让惠农政策更好地惠及农民
——来自#县的调查与思考
近年来，中央连发四个“一号文件”，构建起推动新农村建设的基本政策框架，农村农业由此进入了一个的崭新发展时期。为真实掌握惠农政策的贯彻落实情况，客观反映影响、制约惠农政策实施的困难和问题，让惠农政策更好地惠及广大农民，最近我们在##县部分乡村进行了走访调查，现分三篇综述如下。
春风拂来笑颜开
“种地免征农业税，上学不交学杂费，农民看病有医保”。由城市支持农村、工业反哺农业带来的惠农政策接踵而至，为农村注入了活力，给农民带来了实惠，如春风温暖了万千农户的心田，扬起了新农村建设的风帆。
减轻了农民负担，增加了农民收入。“过去种田要交税，现在种田给补贴，党的政策确实好。”在调查中，农民讲得最多的就是这样的话。农业税、三提五统等负担的取消，让农民感觉“无负一身轻”，与此同时，国家出台的粮食直补、良种补贴、油价综合补贴、退耕还林补助等各类惠农政策给农民送来了“真金白银”。据统计，2003年该县农民上交农业税3552万元，如今不仅不需要交纳农业税，而且国家年度下拨的各项补贴资金已经增加到了4300余万元，这样一减一加，全县农民直接人均增收达 150余元。取消农业税，发放涉农补贴，大大激发了农民发展生产、创业致富的热情，收入逐年增加。2006年全县农民人均纯收入达5120元，2007年预计将达到5460元以上，比2002年的3150元增加2310元，年均增幅超过10%。
改善了基础条件，增强了发展后劲。改善农村基础设施条件，一直是中央惠农政策的重要内容。近些年，该县共实施国家农综开发、土地整理、通畅工程等农村基础设施项目30余个，资金总额超过2亿元，农田水利、生态能源、乡村道路等基础设施建设全面铺开。如新市镇新联村结合国家项目实施，全面铺开了道路硬化、“四荒”绿化、环境净化、村庄美化和农业机械化等 “五化”工程，全村实现了“田成方、树成行、渠成网、农机下田、水泥路入户”。“十五”以来，该县硬化村组道路近3000公里，实现了100%的乡、75%的行政村通水泥路；完成农综开发、土地整理等农田水利建设22万亩，为总耕地面积的1/5；电力、电视、电话全部通村达组，如##镇##村还在全市率先开通了村级网站，全村拥有电脑60多台，“泥腿子”农民也过上了网络生活。基础条件的加快改善，切实增强了农村发展后劲，提高了农民生产生活质量。
提升了农业水平，推动了产业发展。农业生产基地化、产业化、科技化和市场化进程明显加快。##镇农民谢##利用当地种荞头的传统发展荞头产业，带动周边农户种植荞头2000余亩，生产的荞头产品直接销售日、韩等国，年创收超过100万元。小生产连通了大市场，各乡镇这样的例子不胜枚举。近年来，该县依托##国道沿线和集镇近郊先后培育形成了60万亩优质稻、100万头生猪精养、300万羽麻鸭、10万亩无公害蔬菜等近20个大型连片农业生产基地；发展各类农产品加工企业2100多家，其中省市农产品加工龙头企业13家；发展养鸡、养猪、花木等各种专业合作组织或协会153个，带动农户5.37万户，占农业总户数的40%。农户+协会+基地+企业的现代农业产业化模式遍布全县，如##米业公司一举与农户签下30余万亩水稻生产订单，既化解了农业风险，又实现了企农双赢。
解决了实际问题，促进了社会和谐。惠农政策直指民生。十六大以来，该县教育、卫生、民政、生态等方面的国家资金投入超过3亿元，每年启动安居房、敬老院、卫生院、农村寄宿制学校、“乡村大舞台”文化服务点、村级组织活动场所等一大批社会公益设施建设，90.2%的农民参加了新型农村合作医疗；100%的消灭了教育D类危房；18万在外务工人员受到了职业教育和“阳光工程”培训，劳技型比例已达到了90%以上；农村低保对象由5000余人增至近万人，2007年发放的低保总金为2003年的20倍。##乡村民##外出务工摔伤，获得新型合作医疗补助金12000元；##镇##村等首批32个乡村文化大舞台为村民上演着包含文化、科技、医疗卫生等综合“大戏”，看病难、上学难、精神文化贫乏等许多实际问题或根源性矛盾逐步化解，有效促进了农村社会的稳定和谐。
密切了干群关系，夯实了基层基础。对农政策切实加强了对农村生产、生活、生态等各方面发展的关注、支持，实现了从“取”向“予”的根本性转变，基层政府也相应进入了一个“大服务”时期，广大基层干部从原来长年累月的收钱收粮工作中解脱出来，转向为更多的对农民开展服务。##镇##村种粮大户###得到了农业局专门的技术指导和种子化肥奖励；##镇##村在党建帮扶工作队支持下，依托##风景区发展农家休闲旅游产业，从贫困村一举步入小康村。广大农民在政策和干部作风的转变中切身感受到党和政府的关怀，党群干群关系又进入了新的“蜜月期”，农村各项工作也由此进入了新的发展期。该县“两为主一公开”即计划生育村为主、社会综治村为主和村务公开等农村基础工作全面推进，100%的村实现了村帐乡代理，80%的矛盾化解在村组，80%的村实现了村支书、村主任一肩挑，将近一半的村实施了一村一名大学生工程，农村工作迈进了新的春天。
绿柳才黄还未匀
新形势蕴含新机遇，也带来了新挑战。新背景下的惠农政策，带给了农民无尽欣喜，也带给了农民些许困惑。调查中同时反映出一些不容忽视的实际困难和问题。
（一）程序操作不便。农村实际情况复杂多变，一些精心设计的惠农政策往往在具体实施中“不好使”。一是操作难度大。一些政策在理论上通行，但在农村具体落实中不便。如良种补贴、种粮补贴等需要到每丘田中界定，像某镇1.1万余农户，有超过50万丘田，操作量太大，最后只能演变为按计税面积扣除一定比例落实补贴；又如水库后期扶持中，受只有国家大中型水库建设移民才享受等诸多限制条件影响，在落实中引发了很多矛盾纠纷。二是落实成本高。部分政策操作程序相对过于机械或复杂，操作中严格强调各类补贴性资金下发与配套性资金收取坚决分开、互不抵扣，一定程度上增加了工作量和政策落实成本。如为了达到不折不扣落实政策，某镇粮食“两补”会议和资料花费达6000元，新农合统计资料花费达4000元，“一板一眼”的到位使得基层工作量和财政压力剧增。三是参与程度低。部分政策配套门槛高，很多乡村因为拿不出足够的配套资金而只能放弃，最终形成“马太效应”，使政策资源往好村集聚；部分政策农民没有足够的知情权和选择权，在政策流程之外被动地接受。如农机购买补贴政府直接补给厂商，农民必须购买指定品牌和机型，既给商家企业获取高额利润留下了空间，还使农户难以买到称心实用的农机产品。
（二）监督管理不严。国家对各项惠农政策实施严格的管理，但因为政策多而广，很多都是新出台政策，在实践过程难免出现一些漏洞，使政策走样、效果降低。其中反映较为突出的主要在三个方面：一是项目实施方面。项目配置透明度不高，形成了严重的“跑要项目热”。大量支农项目及资金通过各级各部门层层下传，大量基层干部把主要工作精力放在“跑部进厅”争项目上，导致了基层工作偏废和一些资源配置不公、钱权交易现象。二是资金监管方面。惠农资金涉及多个产业和领域，资金来源、数额、去向等跟踪管理相对困难，资金输送管道“跑冒滴漏”现象一定程度上存在，如新农合中少数定点医疗机构对参合患者开大处方、滥用抗生素、乱检查，地方政府项目配套资金不到位，下拔资金随意戴帽等现象，致使资金最终缩了水。三是统筹安排方面。惠农政策主管部门多，项目和资金使用存在一定的分散、交叉，给规划和管理带来了难度。如由国土、农业、农综、发改等各部门分别实施的国土整理、农综开发、优质稻基地实质都是农田水利建设，电信、电力、电视等各单位的电线杆和移动、联通公司的基站并排林立的现象在农村到处可见，这些都表明统筹规划不够，浪费严重。
（三）配套保护不够。部分政策外围配套欠缺，农民普遍反映服务质量没有及时跟进。一是农业服务体系不全。近些年，农村机构改革很大程度上规范了乡镇职能，但仍未形成完整有效的服务体系，乡镇农业、文化、经管等功能弱化明显，该县乡镇农技站70%已经买断，农技人员改行或外流，机构不全、人员不稳、机制不活、投入不足、服务不力的问题较为突出。##镇##为解决荞头虫害的问题，到湖北省才找到专家。农民较为普遍地反映不知如何选购农资，如何找到农技人员，常常选错了种子、用错了药、蒙受了损失、摸脑壳。二是市场保护措施不力。农村市场经济秩序不够规范。如现在农资全部放开转为个体经营，农资市场异常活跃，业主往往夸大、虚假宣传，有的甚至擅自发布病虫信息，农民对于农资的价格、品种和效果等无法把握，无所适从。##镇##反映，以前早稻每亩治虫一次约8元、4—5次，现在至少要16元，一般都7次以上，种田成本增加许多。又如在国家通畅工程实施的背景下，河砂、水泥等修路材料应声而涨，项目补贴顿时损失40%。三是政策宣传把握不够。农民对各项惠农政策有一定的了解，但对具体操作程序和细节要求往往掌握不透彻，从而造成误解和被动。如有的农民因对新型农村合作医疗制度中的限制性规定缺乏认识，小病大治多花钱；有的农民不知农机购买补贴限定了厂家和型号，购买了目录外农机而拿不到补贴等。这其中有农民本身素质的问题，但也不乏政策宣传的问题，不乏少数干部盲目追求效率，忽视政策宣讲或过分宣扬政策亮点的情况。
（四）重要问题突出。对于部分关乎农村发展和农民利益的重要问题，支持和解决力度有待进一步加强，农民对此反映较为突出。一是基础设施的问题。农村基础设施很多建于上世纪六七十年代，老化严重，现在经济发展加快，农村基础设施的载荷也加重，与城市的反差也扩大。农民外出流动性大、承载能力有限，请求国家进一步加大农村基础设施建设投入的呼声很高，即使是基础相对完善的##、###、##等几个乡镇仍然普遍反映这个问题。二是农村信贷的问题。近些年，商业化的银信部门在农村的网点大幅收缩，农村“两会”、村级信用站和很多乡镇银行网点撤销，邮政储蓄只储不贷，农村中小企业和农民大多无法达到银行的严格审批条件贷到款。##镇##村蔡某每年承包水田近100亩，只在2001年借到了5000元的短期贷款。三是土地流转的问题。种粮可比效益下降，大批农民进城创业，##镇##村某组在家青壮劳力只剩2人，全县38万劳动力有43%常年外出。土地流转渐成大势，如##镇##村##承包了2乡9村的280亩耕地。但因当前土地流转政策还不够完善，土地流转不畅在各乡镇不同程度上存在，并进而带来耕地抛荒和大户租地难现象的增多。四是乡村债务的问题。因前些年基础建设、政策调整以及发展乡村企业等积淀的乡村债务相当普遍，现在国家对农村税费尾欠清收没有明确的要求，国家转移支付每村只有15000元，新农村建设投入需要继续加大，加上村集体经济相对薄弱，乡村债务不知何去何从，很多工作因此受到影响。
枝繁叶茂犹可期
昨日春芽初绽，更待满树繁花。党的十七大报告指出农业、农村、农民问题始终是全党工作的重中之重。我们必须紧紧抓住农业农村发展的崭新机遇期，进一步把握、运用好惠农政策，最大限度地发挥政策的激励作用，解决“三农”问题，加快建设新农村。
建议之一：正确处理程序与成本的关系，因地制宜，增强惠农政策的适应性。惠农政策直接面对基层干部和广大农民，既要充分保障政策资源顺利输送到基层，又要确保在一线操作上与农村干部群众素质相适应。因此，我们一定要把握程序与成本之间的均衡点，强化政策的可行性，以期用最小的成本匹配最好的程序，实现最大的效应。一是要适应农事。惠农政策姓“农”，必须符合“三农”的特定环境。一定要在深入调查和听取意见的基础上研究确定惠农政策的内容和措施，确保政策切合农村实际，紧扣时令季节和问题关键行事。如粮食补贴在农民购买农资时发放，用来既缓解农民一时之急；通过建立生猪养殖保险和免费免疫机制从根本上解决生猪产业安全问题；用相比远程教育更为适合农民的广播电视来加强农民教育，转变农民观念等，则更能为农民所接收。二是要因地制宜。农村地广人多、情况千差万别，惠农政策在保持总体平衡的基础上，要有一定的灵活性。如大型农田水利建设项目过去大多选择在开阔地带和国道沿线乡镇，偏远的山区乡镇则很少顾及。这就要求我们确定支持政策时，要根据强村、弱村以及工业县、农业县等不同情况统筹安排，要让基层同志享有一定的“发言权”和“分配权”，适度减少乡村政策配套资金比例，放宽政策门槛，避免由惠农政策导致新的农村两极分化，逐步平衡区域发展。三是要简化程序。对基层干部来说，简单才是硬道理。在确保政策到位的前提下，要本着简便易行的原则，尽可能做到化繁为简，减少环节和手续，方便基层操作，节约落实成本。如粮食补贴采取核定基数，实行总额包干，对早、中、晚稻实行均一补贴标准发放；农机补贴让农民与商家共同议定农机价格，再凭购买农机具发票直接到农机部门领取相应补贴款；惠农政策中涉及的“收”、“发”项目适当统筹整合等，使得既便于操作和降低成本，又更好地
“施惠于民”。
建议之二：正确处理当前与长远的关系，突出重点，增强惠农政策的持续性。任何事物都是矛盾的集合体，既有主要矛盾，又有次要矛盾。在出台政策时，我们应当分清主次，权衡利弊，有所取舍，“有所为有所不为”。解决“三农”问题非一朝一夕之功，我们必须量力而行，在解决一些紧迫性问题的同时，加大在产业发展、基础设施和市场角色等重点方面的突破力度，为最终解决“三农”问题奠定基础。要积极扶持优势产业。农业是农民的主业，是赖以生存的基础，发展农业产业始终是解决“三农”问题的根本。要进一步扶持农产品基地建设、农产品加工龙头企业和农业科技成果的推广转化，促进农业产业结构朝“一乡一业”、“一村一品”方向调整，增强集体经济发展实力和农民自我发展能力，让普通农民找到致富门路。要着力改善基础设施。基础设施是农村发展的物质基础和薄弱环节。要把农村基础设施建设尤其是小型农田水利建设、农村道路、生态能源以及公益性设施建设作为农村基础设施建设的重点，加大各级财政投入和项目支持，加快建立城乡统一的基础设施供给体系和发展机制，统筹解决基础设施建设上的历史欠账、规划管理以及农民基础设施建设负担过重问题，有效改善农民生产生活条件。要加快市场体系建设。市场经济体系逐步完善，农民必须直面其与生俱来的缺陷，学会在市场中“游泳”。因此，惠农政策要着眼市场经济的需要，主动弥补其农村市场的先天缺陷，积极发展多元化市场流通主体，培育扶持农村经纪人、农产品运销专业户和农村各类流通中介组织，加强农产品批发市场建设和农民素质教育培训，切实提高农民的市场意识、竞争意识、合作意识和市场组织化程度，增强农民抵御和化解市场风险的能力。
建议之三：正确处理分散与集中的关系，加强整合，增强惠农政策的实效性。在以城带乡、以工促农的宏观调控导向下，各级各部门纷纷亮出惠农实招，在激发全社会支农积极性、解决实际问题的同时，也带来了各自为战、重复浪费等一些弊病，而且新农村建设的很多新措施在实践中需要逐步适应和完善。因此，把握分散与整合的度，加强政策实施过程中的统筹管理，促进惠农政策的规范化、制度化，对于确保政策的灵活性和实效性尤为重要。要提高项目对接的透明度。现行项目运作模式存在诸多让农民所不认同的地方。必须建立涉农项目从中央到农村基层的快捷、安全、统一的通道，加强项目监督管理力度，刹住项目越级“争”、“跑”之风，促进项目公开公平公正的筛选评比和支农资源的均衡配置，减少项目实施的随意性，防止项目审批中的“潜规则”运行和资金流失。要提高资金运行的安全度。进一步建立健全惠农资金监管机制，深化资金发放方式改革，对各种补贴类资金逐步建立统一的涉农资金账户，对事关百姓切身利益的新农合、教育、民政等政策资金建立严密的资金管理制度和考核追究责任制度，防止因工作经费过高侵占、浪费惠农资金，防止地方套取、冒领惠农资金以及拖延、虚设配套资金，防止职能部门截留、克扣、挪用惠农资金等。要提高政策实施的整合度。建立农村发展的整体规划和部门联动协调机制，尽可能统筹涉农资金和项目，按照“渠道不变、用途不变、财尽其用、各记其功”的原则，以规划为指导，集中安排建设项目，捆绑使用项目资金，防止因条块分割、部门利益形成的项目建设体系不配套、布点分散、资金使用不集中、整体效果不突出等现象，提高支农资金使用效率，形成集合效益。
建议之四：正确处理内因与外因的关系，完善机制，增强惠农政策的长效性。“单兵突进”难免会顾此失彼，“按下葫芦起了瓢”，“头痛医头、脚痛医脚”只能治其标不治其本。“三农”本身是由纷繁要素构成的系统整体，同时又是区域发展大系统中的子系统。与之相匹配的“三农”政策必须统筹考虑各种因素，加强配套体系建设，既充分激活内力，又有效借助外力，形成内、外良性互动。一要健全服务体系。农村服务体系是落实政策的载体，是惠农政策进村入户的“触角”。要借当前农村综合改革铺开的契机，尽快规范完善农村农技、文化、市场监管等服务组织机构，稳定队伍，充实力量，保障经费，化解债务，切实构筑起适应市场经济要求、稳定可靠的农村服务组织体系，确保能把惠农政策又快又好的送到农民手中。二要完善要素配套。土地、金融、市场、保险等都是发展现代农业的关键要素，也是当前农村难以适应市场经济的重要原因。要探索农村资金、土地、技术、信息等要素新的组合形式，尽快构建起适应时代发展要求的农村土地流转、金融信贷、市场监管、灾害应急、政策性保险等机制以及惠农政策评价、反馈和修正机制，为落实惠农政策，发展现代农业提供全方位支持和保护。三要强化政策联动。在千变万化的市场经济中，广大农民始终处于弱势地位，惠农政策要全面落实到农民手中，必须注重规避市场风险。为此，我们必须综合考虑方方面面的因素，加强政策的联动调控和系统实施，尽可能减少或避免使用某种单一的如经济、市场的政策调控手段，积极运用新型工业化、小城镇、户籍以及实物等多种办法来推动问题解决，形成工业反哺农业、城市支持农村的长效机制，使惠农政策真正惠泽农民。
