2007年全国“两会”期间，河南省政协副主席，民建中央常委、民建河南省委主委张汉英代表提出，临时机构在人员、财务、编制和经费上处于监管的“盲区”，必须警惕临时性机构成腐败灾区。
聚焦“临时机构”腐败
曾亚波 徐建龙
近年来，各地区各单位在阶段性工作或重大建设项目中，为减少管理层次，独立于各职能机构之外，又设立了相当一批临时性机构，这些机构一方面提高了效率，另一方面也成为腐败现象的高发区。
这些临时机构主要有三类。一是各级党委、政府根据工作需要或为完成某一特定的中心任务，向有关单位抽调人员组成如指挥部、领导小组、办公室等机构，甚至是比较专细的生猪办、清欠办、整顿办、考评办、馒头办等；二是以完成各级政府重点建设工程而成立的工程建设指挥部等，实施主体主要是交通、建筑、水利等行业的国有（控股）企业；三是依司法程序而成立的破产组等临时性组织，由法院牵头成立。近年来，各地各级成立的临时机构多如牛毛，无法统计。仅2006年8月，陕西省首次清理全省境内的临时机构，一次就撤销了265个。
A、纷纷乱象为“临时”
通过以下一组案例我们能够看出临时机构因其自身特点，已经成为腐败的高发地段。
惊：“临时”屡出老问题
温州科技馆原筹备办主任陈建新，利用临时机构大做文章，耗费公款3700多万元购买了一大堆科技“废品”。2006年10月，他因贪污、受贿罪被判有期徒刑9年。该临时机构的主要问题是：
——上级主管部门不清。温州市科技局表示，筹备办不属该局管理。温州市科协负责人则表示，科技馆的筹备工作原来是由市科协负责，自从成立温州科技馆筹备办公室后，他们对科技馆的展品展项征集和展示布置工作就再也没有插手了。由此，温州科技馆筹备办并没有一个上级主管部门，虽说由时任分管副市长直接管理，而副市长不可能事必躬亲，筹备办实际上成了一个无人监管的独立王国。
——没有执行招投标法和政府采购法等规定。审计结果表明：2002年6月，温州科技馆筹备办在温州政府采购网上发布征集制造商公告后，共收到52家单位的应征材料。最后，没有执行招投标法和政府采购法规定，就单方面确定了22家应征单位进行技术和商务谈判，共签订了11个合同，合同金额达1200多万。按规定，总投资在3000万元以上的大中型公用事业工程必须实行监理。由于筹备办未按合同约定支付监理费等原因，监理单位江苏科学宫提前退出，从而使科技馆展品的后期制作和验收失去了监督机制。
——常设机构不易出现的问题，临时机构就容易犯。科技馆筹备办解散前，陈建新等4人将16万元公款私分，不但没有建账、造册和签字，还焚烧了原始凭证。温州市纪检部门负责人认为“如果是常设机构，有规范性的制度，就不会出现这样的事情。”。
[点评]主管不清，监管不严，是临时机构出事的根源。就说温州市科技馆筹备办，照常理，其主管部门不是科技局就是科协，可最后查实的“主管部门”却是分身乏术、无暇监管的分管副市长。再看其他地方，不同的领导，不同的施政模式，导致同样类型的临时机构，而其主管部门的共同特点就是“谁都能管，谁都管不了，谁也不负责”。此外，国家对临时机构财务的管理未有专门制度规定，一些临时机构成立时也未按通用财务制度规定配齐财务人员，财务管理上有的仅设１名出纳员，并无会计核算。
怪：“临时”总能走过场
李金华审计长在2004年“审计风暴”中曾披露，在长江堤防隐蔽工程建设中，部分施工单位买通建设和监理单位，采取各种手段弄虚作假、偷工减料，工程质量令人担忧。抽查5个标段发现，虚报水下抛石量16.54万立方米，占监理确认抛石量的20.4%，由此多结工程款1000多万元，部分堤段的枯水平台已经崩塌；抽查11个重点险段发现，水上块石护坡工程不合格的标段达50%以上。在该工程建设管理中，有关责任人以权谋私、大肆受贿。此案上报国务院后，有关部门立案查处，共逮捕21人。
主管这一工程的是1999年12月经水利部批准成立的“长江水利委员会长江重要堤防隐蔽工程建设管理局”，在长达5年的时间里，它一直是个临时机构。工作人员为临时调动，工资由原单位发。但就是这样一个临时机构，却掌握着庞大的建设资金。
长江建管局成立时，曾抽调专业干部设立独立于建管局的稽查办，负责对建设资金使用过程中每一笔资金划拨的审核签字、同步稽查，以确保国债资金有效使用。但稽查办人士称：“我们也只是一个临时机构。”意思监管也就是走走过场。该工程从立项套取国债资金，到出图施工，以至监理和最后的评审，所有的环节都存在虚构伪造，但最后还被评为了优良工程。该工程也先后接受财政部驻鄂专员办事处、湖北省纪委稽查部门和各级人大的交叉检查；而水利系统内部，还有水利部执法检查组、水利部建设管理总站、水利部质监总站和长江流域分站等机构的检查。但“多头检查可能的一个后果是谁也没真正检查。”
[点评]临时机构一般没有内部监督机制，即使有也形同虚设，主管部门系出多头，抽调人员与原单位暂时脱钩，同时外部监督部门往往对这些机构疏于监管，指导检查少，使临时机构成为监管盲区。审计署武汉特派办副主任曹山曾表示，政企不分是这类案件的深层原因。一个不可回避的事实是，目前参与重大工程建设的施工单位，基本拥有复杂的行业背景，想要撕破脸皮揭开事实并不容易。
累：有种“临时”叫永远
从1996年开始，华东某县级市就成立了创建卫生城市的临时机构，历时10年也没有撤销。开始叫“创建××市卫生城市总指挥部”，后来升级为“创建省卫生城市总指挥部”，最后变成了“创建全国卫生城市总指挥部”。3年前拿到“国卫”牌子后，与时俱进地改为“创建省（全国）环保城市总指挥部”。这个目标还没达到，相继又挂出了“创建园林、生态、文明、健康城市总指挥部”的牌子。由于牌子太多挂不下，索性统称为目前的“五城同创总指挥部”。在该市，类似的临时机构还有设在政法委的“创建平安市总指挥部”、“创建依法治市总指挥部”，设在招商办的“创建民营经济大市总指挥部”，设在农工部的“创建社会主义新农村总指挥部”……谁都知道，实际上总部都是一个——市委、市政府，但从部、委、办、局直至各大企事业单位、乡镇、居委会，都建有相应的指挥部、领导小组和办公室。在工作需要的背后，又隐藏着什么呢？
——临时机构的存在扩大了某些职能部门的检查权。对于都是一把手领衔的临时性突击工作，下面各级单位拼尽全力也得“奉陪”到底。还有各行业、各部门自己的检查验收工作，也须一一应付。有些临时机构的成立，看似集中归口管理，实则赋予了参与其中的多个职能部门合法检查权，增加了对基层单位更为频繁的卡拿吃要。
——临时机构的帐目成了“大扎堆”。华东某市的“创建总指挥部”，虽是个临时机构，实为“一人之下万人之上的实权部”，先后发包出15亿创建工程经费。正因为是临时机构，其人员、财务、编制、经费几乎处于工商、税务、物价、审计等部门的监管“盲区”。一些领导干部不好开支的费用一般都是捆捆扎扎，拿到指挥部来“打包埋单”。
——临时机构干了很多摆不上台面的事情。临时机构工作方式“灵活”，平常不敢做的事情到这里就无所顾忌了。上面这个总指挥部，各路人马常常分头出击，负责“摆平”验收组成员。由于验收组也是个临时组织，验收结束就各奔东西，拿了、吃了，自然“心中有数”，不再为难。为顺利通过验收，指挥部不惜“跑部钱进”，请客送礼，大搞不正之风。
[点评]目前，随意成立临时机构在机制上并没有制约。中央编办有关负责人曾表示，我国尚无“机构编制法”，地方机构编制由各地政府自己决定，所以很容易出现临时机构林立、编制混乱的情况。
由于一些临时机构负责的工作比较重要，甚至带有较强的政策指向，经费往往比较充裕。而临时机构的领导大都抱有临时观念，对自己要求不严，对财务管理工作不重视，运作不规范，决策随意性大。在考核工作时，往往主要是看任务完成怎样，至于花了多少钱、怎样花钱，常被忽视；往往是既脱离了原单位的监管，又游离于工商、税务、物价、审计部门视野之外。因而难保不出经济问题。所以说，无论是从依法行政的角度，还是站在清除腐败的立场，都必须从严治理临时机构。
B、“临时”病症何以成常态？
从纪检、审计机关查处的情况看，临时机构存在的问题主要有以下六个方面——
管理不清——临时机构普遍存在主管部门定位不清的问题，外部监督部门难于或疏于监管。苏北某县审计局对破产清算组审计调查中发现，由于破产清算组由法院负责，原单位及其原主管部门等相关单位参加组成了多方共管的临时组织，虽有资金收支必须履行严格的法律程序，有多方的共同监督，但其财务收支却无任何一项正常的专业监督，不少破产组以破产的复杂性为由，收支不执行正常的财务制度，资金管理混乱，乱支滥用、侵占挪用破产经费问题不少。
权限不明——对于临时机构是否拥有行政处罚权、收费权的问题，一直没有个确切的说法。不少临时机构以原有职能部门为背景，打起了“擦边球”。如一些城市设立的临时性城市管理机构，在未取得收费许可证的情况下向有关部门单位收取综合管理费和卫生费。
财务违规——临时机构内控制度普遍不健全，缺乏制度约束，会计资料不健全，甚至缺失，各项资金也未能实现财政专户储存，尤其是在行政事业单位进入会计核算中心进行代管后，债权债务无法法理，遗留了很多问题。一是没有建账核算。一些临时机构并不建账核算，全部经济往来的单据都只由出纳员一人掌管，严重违反了财务管理的规定；二是不执行资金管理的规定。临时机构私设“小金库”，账外列收列支、擅自开设储蓄存款账户隐瞒利息收入，部分拨入专项资金不通过专设的银行存款账户核算，部分资金运用无领导审批，部分原始凭证不规范等；三是私设“小金库”坐收坐支。临时机构往往以经费困难为借口，向上申请一点，向下伸手要一点，形成非正规渠道收入，用于私设“小金库”坐收坐支；四是支出随意性大。如狂购滥采、乱发奖金、公款吃请、个人借款长期不还等；五是漏税，未按有关规定代扣代缴有关税费等等；六是固定资产流失严重。临时机构成立初或运行中，经常添置一些固定资产，如电脑、摄录器材、通讯工具、交通工具等。机构解散后，这些固定资产大都被个人长期占用，导致国有资产流失严重。
人员杂乱——临时机构的会计人员多是兼职，缺少做好会计工作的业务技能。有的不具备应有的资质，有的是会计、出纳、保管、内勤管理、物资采购一人包办，不能严格按财务管理制度进行操作，不能发挥会计的反映和监督职能。
撤并草率——一些临时机构撤而不断，尾期收支长期挂而不结。苏北某县审计局在对一重点水利工程治理指挥部审计时发现，该工程历经二年基本竣工，而扫尾工程复杂而漫长，其银行账户至今已达6年无法撤销。在核对其尾期零星工程拨款时还发现有虚报冒领工程资金数万元用于行贿、私分的严重违法问题。还有一些临时机构工作人员以为，工程结束就完事了，能贪就贪一点。2004年，原广西南宁至柳州高速公路工程建设总指挥部宾阳分指挥部发生了一起震惊全国的“窝案”，这个只有7人的临时机构人人贪污，通过大肆虚开征地补偿费、水灾补偿费收款收据，侵吞各类补偿款共计146万余元。
处理困难——临时机构数量多、名目多，但由于其主管部门涉及几家，政出多头，划分责任时，则无人承担，很难定性。而且机构撤销后，人员各自回原单位，有关档案材料、财务账目随之存档或销毁，给发现和查处违纪违法问题带来很大难度。
C、根治不可“临时”下药
北京大学李成言教授认为，过多的临时机构会使计划经济回潮，不利于建立健康有序的社会主义市场经济体制。临时机构主管部门过多，不仅容易出现监管盲区，还会导致政府机构膨胀。从精简的趋势来看，应将清理临时机构提上议事日程，并须防止临时机构旧病复发，卷土重来。
严格控制——对临时机构的成立要明确由专门机关审批，防止随意性。一般不应设实体办事机构，且不定级别，不配编制。
明确职责——对于确需设立的临时机构，应按照法定程序，明确其工作任务、职责、撤销条件及期限等。对主管机关的权力责任，也必须清晰界定。要指定专人分管财务，严格执行国家财经法规和财务管理的有关制度规定，不能因为是临时机构，情况特殊而例外行事。
严明制度——对临时机构的经费预算和划拨以及各种大型活动筹备（组织）机构的固定资产、相关物资，建议由政府部门颁布相关的物资管理办法，避免机构成立时大肆采购，解散时众人瓜分的现象发生。
长效管理——有关部门要加强对临时机构的经常性管理工作，健全和完善其财务管理核算工作，并尽可能制定出这些机构人员的补贴费标准，防止多头领支。临时机构的任务基本完成或工作告一段落后，要及时组织有关人员清查财务收支的情况，分清债权债务，清收各项拖欠，处理好遗留问题，并办理好移交接管手续。
——加强审计。国家审计应将对临时机构的审计监督纳入工作议程，发现问题，及时提出整改意见，并监督实施，以保证临时机构的财务管理走上制度化规范化的轨道。
载自《市县领到参阅》2007年
