“WTO挑战政府”，这是被学界和舆论界大量讨论并广为宣传的话题。不仅企业家从自身利益出发祈望政府改革，他们在中国企业家论坛第二届年会上评出的最关注的10件大事毫无例外地都与政府改革有关；而且，政府改革同样成为参加今年两会的人大代表和政协委员议论的焦点。同期，中央各部门和地方各级政府都相继出台了有关政策，政府改革似乎驶入快车道。 问题是：在快车道上就一定能开快车吗？ 人们知道，以往的改革实际是由政府推动的制度创新过程。而现在，政府机构既是改革的组织者，又是改革的对象。改革对象怎样改革自己呢？外科大夫能为自己开刀吗？社会公众疑虑丛生，政府改革步履维艰，我们也许只能在痛苦中创新，在曲折中前进。 削减审批：既不是钝刀子割肉，也不是数字游戏 审批，当然必要，但也是有关部门得到收益的重要来源。连黄口小儿都知道，越能“审批”的单位福利越高，七大姑八大姨的就业机会也越多。但随着加入WTO，改革审批制度似乎在一夜之间成为各级政府自身改革的“切入口”。 据报，审批项目的清理基本完成。全国31个省、自治区、直辖市，绝大多数对省一级政府部门审批项目初步进行了清理和处理，一些地方已经着手进行第二轮和第三轮改革。国务院的65个有行政审批职能的部门和单位，也全部报送了清理工作情况，各部门共清理出审批项目多达4000多项。审批权限最大的的国家计委今年实施一项加快项目审批的新举措，到国家计委审批项目，除了申请中央预算内投资外，如果不受理，会在15天内接到通知。如果受理，会在45天内完成审批手续。这种审批制度的改革不仅为经济发展进一步松绑，也铲除了滋生腐败的重要温床。 但当我们在为各地改革审批制度的好消息而欢呼的时候，也看到了令人忧虑的另一面。 人大代表张廷登认为，去年以来各级政府部门改革和减少行政审批，总体上力度还不够大。取消、下放、改变和转移的项目大多是“权”小的、不收费的项目，而一些“权”大的、收费的项目却相对较少。 据报道，一些西部省区明确提出了到去年底减少行政审批事项40％。但最近有关部门对西部地区的调查发现，某省财政厅自报取消了14个审批事项，其中有企业申请用车、购车、购移动电话、购空调、购摄录像设备、购照相机和放大机、购寻呼机等7项，而这7项甚至更多项，在其他地方是合并为“社会集团购买力”一项的。类似这样凑数字的做法，在这次改革中并不少见。 为了达到削减行政审批事项比例的要求，有些地方或把一些本不属于行政审批的管理事项拿出来滥竽充数；或把一个大项分拆成几个小项；或只取消一些吃力不讨好的皮毛项目，而对与部门利益关系大的项目仍攥得紧紧的；或取消不收费项目，对收费项目审批、核准不行，就归并、降格，作点“技术处理”。这或许正是人们感觉减少行政审批的实际成效并不明显的症结所在。 因此，要大力推进行政审批制度改革，不能简单看削减事项的数字。按比例削减实际上是用行政命令的办法来推动改革，这在改革的起步阶段是有一定积极意义的，但不能满足于这种做法的短期轰动效应，而忽视了更深层次的实质性改革。 “一站式”服务：淮南为橘，淮北为枳 前段时间被各界炒的沸沸扬扬的“一站式”服务，在不同的地方，结果大相径庭。据报道，包头市给外来投资者提供“一站式”服务的投资项目联合审批大厅，除开张时热闹了一下，近两年一直门庭冷落，现在21个部门的工作人员已陆续撤离。而苏州搞的“一站式”服务却效果明显。包头 “站”上的人没有办事的权力，只是个“收发员”，具体审批还要各回各局，形同虚设，自然也就不会长久。而苏州“站”上不仅有章，而且盖章花的时间是对外作出承诺的。比如，税务登记规定为一个月，而工业园区地税局公开承诺：只要资料齐全，立等可取！ “一站式”审批只是个形式，目的是要提高工作效率，真正方便投资者。因此，让站上的人员有职有权能盖得下章只是基本的前提，而减少审批项目才是关键。苏州工业园的行政收费项目从刚启动时的近100项，经过几次改革，现在已不到10项。这正是苏州工业园高速发展的关键。 寄望设租人自己撤租 按照市场经济的内在要求，市场是可以自由进出的。由于审批制度的大量存在，就类似于在本应自由出入的门口设了个检票人，若要进入，就必须交钱。过多的审批，使市场被严重异化，大量的行政性重复建设就是经由各级政府审批出来的，许多无效工程、“豆腐渣”工程也是“审批”出来的。 不难看出，目前所进行的审批制度改革，仍然是由设租人自己去撤租。这种削减弹性的空间很大，今天自己把它取消，明天自己就可能再加上。审批制度本质的弊端，在于这些行使审批权的部门在自我授权，可以利用自身的地位谋取本部门和小团体的利益。改革行政审批的关键，是在宪法层面上禁止这种自我授权。必要的审批权力应该由更高层次的部门，尤其是立法机构来授予。要进行程序的改革至关重要，政府各部门要依据合法的程序，拥有公共管理权力，确定其可以做什么，不可以做什么。否则，这种改革无异于走过场。 不过，我们改革行政审批制度的目的，并不是要完全取消这一制度，而是要让行政审批减少到最低限度，该交给市场和社会做的事情交给市场和社会。20世纪60年代以来，日本中央政府的审批事项从18000项下降到目前的3000多项，其间进行了7次审批制度改革，每一级政府都设有审议会，对所审批事项进行逐项研究。这一经验值得借鉴。 电信拆分：行政力量高于市场作用 人们在翘首以盼手机单向收费未果时，2002年５月，新的中国电信和中国网通终于挂牌，中国电信现有资源被划分为南、北两个部分。这被某些媒体称作电信行业打破垄断最具有全局性的重大改革。 今年一季度的运行情况也表明，中国电信在电信市场上的占有率持续下降，已经降到50.5%。中国电信行业经过一系列的改革，被普遍认为初步打破了垄断局面，相比最初的高度集中而言是引人注目的，但这并不能保证电信市场竞争的真正形成，只不过是把原来的完全行政垄断变成了以多寡头为主的垄断。 不可否认，经过这次重组整合后，我国电信领域已形成中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫星和铁通公司等六家基础电信企业和4000多家增值电信、无线寻呼企业相互竞争的市场格局。虽然各大运营企业的市场份额发生了明显的变化，业务收入比重还存在很大的差别。中国电信占33.8%，中国网通占17.2%。中国移动占36.6%，中国联通占11.3%，中国卫星、铁通公司占1.1%。 分拆是中国政府改革电信所采用的手段之一。当1994年中国联通公司成立时，电信市场的有效竞争并没有形成，联通公司的资产只有中国电信的1/260，1998年其营业额仅为中国电信的1/112。原中国电信占了1998年末全部电信市场的99％，要是听由小小联通与之“竞争”，再过100年，联通也无力与中国电讯抗衡。 1999年2月，信息产业部决定对中国电信拆分重组，将中国电信的寻呼、卫星和移动业务剥离出去。原中国电信拆分成新中国电信、中国移动和中国卫星通信等３个公司，寻呼业务并入联通公司。此外，为强化竞争，政府又给网通公司、吉通公司和铁通公司颁发了电信运营许可证。 把原中国电信分拆，以利形成竞争局面，有一定的道理。但同时必须警惕“无效分拆”的陷阱——分拆搞得大刀阔斧，但市场的竞争性并没有相应增加。国际经验表明，“分拆方案”既可能形成竞争，但也有可能在观念和既得利益的束缚下“变味”。电信重组必不可缺的是形成可操作的市场竞争，导致电信服务价格下降、市场扩展和创新迭出的，既不是“分拆”，也不是“非分拆”，而是经过分拆或非分拆方法形成可操作的电信市场竞争。 打破垄断：只听楼梯响，不见人下来 打破垄断，尤其是破除行政性垄断，是当前最重要的改革话题之一，也是消费者最希冀从中获取“实惠”所在。 除电信行业外，2001年，电力、民航、铁路等垄断部门以及各个城市的公共设施，也加大了改革力度，制定了各种旨在打破垄断，促进竞争实施的分拆、重组方案，这是一个非常好的转变，但这些部门所谓打破垄断和引进竞争，效果并不明显，似乎只闻其声，未见其行，这是一个要引起人们警觉的问题。 任何垄断很难由自己来打破，我们不能期待垄断者自己放弃垄断，必须引入外部竞争者去搅和一下，否则打破垄断的动作将是非常缓慢的。 更为严重的是，某些垄断行业确实在利用长期形成的特殊地位和直接参与本行业有关的政策法规的研究制定工作，在处理部门利益和公共利益的矛盾时，往往受到本部门或所管辖的行业利益的局限，对国家利益、公众利益考虑不够，甚至作出违背这些利益和法定程序的行政决策，维护甚至强化行业的特殊利益。 这种状况，不仅严重制约着垄断行业自身的发展，国民经济增长的潜力的有效发挥，而且抬高了整个国民经济的运行成本，严重地影响着其他产业的竞争力和国家综合经济实力的提高。 人事制度：死水还不能完全激活 “纪委不来找，群众不来吵”长期以来被许多人当作好干部的标准，也成为许多从政者的为官之道。这让许多人消磨了斗志，本来可以做得更好的工作被搁置。于是，公开选拔、竞争上岗，干部引咎辞职制度在许多地方推行，并成为人们耳熟能详的词汇。 今年5月，广东省进行了第三次干部的公开选拔。他们在前两次公开选拔的基础上，进一步完善了这一具有广东省干部人事制度特色的改革。他们本着最大限度资格准入、最小概率人才浪费的宗旨，拓宽选人的视野。在选拔过程中坚持笔试试能力、面试试素质的原则。在整个选拔过程中坚持走群众路线，落实群众在考察干部工作中的知情权、参与权、选择权和监督权，真正选出“靠得住、有本事”的干部。 成都市自1997年以来积极推进以部门中层干部竞争上岗为核心的人事制度改革，打破了干部任用工作的黑幕，改变了干部任命制“一潭死水”的局面。成都市对竞争上岗的资格认证、笔试、面试、民主评议、组织考察等程序作了明晰规定。有的单位允许群众旁听和提问，使群众对干部任命过程明明白白。各地在制定方案时，群众评议一般占考核总成绩的30%至50%，有的细划到单位、部门、科室3个层次上让不同范围的群众参与投票。另外，在竞争的各阶段都当场打分，及时公布结果，接受群众监督。有的干部就是因为竞争中被检举有假文凭、有经济问题、提供虚假材料等而落聘。 干部公开选拔、竞争上岗等举措虽然在社会上引起较大反响，但许多人认为竞争上岗程序过于复杂，成本太高，局部的“单兵突进”与全局的“按部就班”形成巨大反差，使改革成果扩大也存在不少问题。干部“能上难下”、“进易出难”已成为改革任用机制的障碍。不少离开领导岗位的干部还得享受在岗时的待遇，落聘干部安置难成为不少单位开展竞争上岗的“拦路虎” 。 许多专家认为，这是因为中央早在1995年发出的《党政干部选拔任用工作暂行条例》，明确提出的要“建立领导干部辞职制度”。并没有真正落实。有咎不辞、有咎难辞的现象十分普遍。 令人可喜的是，近两年引咎辞职重又提上日程。2001年3月27日，重庆发出中国第一个关于“引咎辞职”制度的省级政府令。2001年6月，深圳出台《关于进一步深化人事制度改革的意见》的重要内容，规定“领导干部因个人决策失误或工作过错造成重大损失的，应当引咎辞职。”2001年11月6日，《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职的规定》正式颁布，首次明确提出法院发生枉法裁判案件等情况，院长和副院长应引咎辞职。 然而，面对辞职压力，有的领导干部反复找上级解释，有的请出各方面人士说情。虽无业绩，但无违纪、违法行为的，当地仍保留其原有职务待遇，另行安排工作。这无疑使这项制度的效果大打折扣。 更为严重的是目前推出的引咎辞职制度大都着眼于重大事故或重大违法违纪事件，真正对工作业绩监控的不多。让工作平庸者辞职，让贤者居其位，应该是引咎辞职制度追求的一个重要目标。给满足于做“太平官”的干部以强大的压力，让人们重新审视什么叫“无过错”。那些由于缺乏科学决策而导致工作业绩平平，用人不当使工作出现较大失误的，都应视为有过错，并予以追究。 在发达国家，引咎辞职需要公众的广泛参与。一个官员该不该辞职，一个很重要的指标就是公众的满意度。大多数引咎辞职的人都是在社会舆论的激烈抨击下下台的。因此，一些专家建议，各级政府要做到政务公开，让公众知道官员在做什么，怎么做；同时，要保证言路畅通，让舆论、让公众对不称职官员的批评能够充分表达出来。这样，才能使官员的行为得到有效制约，才能使该引咎辞职的人辞职下台。 人事制度的改革就是要使中国传统的“做官”理念发生根本性的变革，官要由公民选出，要按照现代公共行政管理的方式运作，为纳税人提供有效的公共物品，并接受纳税人的监督
