，使得个中心城镇能按城市的要求进行规划和管理。此方案最有利于吴江市获得更多的行政权限与资源，有利于今后的发展，但最大的弊端是要升格机构，不符合机构改革的要求，与我国整体机构改革背道而驰，并且还牵涉到与苏州市的分离的情况。该方案在目前几乎不具备可操作性。
方案二需要将盛泽等几个镇升格为市，需要提高其行政级别，增加机构，同时还要破坏吴江作为一个整体的存在。这样既不符合精简机构，也不利于保持县的基本稳定，也不具备可操作性。
4.2 试行县辖市：多中心型县域行政区划创新方案
在类似吴江的经济较发达、呈现多中心格局的县域内，实行县辖市体制，由县来管辖乡镇级的“市”，是一种有益的尝试。将吴江的松陵、盛泽、芦墟、震泽等镇改设为县辖市，这样一方面既能满足这些镇进一步发展的要求，体现城市化的水平，使得盛泽等地能按城市的要求、标准和思路来经营和管理当地的事务，也能保持吴江作为一个整体的存在；另一方面，几乎不需要升格机构，也无需增加多少机构和编制。这样，既反映了城市化的真实水平，有利于城市的发展，又保留了传统县的体制，有利于农村地域的发展，同时也不增加县级政区，还可较好地协调市县发展中的各种矛盾和问题。
但该方案也存在两个主要问题，一是目前县辖市尚没有法律依据；二是吴江本身已经于1992年整体由县改设为县级市，市下辖市更是缺乏法律依据，若把吴江市改回县制，问题和阻力也较大。

   注释：本文所指的“县”不仅包括县和自治县，还包括整县改设的县级市（如湖南汨罗市、河南汝州市等）以及大中城市的由县改设的远郊市辖区（如武汉市黄陂区、湖南常德市鼎城区等），它们原本就是县，改设为市或者市辖区后，仍保留有大量的农村地域和农业格局，基本情况与传统的县相差无几。

                       参考文献
[1] 傅崇兰,黄育华,陈光庭,等.小城镇论[M].太原:山西经济出版社,2003.7.
[2] 舒庆,周克瑜.从封闭走向开放——中国行政区经济透视[M].上海:华东师范大学出社,2003,24.
[3] 戴均良.中国市制[M].北京:中国地图出版社,2000,220.
[4] 刘君德.中国行政区划的理论与实践[M].上海:华东师范大学出版社,1996,93.
[5] 刘君德,靳润成,周克瑜.中国政区地理[M].北京:科学出版社,1999,182,192.
[6] 刘君德.新时期中国城市型政区改革的思路[J].中国行政管理，2003（7）：48-54.
[7] 刘君德,靳润成,周克瑜.中国政区地理[M].北京:科学出版社,1999,182.
[8] 行政区划网站 (http://www.xzqh.org).

On Muliti-Centered Pattern Of County And County-Administrating-City System
 Innovation, A Case study of Wujiang In Jiangsu Province

Abstract:With the splitting up of the villages and towns, a part of centre towns in some economic developed  areas keep rising , thus a multi-centered pattern has been formed in county territories. This new pattern has its own positive conditions, which could bring about great advantages in making overall plans to develop the villages and towns, and county territories. But at the same time, it causes a series of problems and contradictions. The villagers and towns system can not be adapted to the requirements of further development of economy and urbanization. In order to transfer to organic city management system, we need urgently new systems to meet with the demand of continuous development. And the county governing cities themselves have advantages to innovate their center villages and towns’ management system respectively. Through the case of Wujiang in Jiangsu Province, we can see in this article, on the recent situation of is county territories’ multi-centered system, analysis of its causes, existing problems and contradictions. And in this article, innovative principle of the administrative area delimits are put forward. Meanwhile, several programs have been designed with analysis of their advantages and disadvantages according to the principle.
Keywords: county, Multi-centered pattern, county-administrating-city system; innovation, Wujiang

县辖市，我认为这个想法比较新，但目前在中国操作起来有点困难