一、问题的缘起
本文的“中央新闻”是指中央级新闻媒体的综合类电视新闻节目，中央电视台的《新闻联播》节目就是最典型的中央新闻。“中央新闻”这个概念是相对于“地方新闻”而言的，之所以要分析中央新闻而不是地方新闻，分析电视新闻而不是纸媒新闻，原因在于目前对农民影响最大的就是电视中的“中央新闻”。
由于“农村获取信息的成本高”（刘建新，2006），“发行报刊的费用大”（张从春，2007），“农民的媒介素养低”（李苓，2005），“消费能力有限”（孙玮，2002）等客观原因，在媒体注重经济效益，风行“定位策略”和“有效发行”的今天（樊葵，2003），报刊等纸质媒体在农村几乎没有市场（陆元林，2006）。广播在相当长的一段时间内是农村的主要传播媒介，但是目前在农村的使用频率很低，拥有收音机的人数只占样本总人数的18.3%（凌燕，2006），而且他们的收音机也只是作为电视的补充出现。而电脑网络的传播形式在农村则非常少见。
尽管到2005年底全国完成了已通电的11.7万个行政村和8.6万个50户以上自然村通广播电视的任务，但是，现有广覆盖率并不等于乐观的对农传播效果。全国上千家电视台开办农村栏目的只有1%，除了CCTV-7，中央人民广播电台“中国之声”的《中国农村报道》外，很少有专门服务于农业、农民的媒体和专门以农民为受众的节目，而现有的农村节目，在物力、人力及节目的安排上投入不够，形式呆板，得不到农民的喜爱（蔡骐，2006）。媒体受利益驱动，将注意力转向了可以带来丰厚广告收入的强势人群，电视节目的主要服务对象是城市市民、白领、商家、新新人类等（黄鸣刚，2005）。
目前，农民获取信息的渠道是各级电视台播放的综合电视新闻，这类新闻节目虽然不是专门以农民为服务对象，但与其他都市化的节目不同，它的目标受众仍然包含农民在内。
已有的实证研究表明，农民最喜欢的媒体形式是电视，占总人数的89.2%；农民最喜欢收看的电视频道是CCTV-1新闻综合频道；农民最喜欢收看的电视节目类型是新闻（凌燕，2006）。中央电视台的新闻节目成为农民获取外界信息的最重要的渠道。
事实上，由于地方电视台的新闻节目无论在级别、权威性、美誉度上还是在技术水平、制作质量、报道规模、呈现方式、播出时段、传播范围上，都很难与中央新闻相抗衡，于是，在当前对农传播缺失的情况下，农民接受信息的主要渠道就只剩下中央新闻。要研究当代传媒对中国农村特别是农村基层政治的影响，就必须研究中央新闻与农民生活的关系。
当前关于传媒对对农村作用的已有分析多集中在农村文化观念的层面，鲜有对乡村治理这一政治社会领域的关注。如方晓红认为，现代传播媒介尤其是电视的作用下，农民对社会热点和都市文化的关注、把握与都市流行文化趋同，从而构建了与城市文明对话的平台，农民消费方式，娱乐休闲方式及行为方式的转变，有利于农民身份的转型（方晓红，2002）。蔡骐认为，大众传媒是农村发展的内在动力，不仅提供信息，而且能够改变农民陈旧保守的观念，形成开放意识、市场意识和竞争意识等（蔡骐，2006）。
诚然，从长远来看，大众传媒确实会起到向农村传播现代文化从而推动农村发展的作用。然而，在目前农民的媒介素养低下，农民对信息的甄别、辨析及质疑能力不足的情况下，为农民提供村庄外部信息的电视所起的并不一定都是正面作用。哈贝马斯指出，传媒所传播的大众文化给受众带来的只有两样东西，一个就是消费主义，再一个则是“人为的公共领域”（曹卫东，2002）。本文暂且不论那些并非以农民为受众的、饱含消费主义文化的都市类电视节目如何让农民在有限的收入与膨胀的欲望之间异化，如何使得农民的乡土观念日渐淡薄并进而无意于家乡公共品建设的投入，单就以经过中央级媒体“精心制作”的新闻节目来说，它在基层治理实践中所发挥的反功能却比消费主义的消极影响更为直接和明显。
二、政策信息在农村传播方式的变迁
在论及中央新闻的具体作用之前，不妨先描述一下中央政策从中枢到基层的传递方式之演变。
农民经常说，“中央新闻当然要看，讲的都只政策”，言下之意是他们主要从电视新闻上获取政策方面的信息。前面已经分析过，农民大多只看电视，而电视节目中除了农用品广告外只有综合新闻的目标受众包括农民在内，大众传媒中的政策信息农民当然是从电视里的中央新闻中获取。问题是，除了大众传媒之外，农民难道就没有其他渠道获取政策信息？
在集体化时代，农民获取政策信息的方式是组织传播。上级政府的政策信息通过科层化的行政机构一级一级往下传递，最后通过生产大队再到小队长直至村民那里，或者，由生产大队直接通过有线广播向村民放送。当时电视及无线广播还未普及，而阅读报纸只是干部们才有的权利，农民无法看到也不太能看懂各级党委机关报。分田到户之后，广播电视是传播了大量政策信息的，而组织传播的这个渠道也没有废止，许多有关当地特殊情况的特殊政策信息依然通过村委会、村民小组直至村民这个渠道传递，特别是有关税费收取方法和收取数量的信息，因为各村都有所不同，传媒的新闻无法提供这些信息，只能由村干部向村民传递。但税改之后，随着“官退民进”，用村民的话来说，村干部和村民已经是“脱了”，村委会与村民之间已经不存在较大的利益瓜葛。村干部人数变少，工资也变少，不仅动力不足，手上的资源也不够，没精力、没能力也没财力完成村民期待的各项公共品供给的任务。村民埋怨村干部消极无为，村干部埋怨村民不服从指挥。在这样一种互不信任的情形下，村民连村干部提供的账目都不相信，更别提通过村干部的口传递出来的政策信息了。以前村干部是来收钱，即使政策透露不准确，村民也得去听；现在村干部是来送好处（即使修路时来收钱也是在送好处），村民反而不听，因为村民认为村干部还是像以前一样是在误传信息，想从中牟利。村民说：“修路的钱国家拨的肯定够，皇粮国税都不交了，怎么还要咱交钱？肯定是村干部想自己给兜了！”在这种“你当你的官，我种我的地”的情况下，农民是以家庭为个体，独自面对广阔的市场和社会，不像城市市民不仅有公司、单位及所属组织如各种协会等作为自己所需的重要信息的传递渠道，更有专门以其为目标受众的市民类报纸及电视里的都市新闻。农民要获取自己需要的，同时又可以信服的政策信息，就完全要依赖于大众传媒。换句话说，也就是完全依赖电视中的综合新闻。由于农民对地方新闻的不信任，也因为地方新闻自身的水平较差，市、县（区）级电视台的综合新闻收视率较低（省级电视台稍好），因此地方政府政策信息的传播效果就比较低劣，不能引起农民的关注。地方新闻中传递出的许多有用的，对本地富有针对性的政策信息也得不到农民的重视。既然大多数农民只看中央新闻而对市、县级的地方新闻不屑一顾，乡村两级的有线广播如今也不复存在，税改之前政策信息的传统的组织传播方式于税改之后在村一级出现了断层，那么在当下的农村，政策信息的传递就从以前组织传播式的“层层过滤推进”变成了大众传播式的从中央到农民的“直达”。
所谓层层过滤而推进，是指中央政府的某种政策“精神”经过省、市、县、乡、村各级的不断细化，落实为某项具体的政策，可以在某个特定的社区内富有针对性地执行。尽管在这个过程中，各级政府如果结成利益共同体会形成对农民权益的损害，但如果不经过这种层层推进而由中央直接下达政策，则这种政策就不能照顾到当地特有的“地方性知识”，造成一种好的政策企图变成坏的实施效果的现象。事实上，各级政府对中央政策经过灵活变通后的实施往往能够使政策意图部分地变成现实。文本形态的国家政策在进入基层之后，或说在其成为实践形态的政策之时，会按照某种特定的逻辑开始运转，最终的政策结果往往并不取决于当初政策制定时的理论预设和良好的愿望，而在于这种逻辑在实践过程中对政策的修正程度，在于实践本身（刘岳，2006）。虽然在个别地方在政策执行过程中的效果会与政策意图相去甚远，甚至把情况变得更加糟糕，但我们不能因为这些个别现象而否定全体的作为。
实际上，改革以来一直在提倡的“实践是检验真理的唯一标准”以及�安徽邸保偌由稀白阶±鲜缶褪呛妹ā钡摹懊邸焙汀懊攀饭印钡摹懊邸保庑┕岽�改革过程的指导性原则都是韦伯意义上的“实质理性”而非“形式理性”的，都是就事后的结果进行价值评判而非在事先就有明确而严格的规则，都是在强调实践过程中的创造和“再生产”，却不强调明晰的准则、合法的程序以及结构的严肃性和稳定性。这种在一定程度上的实用主义和相对主义的逻辑不能不导致在政策实践过程中大量上级默许的变通、扭曲和“再结构化”的出现。因此，变通和扭曲政策在干部理解起来并不是违反政策精神的行动，在一定意义上还是应当鼓励的行为，只要没有产生不可原谅的极为严重的后果（刘岳，2006）。
然而现在，有关政策的信息在由“层层过滤推进”变成了从中央到农民的“直达”后，情况就发生了很大变化。
三、中央新闻中的政策报道在乡村治理实践中的反功能
自古以来，中国农民对于中央政权都有着一种厚重的期待。中国社会自秦汉至今的和平年代都呈现出国家强而社会弱，社会必须通过国家来组织的态势。特别是北方农村，从古代的治水开始就需要国家政权进行大规模的组织，国家不组织而通过本地农民自己组织宗族等来对抗这种整体的生存危机是无济于事的，农民对国家、对中央政府的依赖性就更强。中国传统文化的思想库中就有“民可使由之，不可使知之”，“绝圣弃智，民利百倍”，“是以圣人之治，虚其心，实其腹，弱其志，强其骨。常使民无知无欲，使夫知者不敢为也”等多种相似的观点。更有“治一统之世以静，镇止民心，使少知寡欲而不乱”，“治一统之世以隔，令层级繁多，堂阶尊严，然后威令行”，“治一统之世以散，使民不相往来，耕田凿井，不识不知”，“治一统之世以防弊，务在防民而互相牵制……”（孙隆基，2004）等诸多论调。
当前仍在农村生活的农民（区别于青年一代的流动农民工）主要是中老年农民，这些农民都经历过集体化时代。中年农民大多“生在新中国，长在红旗下”，老年农民则在建国之间就已出生，他们对于建国前后农村社会发生的强烈反差更能增加其对于中央政府的内心认同。改革之前农村的历次运动都是由中央发动而针对地方的，特别是在“四清运动”和“文革”中，上级下派工作组批斗地方官员，甚至改组地方政权，建立“革命委员会”的举措更让群众领教了中央的巨大权威。而且，中央发动这些运动，不管在全国范围内造成了什么样的实际后果，但其在主观动机和政治宣传上都是以农民为本位，要去除各种不平等现象，特别是去除官僚特权和打击比农民具有更多文化资本的知识分子（所谓“打倒党内走资派和反动学术权威”）。不管我们在当下如何解释和评价这段历史，经过这场运动的农民却绝大多数都认为自己那个时候是共和国的主人，自己的权利可以得到最大程度的保障，“可以自由提意见，可以开批斗会，大家最齐心，社会风气最好”。尽管那个时候农民非常贫困，甚至出现了饿死人的现象，但人的记忆总是像一个奇特的滤筛，痛苦会像水流一样从缝隙中流过，沉淀下来的总是往昔最美好的追忆。这种追忆是基于对现实许多问题的不满和失望，人们要到头脑的回忆中去追寻较当前更为美好的事物。“身在‘福’中不知‘福’，好了伤疤忘了痛，好了还想更好”，这些都是都是人类共有的心理特性。因此，经历过集体化时代的农民在面临当前的一些社会问题时，总会自然而然地想到从前，并在这种“古今对比”中强化对于中央政府的认同。因为在农民的思维中，国家是具体的，在心理认同上是没有变化的，她就等于电视中天天可以感受得到的中央政府。之所以出现一系列的问题，都是由于下级没有执行好中央的良好政策意图，一首在农村广泛传唱的民谣“中央是恩人，省里是亲人，地区有好人，县里多坏人，乡村尽敌人”（应星，2001），表达的就是这种意向。农民认为上级是在真心为农民说话办事的，都是由于基层干部从中作梗才使得农民“有冤无处伸”（刘岳，2006）。
如前所述，当前农民获取政策信息的机制已经由“层层过滤推进”变成了从中央到农民的“直达”，通过中央级媒体政策报道的“直达”机制，农民可以直接了解到中央的政策文本。虽然县乡村的基层干部们基于各地的特殊情况对政策文本有着特殊的理解，但是农民却不会从这个意义上去看待和理解国家政策，他们只可能从自身利益的角度，从字面上理解政策文本。既然“中央政策好，给老百姓办实事，不交粮了，还有补贴”，为什么现在“修路还要向我们收钱，国家搞新农村建设每年不是拨了很多钱下来么？”农民个体通过中央新闻见到了中央政策文本，了解了文件的内容，却无从知晓政策实践的整个过程，无法知道有多少复杂的因素在影响着这一实践过程，他们只看到初始的文件与最终的自己所认为的“坏结果”，“好政策”与“坏结果”之间鲜明的反差不能不使他们对直接导致这一结果的基层政府和干部们痛恨不已，抵触情绪不断累积、加剧，农村地区更加处于“失序”的状态。而基层政府要在这种局面下还能够继续汲取足够的资金和资源，同时控制大规模群体事件以维持地方稳定，就有可能进一步实施过激的行动，一个恶性循环开始了（刘岳，2006）。
村民们自编的顺口溜唱道：“中央政策像萝卜，上面青、下面白，上面政策好，下面瞎胡搞”。村干部说，“中央新闻农民绝对相信，道听途说他也认同，只要找到对他有利的只言片语，他就去和村干部议论”。然而，农民深深认同的“中央新闻”更多的是一种政策精神，容易讲出一些抽象的同时也是空洞的、宣传标语式的套话，这些套话用在干部身上尚可辨析得出，但农民听到之后却会产生许多内涵极广的、在理念上超前的，或者说短期内在具体环境中实现机制并不完全具备的口号，如民主、人权、法治等。这些口号深深印在他们的脑海中，也加深了他们对于基层政权的不认同与不合作。如农民讲，“你们党员不是讲三个代表吗？你们咋不代表我的利益呢？我的事情你们为什么就不管呢？”“中央新闻上都说了现在是法治社会，你们怎么就不讲法律呢？”当然，如何来解释法律条文农民也是按照自己的利益，从自己的立场出发的，是一种“灵活运用”。农民集体地对中央政策理念以及现代法律的“灵活运用”在客观上起到了切割村庄共同体原有规范与制度的作用，不仅增加了村干部行政作为的难度，也增加了村民之间合作的难度，村民们基于各自立场对国家政策的不同解释使村庄的社会关联度不断降低，村庄内部的离散性力量越来越大。
在乡村治理的日常实践中最常见的情形是：农民把中央的政策文本援引过来，根据自己的实际处境做出符合自己利益的解释，并据此反对基层政权相应的具体政策。如果是个体农民如此作为也就罢了，但如果这种行为在数量上聚集而形成一股力量，基层政权的行政能力就要大打折扣。举例而言，在发放移民款的过程中，村民王宝国认为，根据2006年《国发17号文件》中《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的规定》：2006年6月30日之前出生的符合条件的农村移民及后代，每人每年给与600元的资金扶持。按照这个规定，自己的四个孩子都应该享受移民补助。但由于上级财政调拨的资金有限，而且当初上报移民补助计划时乡政府是按照计划生育指标中拟定的人口数目来上报的，如果计划外生育的小孩都要求享受移民补助款，那么就一定会有许多村民领不到应该属于自己的那一部分。与王宝国持同一想法的村民不在少数，他们的反抗与坚持聚合成团，村干部要把移民补助平稳顺利地发放就非常困难，搞不好就要发生恶性事件。又比如在调地时，虽然中央的政策是“农民的土地承包权30年不变”，但是村民在使用这项政策时却非常灵活。在每年的常规调地时，他们搬出这项政策，说土地不能调，自己的土地可以不出，除非等到30年以后。而在涉及到征地时，他们却要求土地赔偿款为全体村民所平分，其实按照中央政策，既然土地的承包权不变，那就应该是“征了谁家的地谁家得钱”，而不是全体村民都来分钱。村民明知道自己在调地时如果不出地，地就不能重新分下去，许多户口增加的村民就没有土地以至于吃饭的粮食都需要去买，但是只要他可以援引中央政策的精神来反对按照地方规范必须实行的常规调地来争取自己的利益，他就一定会这样来做，毫不顾及村庄整体的利益。在这里，村民的理性算计和互相之间的陌生化是启动因素，但中央新闻对于政策精神的广泛传播以及在此传播过程中产生的歧变却起到了关键性的促成作用。这种变异与分歧在致使基层政权工作更难开展的同时强化了公共品供给的难题，农民手持中央政策的“尚方宝剑”，动辄以上访相威胁，而一旦有农民越级上访，则某地关于社会和谐稳定的形象就被破坏殆尽，当地官员的政绩势必受到影响，这就反过来更加强化了基层政权在日常工作中的不作为。“多一事不如少一事”，“少做事，少犯错”，“明哲保身”成了他们现在的行为逻辑，税改前的积极行政“危害农民”变成了现在的消极行政“不管农民”。在村民们无力自我组织、村干部消极行政的情况下，农村公共品供给的难题浮现出来（王爱定、赵学涛，2007）。
四、中央新闻中的批评报道与正面报道对农民观念的负面影响
传播学中的“把关人（gatekeeper）”理论指出，大众传媒的新闻或信息的生产与传播过程并不具有纯粹的“客观中立性”，而是依据传媒的一定立场、方针和价值标准所进行的一种有目的的取舍选择和加工活动（郭庆光，1999）。也就是说，某种信息素材之所以被制作加工成新闻并为媒体所传播，除了素材本身的新闻价值之外，更有政治、经济及意识形态的因素包含在内。此外，媒体的经营目标、受众需求以及社会文化等多种因素也对媒介选择信息的过程产生制约作用。
虽然经过“把关人”的选择，媒体呈现在受众面前的并非是现实世界的全面图景，提供的只是单一的角度而非全面的视角，但是如果媒体的身份和性质可以多元化，不同的“把关人”把不同的选择性事实呈现出来，媒体虚构现实的窘境就可以在一定程度上得到缓解。反之，如果媒体的性质单一化，众多媒体提供相同角度的事实，或者众媒体在竞争中形成一枝独秀的局面，则受众受惑于“虚拟现实”的局面就不可避免。以上两种局面，中国电视媒介的生态系统似乎都能符合。
如前所述，央视的综合类新闻节目特别是《新闻联播》成了全国农民都热衷观看的、电视节目中为数不多的、目标受众包括农民在内的信息载体。当经过央视“把关”的关于现实世界的事实在全国范围内受到青睐时，这种单一化的“虚拟现实”马上就会在农民心目中成为活生生的客观实在，片面化的、意识形态化的选择性事实在农民心中就成了所属世界的全部图景。从传播效果来讲，这无疑是最高境界。因为它可以“众口铄金”，在绝大部分人都关注并且相信的情况下，片面也成了全面，暂态也成了永恒。
众所周知，央视的节目“以正面报道为主”，即使是批评性报道，也是站在中央的立场对基层政府进行抨击和指责，这就是使得农民直观地认为上级组织是和自己站在一起来对付基层的，媒体就代表着中央的声音，媒体的声音就是正义和良知的表达。基层政权所实行的诸多针对农民的限制措施都是站在自己和中央的对立面上胡作非为，特别是基层政权所采取的禁止集体越级上访的规定和行动则使农民进一步确信基层政权的丧失合法性。面对这一现实，上级政府不可能为地方政府做任何的开脱和解释，不能解释说事实上基层政权是在上级的“保持稳定”的强大压力下采取措施的，否则上级政府就会违背其“代表人民群众利益”的根本性的意识形态原则，就会产生损害自身合法性的危险因素。于是，出于策略考虑，在出现严重的群体性事件时，上级政府通常会与基层政府“划清界限”，会给与其严厉的批评和惩处。通过这种方式和程序，上级政府的声誉和合法性在媒体关于“深刻批评”和“严厉惩处”的宣传报道中进一步加强，而基层政府的权威与合法性则又一次遭到削弱。更严重的后果可能是，在此类事件发生之后，上级会再一次严令不得出现类似事件，一定要保证地方上的“安定团结”，这样，基层政权就要在其权威被极大削弱的情况下，继续面对那么自认为自己“受到上级和中央支持与保护的”而更加“嚣张”的农民。更加“嚣张”的农民有可能以集体越级上访这种最令基层政权害怕的行动来“要挟”其“就范”，而基层政权会将这种行动当作是对自己权威的又一次挑战，因为这也是有可能导致再一次被上级指责和惩罚的严重事件，因而会下决心采取极端的压制手段，这又促使农民去找“来自上面的光”来保护自己、伸张正义，一个恶性循环就又开始了（刘岳，2006）。
在中央新闻中，农民除了可以看到中央如何整肃吏治，惩罚贪官，甚至整体撤换某地的地方领导外，更多地看到的是“有利于全国农民”的政策，还可以看到先进典型如何执行到位，把某地建设地如何欣欣向荣等等。这种站在中央政府角度俯瞰全国的新闻在把报道中的个别地方美化的同时，付出的代价是却恶化了农民对自身所在地的基层政权的评价。村民说，“温家宝是关心农民的，他过年就给贫困农民送面粉，你看看村干部在干些什么”？又说，“同是一个国家领导（的政权），为什么其他地方办得到，我们这里就办不到？”农民自己并不知道反映在家里的电视机屏幕上的事实是被精心裁剪过的，专门反映“先进典型”的政绩的事实。虽然各地具体情况有所不同，在不排除各个地方领导的勤勉程度有一定差别的情况下，如果一味突出这种好的典型，而不把这种“先进典型”的特殊的有利条件加以呈现而只顾强调其典型政绩的一面，往往达到的效果不是增加少数地方政权的美誉度，而是降低了全国更多的地方政权的权威性。它在使得农民继续认同中央政府权威的同时，却付出了基层政权权威被削弱的代价。
农民对中央新闻中某个被报道的“先进典型”的全面、实际的情况并不清楚，但是对自己身边发生的事却了如指掌。“中央新闻里讲的肯定是真的，中央都不搞真的，那哪中啊？地方新闻尽表功，说瞎话，还要天天播、反复播，谁会去看呢？汝南是啥情况我还不知道么？几个小厂早就弄垮了，（新闻里）还说经济每年发展。到处脏得要死，电视里却搞得那么干净，骗傻子呢？”的确，农民对中央新闻中报道的内容因为相隔太远，具体情况并不知情，在难以判断与辨别的情况下，往往因为它是“中央”的新闻，就会非常相信。而对于本地的新闻里介绍的一些情况，特别是有关农村的信息，农民自己是非常清楚的，虽然这种地方电视台的“政绩报道”被更高级别的领导看到之后可能会予以褒奖，但在本地的农民看来，这完全就是“浮夸”、“表功”、“假话”。
农民对地方新闻的轻视不仅是由于对其报道内容真实性的怀疑，更由于对地方新闻报道内容的客观性的怀疑，这个客观性指的是“整体客观”，即能够全面地、多维度地反映客观世界。然而，不同级别的媒体因为所处的位置不同，作为“把关人”的“把关标准”也就不一样。举例而言，笔者所调查的地方电视台（省、市、县三级）没有报道本地发生的征地过程中政府利用小混混的暴力来强制性地保证工程进度，群众在与小混混的冲突中被砍伤的事件，也没有报道一所私立中学里学生被混混打死，家长到学校闹事被警察殴打的事件。这些事件群众都是现场目击者，但是一贯以舆论监督者自居的地方媒体却没有报道也不可能报道此类“给地方上抹黑”的恶性事件。村民给电视台打了很多电话而后者却没有动静，此事在民间传开之后地方新闻在村民眼里就不再有丝毫的客观性可言了。
不管具体地点具体事件怎样，类似的“隐匿不报”的事情在全国各地都有出现，只是数量多与少的问题。有关这些事件的信息即使作为内参上报给了有关决策部门，基层群众对这个上报过程也是毫不知情的。在如今这个社会问题严重而中央强调和谐社会建设的时候，处于社会底层的农民若想对本地之外发生的一些有损地方政绩的事情有所了解，就不得不借助于中央新闻。
在对地方新闻失去信任之后，本地电视台传递出的有用的、对本地富有针对性的政策信息也得不到农民的重视，因为这些信息在他们的眼里已经丧失了权威性。在目前村委会与村民的连接出现断裂的情况下，地方新闻在农民眼里丧失权威性意味着农民与地方政府的有效连接被切断，前文所述及的农民与基层政权对中央政策的不同理解就被强化。如果持不同理解的农民形成一定数量，他们就会互相支持，直至发动部分代表越级上访，接着，关于上访的恶性循环就要开始。因此，与农民对地方新闻的不信任相伴随的将是基层政权合法性的不断降低。
农民对地方新闻的不信任强化了对中央新闻的青睐，而对中央新闻的青睐意味着农民对中央政府认同的进一步加强。与此同时，中央新闻关于税费改革的广泛报道又更加强化了农民对于中央政府的认同。中央的政策是“粮食不用交了”，农民的理解是“地方上贪污太厉害，上面怎么压都没用，干脆釜底抽薪”；中央财政接着又给农民发了粮食补贴，而且发放的方式是直补到户，农民的上述理解于是得到了印证，他们认为“中央为了不让各级政府从中截留，干脆把钱直接发到农民手上”。在中央新闻关于税费改革的这一系列组合报道中，农民对中央政府的固有认同得到了加强，对地方政府固有的不信任也得到了强化。与此相伴随的是，农民对中央新闻的青睐也更加强化了。
对中央政府的认同不断加强固然应该，但这个进程如果伴随着基层政权的合法性不断丧失却会产生比较严重的后果。农民对中央的认同感越强，则对国家的期待就越大，在今日农村不断被市场经济侵蚀而渐趋原子化，而基层政权的合法性又不断丧失的情况下，要解决农村的失序和公共品的短缺就只能倚仗于国家对基层事务的直接干预，而这种跨越式的直接干预却是付出极高成本的。
五、作为安慰剂的中央新闻与农村公共品供给难题
人类的普遍心理是：自己在现实生活中缺乏什么，就会在头脑的想像中去构思什么，以至于做梦都会梦到。而如果这种自己想要的东西居然在电视的屏幕上成为现实，他就会陶醉于这种虚拟现实中寻找这种想像世界中的快感并论证这些虚拟场景的真实性。而这些虚拟景物又会进一步引起他对这种事物的向往，他的新的、更多的向往又得回到虚拟的电视画面上去寻找更多的佐证，以此循环，以致无限。
今天的农民对未来的生活其实并没有长远的、确定的预期，因为他们的土地不知道什么时候会被政府征用，也不知道他们将来凭自己的体力到城市里打工是否还会有工作机会。他们想逃离村庄到城市做生意过上小市民的生活，却不知道自己是否有足够的运气实现自己的梦想。“我在城里能有房子吗？我能有城市户口吗？我能让自己的孩子在城市上学吗？”类似的许许多多的疑问都无法得到解答。农村的生活并总不是值得回味和称道的，在与基层政权特别是村委会打交道时，村民总有这样那样的不满与诉求。他们的期望很高而失望很大，他们希望“国家”能替他们解决一切问题，问题之所以没有解决在他们的心目中总与基层政权的无能和堕落相联系。中央政策总是好的，中央领导人总是体贴民情的，因为家里的电视天天都在放，中央新闻以其特有的权威告诉农民，党中央国务院处处在为农民着想，中央政策的精神总是在给农民以利益，予农民以实惠和方便。如此一来，农民尽管在心中对未来并不能形成一个清晰的的打算，但是从中央新闻透露的信息中，农民总可以得到一种心理上的保证：既然中央都站在自己这边，还有什么好怕的呢？其实，农民在中央新闻中能够得到的对于自己的生活有切身影响的有效信息是非常有限的，而且这些信息往往没有特别的针对性，更多地只是表达了一种中央对于农民的责任许诺，传递了中央关心民生的精神。农民之所以天天看中央新闻并不是真的想要从中得到非常清晰的信息，他们只是每天都想从中央新闻中得到一种心理上的确证：国家形势还是一片欣欣向荣的，经济还是在不断发展的，中央还是关注农民、关心农民的，未来是大有希望的。从中央新闻中，农民得到的是对于自己原本不太确定的生活的信心，让自己未来充满不确定因素的迷茫的生活多一种最高权威给与的保证。尽管具体的实利也许并不能保证，但是只有在新闻中看到了一种和谐稳定的气氛，农民才可以安心。
虽然农民从中央新闻中得到的往往只是一种政策精神，而非具体的政策条文，但是有了它，农民就可以将其拿来作为与本村的村官博弈的尚方宝剑。有了这样一个“法宝”，再加上从电视上了解到的一些浅显的法律知识，他似乎就可以让自己的权利多一份保障，别人就不再能像欺骗傻瓜一样剥夺他的利益。是否真的能够依靠这些政策的精神替自己挽回利益损失，这个并不重要，重要的是它给了农民一种信心：“总有一种办法能够让我得到自己应得的东西，这个世界并不是像别人说的那么“黑暗”，有权有势的人就可以一手遮天。”零散的非组织化的农民在生活中需要有这样一种信心，而床头的电视播放的中央新闻恰好能够给与他这种信心，于是电视就成了他平日里不可或缺的安慰剂和麻醉品。
由于电视在农民的生活中起着一种安慰剂的作用，而这种对未来不确定预期的最大的安慰无疑要来自中央，因为“中央”在农民心目中意味着全国政权，意味着最高级别，意味着所有保证中最大的保证。虽然各级电视台的综合新闻都以“正面报道”为主，都能反映“形势一片大好，领导关心群众生活”，但所有层次的虚拟现实中来自中央新闻的“大好河山”却能更深程度、更大范围地满足农民的这种心理需求。与这种心理需求相对应的，是农民对于“国家”的期待，农民希望“国家”来解决自己在生产生活中遇到的所有私人领域以外的事情。而事实上在税费改革之后，国家作为一种暴力组织实际上已经退出了农村，农民期待国家解决的“公”的领域的问题悬置在那里。面对这种抽象的对于“公”的期待无法落实的困境，农民又会在电视上的中央新闻中寻找安慰，并在新闻里寻找一种论据，支持自己头脑中固有的国家能够替农民解决问题的观念。在各级电视台的正面报道中，中央新闻最能够把农民头脑中对于这种抽象的期待化为屏幕上的现实。
当前农村公共品供给的困难与农民对于国家的过于强烈的期待是直接相关的，他们对“上面”的期待越多，自己组织起来集体行动的动力和必要性就越小。在对国家财政的依赖形成惯性之后，再向农民汲取资源为农村自身提供公共服务也就更难。
具体而言，农村公共品缺失的原因有以下几点。一是税改后乡村两级基层政权没有动力、人力和财力来执行供给任务，即使要执行，他们在面对村民的不信任与不配合时很难再从村民那里得到支持。没有村民的人力和财力支持，少数几个村干部依靠小部分的国家财政转移支付要在数千人的村庄提供公共品就非常困难。农民自己不出钱不出力的理由很充分，因为他们认为这些事情是“公家”的事，是国家应该管的，国家最终是能够为他们解决问题的。二是村民自身的难以合作，总有一部分村民不愿意为这种集体的利益而付出自己的努力，或者村民们在面对同一问题（如土地调配）时由于都不愿意牺牲自己的利益做出适当让步因而难以形成统一意见。
奥斯·特罗姆在讨论公共品供给问题时谈到三个解释模型：公有地悲剧、囚徒困境与集体行动的逻辑，这些模式为认识人们试图实现集体利益时面临的许多问题提供了有效的方法。他指出，任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益做贡献（奥斯·特罗姆，2000）。这种被制度主义学派称之为“搭便车”的行为是个体合作时遭遇的最大难题。于是，当面临许多成本和收益不能内部化的财产类型时，这些资产都不可能靠私人竞争者在自愿的契约中配置（柯武刚、史漫飞，2000）。
诺思在谈及如何克服私人合作的搭便车问题时提到了“意识形态”(ideology)，成功的意识形态可以得到个体的忠诚，有效降低集体行动的交易成本（道格拉斯·诺思，1992）。诺思所言的“ideology”是一种广义上的意识形态，它类似于涂尔干所讲的“集体意识”，是社区成员对于集体共有的信仰、观念和情感的总和（侯钧生，2001）。中国南方的一些宗族型村落就不存在公共品供给的难题（贺雪峰，2007a），因为大家都认为“这是自家的事，怎么能够不做呢？”
费孝通在《乡土中国》写道：“…乡下佬最大的毛病是‘私’，…一说是公家的，差不多就是大家都可以占一点便宜的意思，有权利而没有义务了…没有一家愿意去管‘闲事’，谁看不惯，谁就得白服侍人，半声谢意都得不到”。的确，中国是一个以家为本位的社会，自家的事情是一定要干好的，公家的事则可以不管。然而，“自家”与“公家”也即是“公”与“私”的界限却又不是那么分明，在不同的年代不同的地域不同的社区呈现出不同的特点，这个界限由家庭到户族到小亲族到宗族，呈现出象湖面的涟漪一样向外扩展的同心圆。但是，这个伸缩自如的同心圆式的差序格局在目前渐趋原子化的村庄中已经龟缩到了最里层的那个“小圈”——家庭，农民认为自己的核心家庭之外的事务都是“公家”的事，与自己无关。
既然原子化的农民无法在集体意识的基础上有效地合作，也无法克服内部的离散力量通过契约或协议来解决问题，而村干部又无法有效担当公共品供给的任务，那么村庄公共品的供给就只能倚赖外部力量——“国家”的介入了。但是事实上，距离村庄较远的“国家”又很难真正理解农民复杂的公共品需求偏好从而很难富有针对性地为农民提供正确的公共品。而且，“政府也不是喂养于天国，产奶于人间的奶牛”（柯武刚、史漫飞，2000），它的财力毕竟是有限的。国家财政有限的实力又如何有效应对全国范围内无法自我组织的农村社区的公共品供给难题呢？农民对于国家的这种抽象的、事实上难以全部具体落实的期待是否会恶化农村的公共品供给难题呢？
五、中央新闻、农村公共品供给的困境、农村基层政权合法性危机三者之间的关系
在全国范围内“一股独大”的中央新闻，确实起到了传播学中的“培养理论”所言的“地位赋予”功能。即任何人或物或问题，只要在大众媒介中广泛报道，必定会成为引人注目的焦点，并得到很高的地位（尚妍，2006）。在中国这个农民接近9亿人的国家，大多数农民都青睐中央新闻，这使得中央新闻的“把关人”——中央政权在农民心中的地位根深蒂固。中央新闻所传递出来的作为一种安慰剂的信息强化了农民对于中央政府的认同，却也极大地削弱了地方政权的合法性。农民对这种抽象的、无法操作化的“公”的期待越大，自我组织和行动起来解决公共品供给问题的难度也就越大。
农民对自己内部无法组织起来是非常失望的，他们对耕地中的排水灌溉、村庄土地的调配、村内公共环境的卫生、村庄社会治安状况很不满意，又痛感自身无法有效合作。在这种无法有效合作的情况下，他们当然对国家的直接干预期待很大，但国家财政的直接支援毕竟不是常规化的供给渠道，而且往往因“僧多粥少”而不能完全满足需要。事实上，在农民看来，为大家提供公共品的工作是村干部的份内之事，是他们应该做而没有做的。农民之所以不对村干部抱太大希望只是因为他们害怕村干部在满足集体需求时侵犯自己的利益而自肥。如前所述，村干部现在对提供公共品这个“吃力不讨好”的事情却是没有太大兴趣的，他们的原则是能不管尽量不管。眼望着各种问题无法解决，又看着生活在自己周围的村干部每天不闻不问，村民对基层政权的失望、鄙视乃至痛恨都写在脸上。
概述之，中央新闻中的批评报道虽然揭露了某些地方领导的错误，弘扬了正气，增加了却是农民对中央的认同与对地方的不信任；中央新闻中的正面宣传虽然报道了某些地方政府的政绩，却削弱了更多非先进、非典型地方的合法性，它强化了农民对于国家的依赖，却不利于农民合作；再加上政策报道的“直达”效果，使得基于不同角度对政策条文做出不同解释的村民之间、村民与村干部之间的分歧不断加大，这同样也削弱了基层权威，增加了基层政权行政难度，导致农村公共品自我供给的困难；中央新闻作为当代转型期农民的安慰剂确实稳固了中央政权的核心地位，却也大大增强了农民对于国家的期待，对国家的期待越强，农民自我组织应付问题的能力也就越弱，农民合作不起来，农村的社会治安、环境卫生、土地分配、水利灌溉等等一系列问题都没有解决的希望，国家的转移支付在大量地浪费的情况下却只能办成很少的事情。
更重要的是，农村公共品供给的难题与乡村基层政权的合法性危机是互相联系和相互强化的。基层不能提供公共品，农民对基层的表现就非常失望乃至敌视，他们越是失望越是敌视就越不能与村干部配合，公共品的供给也就越困难。也就是说，公共品供给的困难加剧了基层政权合法性的丧失，而其合法性的丧失又会反过来加剧公共品供给的困境。
结语
本文虽然揭示了中央新闻的诸多反功能，但显然其正功能绝对是不可抹煞的。尽管产生了不少问题，但它多少传递了一些重要的政策信息，使得农民有了一层牢固的心理保障。在这样一个转型的、矛盾重重、问题迭出的时代，它维护了国家中枢的最高权威，保证了中央的核心政治理念在全国农民中的普遍接受与认同，这对于一个巨型社会的整合是至关重要的。不仅如此，它还在这个价值多元化、观念多样化的时期确立了一种主流的价值判断标准与道德风尚，给农民提供了一个“国家稳定而且继续发展”的心理预期，让农民在未来充满不确定性的状况下不至于失去生活的信心和希望。事实上，中央新闻并不是它在乡村治理实践中所发挥的一系列反功能的充分条件，这种对整个社会系统适应性的干扰其实是现代性因素扩散进传统社会时所不可避免的结果。吉登斯指出，伴随着现代性的断裂，人类自身信任的下降、亲密关系的解体、风险的增加、本体性安全的失落都是不可避免的（安东尼·吉登斯，2000）。也就是说，“中央新闻”只是在这个现代性向农村传统社会扩散的过程中发挥了一个放大镜和加速器的所用，在特殊的制度环境下，它可能会把小问题放大，也可能把一个长时段内才会出现的问题在较短时期内快速地展现出来，怎样扬其长而避其短，实现农村的长期和谐与稳定，是一个复杂而深邃的有待学界进一步思考的问题。
注释：
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