作者：张世勇 来源：三农中国
干群交流的困境
——从电视下乡后农村政策传播过程的角度
在农村调查，经常听见农民说，“中央政策是好的，被下面的歪嘴和尚念歪了”；“各级政府像萝卜，上面青，下面白”；“中央是恩人，省里是亲人，市里有好人，县里多坏人，乡村尽敌人”，言下之意再也明白不过，下面的歪嘴和尚自然指的是乡村干部了，乡村干部没有好好落实中央的政策，中央的好政策在基层政府执行时变了味道。诸如此类的话听得多了，以为只不过是农民抱怨乡村干部，发发牢骚罢了，但仔细分析，却意味深长。
按照一般的理解，基层农民对于离他们较远的中央政府信任程度较高，而对于和他们经常打交道的基层政府的信任程度比较低，基层农民产生这样的抱怨是“青天老爷”的观念在作怪。如果我们从当前农村政策传播的角度来理解，并进一步追问，中央的“好政策”农民是怎么知道的？农民产生这样的抱怨到底是政策传播过程中出现了问题，还是基层政府一直在胡作非为？
在河南省汝南县付楼村调查时，村里正在进行村村通工程，需要向村民集资，每位村民集资50块钱，可是村干部在收取集资款的时候遇到了困难。村民不理解，认为国家免除了农业税，而且还有粮食直补，修路怎么又向农民收钱呢？
一位村民告诉我们，“上面（中央）的好政策，到了下面就把经念歪了。在‘村村通’工程中，上面（中央）有补助，上面（中央）不让村民出这个钱的，但是我们这边把这个钱扣住了。上面的精神没有让村民出这个钱，中央的政策是把钱全部补到了乡里和村里。老百姓都以为自己不该出这个配套资金。”当我们问他是怎么知道中央的政策是这样的时候，他说我们几乎每天都看中央电视台的新闻联播。
为什么几十块钱的集资款村民都不愿意出呢？付楼村的村干部分析一些村民不愿意交钱的原因时说，《新闻联播》上播放国务院总理温家宝在四川调研时，温家宝总理问农民，国家要进行“村村通”工程，国家出一部分钱，农民自己出一部分钱，问村民愿不愿意，村民都说愿意，而在他们这里群众却不愿意交修路的集资款。
如果说现在的乡镇干部大多已经摆脱了农民的身份，成为住在县城的国家公务员，那么村干部还和村民生活在一起，而且他们都从政策新闻中了解国家政策，同样的国家政策，村干部和村民之间为什么会有不同的解读？农民肯定是看到了国家总理关于“村村通”工程的新闻，然而在政策执行过程中，农民却说基层政府截留了国家的修路款。在村庄的场景中谁是谁非，其实村干部和村民心里都清楚。干部和村民对于同一政策不同解读的背后，还有更为深层次的问题。
村干部和村民都生活在同一个村庄之中，“低头不见抬头见”，即使村民不相信村干部，村干部也可以向村民解释。付楼村的干部也的确这样做了，在收取修路集资款之前，他们召开了村民代表大会，专门印发了传单，详细说明了修路对于村庄的重大意义，所要修的里程，国家补助多少，需要村里集资多少，村里通过变卖集体资源筹资了多少，还需要村民筹资多少，并特别强调每家每户都必须发到。村干部还专门请村里的经济能人吃饭，动员他们踊跃捐款，村里的富户在饭桌上答应得痛快，但迟迟不见捐款。传单到了每家每户，有的村民就当没看到一样，即使仔细读了也不以为然。在有些村民看来，传单上说的只不过是村里的一面之辞。村干部在收取集资款的过程中还是遇到了困难。
传单动员的效果不佳，村里富户反应冷淡，那还有什么方式向村民解释修路集资政策呢？付楼村村干部实在是没有什么好办法，
“过了这个村没有这个店”，付楼村村干部只好向信用社贷款弥补没有收齐的集资款，以免错过时机。我们在付楼村调查时，路已经修好了，可是村干部在给我们讲修路的过程时，连连抱怨现在干部真不好当，以至于有好几个村干部都想辞职不干了。
付楼村的村支书认为税费改革之后，国家连续出台了一系列惠农政策，粮食直补、新农村建设等，这些当然都是好政策，但是从另一方面助长了群众的“无政府”行为，群众心中无政府（在这里他特指乡村两级和乡村干部），政府对群众无能为力。取消农业税之后，村干部比原来更难当了，不收税了，事情是少了，可是干部越来越不像干部了，而一部分群众只享受国家对他的好处，而不尽自己的义务，群众的觉悟比国家想象的要低得多。
村干部认为是农民觉悟低，农民以为是基层政府截留了国家的修路款，传单动员的效果欠佳，饭桌动员雷声大雨点小。中央的政策的确是要村民出集资款，村干部也做了政策宣传和说明，可农民就是不理解。可见，在当前农村，政策传播的过程出了问题，农民已经不能够和村干部之间进行有效的交流。
村民大会向来是村干部动员群众、宣传国家政策、和村民交流的很好方式。然而现在的村民大会很难召开起来。比如在河南省汝南县，一个行政村村庄动辄三四千人，八九个自然村，合村并组之后比较小的行政村也变成了三四千人的大村庄，与此同时又取消了小组长，三四千人的村庄只保留四五个干部。随着农民经济生产方式的变化，农民流动的频繁，农民已经不是整天呆在村庄的村民，不仅召开村民大会不可能，召开村民小组会议也不现实。基层党员是党联系基层群众的重要纽带，如今的现实是基层党组织很少开展活动，许多党员出外打工了，实际上已经没有了组织生活。村里有事不得已要开会，还要向参加会议的村民代表发误工补贴，参加会议的党员也不例外。基层党员已经起不到联系群众的作用。
贺雪峰认为，村民小组长是国家行政组织在乡村社会的延伸，同时又是村民组内地缘血缘关系和熟人网络的一个节点，村民小组长是连接村民和村级组织之间一个重要的节点，同时也是村民和村干部有效交流的重要渠道（《新乡土中国》，贺雪峰著，广西师范大学出版社2003年版）。税费改革改革后，很多地方取消了小组长，缺乏了村民小组长这个纽带和节点，村干部和村民之间关系仅仅变成了“官和民”之间的关系，关系疏远，自然交流困难。
收取农业税无论造成了多少矛盾，但毕竟是村干部和农民发生关系的一种的途径，收取农业税无论造成了多少矛盾，但是毕竟还是乡村干部和农民进行交往的机会。农业税的取消，乡村干部和农民交流的机会更少了。农业税的免除无异于釜底抽薪，乡村干部没有了找农民的主动性，农民直接的反应是“村干部当他的村干部，农民种他的田，两不相干”。而且在当前农民流动和农民经济生产方式发生改变的情况下，除了有关户籍的事情要找村干部，农民也很少和村干部发生关系。
同样是向农民要钱，收取集资款却与向农民收取农业税有根本的不同。农业税有“皇粮国税”的正当性做支持，乡村干部敢于采取高压政策完成税收任务。而收取集资款时村干部完全没有了底气，村干部只能苦口婆心的向村民劝募，付楼村的村干部收取修路集资款的过程很能说明问题。
有人会说，既然村级组织和村干部不能以正式组织的形式向村民宣传国家政策和农民发生关系，那么村干部和村民都是村庄熟人社会的一员，组织会议不可能，正式权力运作不见效，村干部还可以扮演“意见领袖”的角色向村民传播国家政策。暂且不说现在的大多数村庄已经不是一个熟人社会，关键在于因为收取农业税时的干群矛盾，村干部已经在村民心中失去了威信，农业税的取消，因为收取“皇粮国税”而附着在村干部身上国家代理人的权威也一并丧失，没有了权威，如何起到“意见领袖”的作用。
事情的吊诡之处还在于，农民和村干部之间缺乏了交流平台的同时，电视逐渐在农村普及，农民可以通过电视来了解国家政策。中央的政策不经过村干部来宣传，而实际上村干部也没有条件直接向农民宣传国家政策，电视媒体成为国家政策在乡村社会传播的主要渠道。基层政府还没有开始执行中央的新政策，农民已经从电视上知道了。许多乡村干部说，“现在农民什么都知道，许多事情不好办了”。在电视尚未普及之前，农民了解国家政策只有通过组织会议或者村干部的口头传达，乡村干部可以做有利于自身利益的解释，用他们的话说可以“蒙、骗”。自从农民有了电视这个了解国家政策的渠道，乡村干部在执行政策时不敢恣意妄为。因为“农民什么都知道”，如果农民感到乡村干部所执行的国家政策和“中央的精神”有出入，他们往往会拿起“上访”的武器。电视上关于农民上访的报道，大多归咎于乡村干部的胡作非为，电视节目给农民演示的各种追求“公正”的事实报道，实际上鼓励了在乡村社会里受到了“冤屈”的农民不断地越级上访。
电视下乡已经成为现今乡村治理中不可忽视的一个因素，电视媒体技术已经在农民、基层干部和中央政府之间建构了一种新的关系。农民对于基层干部的不信任，对于中央政府的高度认同，可以从电视下乡之后政策传播的过程得到新的解释。
农业税尚未免除之前，当时的《新闻联播》每到收取税费的时候，就接二连三的播放关于减轻农民负担的新闻，中央电视台的新闻往往以某地基层政府减轻农民负担的实例来宣传国家减轻农民负担的政策，造成全国形势一片大好的客观效果。而实际上，农民负担是越来越重，农民从电视新闻上知道中央的政策是那么的好，而农民负担就是减不下来。农民说基层干部“歪嘴和尚念歪了经”再也自然不过。
免除农业税之后，中央政府又出台了一系列惠农政策，给农民制造了一个“高、大、全”的中央政府，粮食直补和免除农业税又让农民实实在在地得到了好处，国家的惠农政策通过电视的传播，农民知道这是中央给予的好处，农民对于中央政府更加感恩戴德。有了电视传媒这种现代的“媒体治理术”，农民对于中央政府的认同得到了维持。然而，这样的好处几乎与基层政府和乡村干部无关。问题的关键还不在此，关键在于农民还可能认为基层政府会卡掉中央给予的好处，比如上述村民对于“村村通”集资的看法。
一方面是农民对于中央的高度认同，另一方面是农民仍然不信任基层政府。基层政府和农民之间仍然缺乏有效交流的渠道，农民和乡村干部之间的隔阂仍然没有消解，农民还在说“歪嘴和尚念歪了经”，乡村干部即使不折不扣地执行国家政策，想办一些实事也变得困难起来。就像付楼村村干部收取集资款时遇到的情况。
进一步说，当农民不能与自己身边的政府进行有效的交流的时候，农民的诉求点就越往上升，要么诉求于电视上的“高、大、全”的中央政府，期待遥远的中央政府能够解决身边遇到的所有问题，要么诉求于其他更加抽象的东西，比如越来越多的农民信教。这样以来，农民和乡村干部、基层政府更加疏远，农民更加不认乡村干部的帐，这是一个恶性循环。在免除农业税和新农村建设的背景下，如何理顺干群关系，如何建设基层组织，使得基层组织能够顺利地和千百万个小农打交道仍然是一个迫切的问题。
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