背景：能人不想做“村官”
长期以来，村干部的政治、经济、生活待遇普遍偏低，使得许多干部感到“政治上没想头，经济上没干头，保障上没靠头”，再加上“权力无限小、责任无限大”，使得村干部的职位缺乏足够吸引力，以至于有些地方无人愿意担任。部分农村的共青团、妇联、民兵组织基本上处于瘫痪、半瘫痪状态。待遇低，没前途，外出打工赚得都比当干部多。有本事、有头脑的人都不愿意干村里的那些差事，中央的惠农政策和资金因缺少“最后一个接力棒”而无法全部落实到农民身上，“村虚”由此发生。
分析：
政府雇员制的有效与有限
政府雇员制的有效性在于，一是打破了新中国成立以来已实行了几十年的政府公务员主导政府工作的旧体制，对乡镇公务员形成一定的压力和激励机制。正如有的学者所说，建立政府雇员制，就像在运输沙丁鱼的水箱里放上一条鲶鱼，为了避免被鲶鱼吃掉，沙丁鱼只好快速游动，整个水箱的沙丁鱼都将被激活。
政府雇员制的“鲶鱼效应”会激励公务员努力工作，提高效率，对传统的“官”念形成强烈冲击。它会在公务领域引进竞争，减少官僚主义，提高政府人员素质、管理水平、工作效率和行政服务质量；有利于精简机构，裁减冗员，节约政府资源，降低行政成本，缩小政府规模，建立起小而强的具有流动性的政府模式，有利于减少人事管理中的腐败，保障公平和公正。二是拓宽乡镇干部队伍来源渠道。乡镇干部普遍面临着年龄老化问题，从村官中选聘部分年轻人到乡镇担任政府官员，可以说是解燃眉之急。三是使“村干部有了盼头，看到了希望；村能人有了干头，有了方向”。从村干部中选聘政府雇员，也进一步增强了村干部岗位的吸引力，提升了村干部工作社会认可度。
政府雇员制的有限性在于，村委会主任成为乡镇政府的雇员后，其双重身份集于一身，自治权与行政权集于一身，会在某种程度上使自治权发展的空间受到一定挤压。农村问题专家徐勇教授曾形象地将村委会干部的处境，用“代理人”和“当家人”的双重角色来表述，一方面，作为当家人，村委会主任有责任和义务代表村民，向政府提出利益要求；另一方面，作为代理人，村委会主任也有责任将政府的意志向村民宣传、贯彻落实。由于受到压力型体制和可量化的责任评价体系的作用，村委会主任将自己的主要精力来完成乡镇交派下来的任务。金堂县的做法将这种双重身份更加显性化。作为政府雇员，由于雇佣关系的存在，村委会主任则更加为完成雇佣合同所规定的行政任务而不遗余力，从而相对忽视村民的自治权行使的要求，进而影响村民自治的效果。
建议：破解“村虚”的多项选择
胡锦涛总书记曾要求对基层干部“真正重视、真情关怀、真心爱护”，2007年中央一号文件提出，“关心村干部的工作和生活，合理提高村干部的待遇和保障水平”。同时，指出，关爱基层干部，重点要在建立健全激励保障机制上下工夫。毫无疑问，采用政府雇员制是关爱村干部、破解“村虚”难题的多项选择中的一项正确选项，但并不是唯一选项。除此之外，我们仍然还有更多的选择可供选择。这些选项包括：
从村干部中选拔乡镇公务员，特别优秀的可选拔培养为乡镇领导班子成员，实现乡村两级干部队伍结构改革和素质提高的“双赢”局面。2007年中央一号文件明确提出，“积极探索从优秀村干部中考录乡镇公务员、选任乡镇领导干部的有效途径”。不久，中组部就决定在湖北、浙江、河南、湖南、重庆等五省市，开展从优秀村党组织书记、村委会主任中考录乡镇公务员试点工作。对于很多农村青年来说，当公务员有较大吸引力，尽管经过考录成为乡镇公务员的比例较少，但毕竟给长期在农村工作的干部以新的希望和更多范围的选择机会，他既可以争取被招聘到政府雇员，也可能被考录为公务员。
从关心村干部的工作和生活入手，合理提高村干部的待遇和保障水平。比如，中组部正在全国推进村级党组织活动场所建设，有的地方实施基层干部“关爱工程”，认真研究村干部报酬待遇落实以及正常增长机制问题，出台了规范村干部报酬补贴的办法，通过财政转移支付资金和村集体收入兑现，结束了村干部“不食官俸”的历史。有的地方探索村党组织书记养老保险补贴办法，还对任职达到一定年限的退职村干部给予一定的生活补贴，把村干部教育培训经费列为财政支出的经常性项目，免费为村干部提供学历教育和技术培训。
大力发展农村经济，进行农业产业结构调整，壮大农村集体资产，使农村村级组织的发展有着雄厚的经济基础，村级组织的公共职位有较强的吸引力，优秀青年才有积极性投身到农村工作中来。这才是解决“村虚”的治本之道。
（作者系中央党校政法部副教授）
