作者：吕德文 来源：三农中国
《南方周末》2007年9月20日以“中国基层政权面临历史性变革”为题深入报道了当前中国农村基层政权的生存状况，在三农问题逐渐退出公众关注焦点的情况下，重新评估乡镇政权何去何从的问题，与几年前三农问题正成为社会焦点，尤其是在税费改革以及免税这些浓厚的政治气氛下讨论基层政权问题，显得冷静得多。
从这篇报道的情况来看，无论是学界还是政策部门，以及实际工作者，都对当前的基层政权的生存状况持谨慎的态度，基层政权的职能并没有如改革初衷，成为农村公共服务的有力的组织者和推动者。各方面，甚至曾经观点迥异的各方，竟然持如此高度一致的看法，似乎与多年前关于基层政权何去何从的争论大相径庭。那么，为什么会出现这种转变？
更加深入地理解这种转变，就不能不重新理解税费改革以及基层政权改革的逻辑。从1990年中央发出《国务院关于切实减轻农民负担的通知》伊始，农民负担问题正式进入了中央的视野，而1993年中央发出了措辞极其严厉的《中共中央、国务院关于切实减轻农民负担的紧急通知》，在这份通知当中，直指相当多的地方和部门对中央的指示“置若罔闻”，“按兵不动”，甚至暗中干预进行抵制。为了有效治理“相当多的地方和部门”在农民负担问题上的责任，中央明确表示要将农民负担问题引起的恶性事件“广播登报”，“同群众见面”，如此，农业部等部门每年都会对农民负担问题进行检查，并将典型的恶性事件通报全国。至此，农民负担问题不仅进入了中央的视野，还很快进入了媒体的视野，农民负担问题实际上演变成了政治问题和社会问题。一旦农民负担问题兼具政治问题和社会问题的双重属性，基层政权在税费征收过程中就得面临中央和社会的双重压力，如此，税费征收过程中的强制手段的使用就会极其谨慎，非到不得已的情况下，不会采取包括使用专政工具在内的强制手段，而会采取另外的替代手段。
地方政府征收税费的替代手段主要有两种，一是增加税费额，二是启用乡村社会中的“恶人”。由于强制手段已经无法采用，如果不采取一定的措施，就肯定会产生因为无法治理“钉子户”和“特困户”而造成的尾欠，但税费征收的任务是硬性的，在压力体制之下，无法完成农业税征收任务，就会影响乡镇政府的政绩，从而被“一票否决”；而同样大的压力还来自于乡村统筹提留关系着乡村的日常运转以及农村公共品的供给。如此，第一种手段的意图很明显，为了填补尾欠所带来的乡村税费任务的缺额，把这部分负担转移到普通农户头上就成为一个自然的选择，在这种情况下，农民负担必然上升。但是，一旦农民负担实质上得以加重，无论是“特困户”还是“钉子户”都会增加，由此，基层政权在税费征收过程中就陷入了“尾欠增加－增加农民负担－尾欠进一步增加－农民负担进一步加重”的恶性循环当中。基层政权其实很清楚，一旦大多数的农户成为“特困户”或者“钉子户”，农业税费的征收就不可能完成，因而，要把“钉子户”和“特困户”控制在一定范围内，不让其扩散。在一定的农民负担下，“特困户”是有限的，但“钉子户”却会因为相互之间的“攀比”不断增加。启用乡村社会中的“恶人”来从事税费征收工作，进行“恶人治村”的目的也就在于此，一方面，熟人社会中“恶人”很清楚谁是真正的“特困户”，谁是真正的“钉子户”，“拔钉子”比较准确；另一方面，“恶人”借助的是其私人的横暴性力量，可以对“钉子户”形成威慑，从而达到与采用正式的专政工具相似的效果，但又避免了中央所反对的在税费征收过程中使用专政工具的规定。问题在于，“恶人”虽然可以在税费征收过程中较好地完成任务，但基层政权却同样得从各个方面施予好处以“激励”其工作，由此形成了乡村利益共同体，更可怕的是，还带来了基层政权的权威丧失。可见，替代专政工具的两种主要的手段，并不能真正解决税费征收过程中的问题，反而带来了两个对基层政权的生存产生重大影响的问题：一是农民负担进一步加重，二是基层政权合法性的消解，前者直接导致了税费改革，后者则相当大程度上成为乡镇改革的关键理由。
1990年代中后期，围绕着农民负担问题，中国的乡村社会陷入了治理性危机，主要表现是农民负担不断加重、乡镇机构膨胀、基层政权腐败、干群关系紧张，“三农问题”作为综合表述这些危机的话语，引导了世纪之交的中央政策和社会舆论。一旦三农问题变成为中央政策和社会舆论关心的话题，就鲜有人会再从源头上思考造成这些问题的根源。因而，这个时候的争论多少有点意识形态化。在这种情况下，中央所推行的希望从根本上解决农民负担问题的税费改革的技术取向，关注的人反而不多，更多的人则在政治上进行解读。一方的观点认为，在农民权利没有解决的情况下，税费改革并不能从根本上解决农民负担问题，而有可能陷入“黄宗羲定律”的怪圈之中；另一方的观点则认为，税费改革的减轻农民负担的取向，是一个“善政”。如此，就出现了一个看似有点矛盾，但又情有可原的景象：在追究“三农问题”的责任的时候，左、右两派在对待基层政权的态度上，观点针锋相对；而在对于解决“三农问题”的税费改革的态度上，尽管观点有点相异，但都认为仅此还不够，从一定意义上看，这种政治解读，各方面达成了有点莫明其妙的共识。从2000年开始中央花大力气在安徽进行税费改革试点，到2002年左右全国大部分地区进行试点，中央的税费改革的取向本来是很明确的，即如何从技术上规范税费征收工作，从而从根本上解决农民负担问题。但是，中央的这种减轻农民负担的政治取向，直接导致了2004年开始的减免农业税费政策的出台，社会各界都持乐观态度，而再加上避免重蹈“黄宗羲定律”覆辙的考量，导致了免税这个有点突然的政策的出台。无论是左派还是右派，对于免税都持肯定态度：右派认为免税这个釜底抽薪的政策，切断了基层政权的“恶”的条件，维护了农民权利，左派认为，免税是一种“善政”，是中央关心农民的表现。然而，在免税的问题上，社会各界虽然表现出高度一致的观点，但在对待免税以后基层政权何去何从的问题上，表现却大相径庭。右派认为，基层政权的“恶”必须为农民负担加重和“三农问题”负责，税费改革，特别是免税以后，既然国家已经不需要其完成收税任务了，就应该理所当然地弱化其权力，甚至撤销乡镇机构；而左派则认为，农民负担问题和“三农问题”并不能完全归咎于基层政权的“恶”，而在更大程度上，应该归结于国家现代化建设过程中赋予基层政权过多的责任，从而导致基层政权“积极行政”。而在现代化的目标还没有实现的情况下，显然不应该是弱化基层政权，相反，应该强化基层政权。免税政策所产生的舆论的一边倒以及基层政权走向问题上的激烈争论，归根结底在于在农民负担问题和“三农问题”成为政治话语和社会舆论焦点的情况下，鲜有人冷静思考造成这些问题的原因，而很容易从历史和政治的意识形态话语下考察这些问题。
而一旦农民负担问题以及“三农问题”淡出政治和社会的焦点，学界和社会各界反而会更加冷静地看待这些问题，而“后税费时代”的种种乡村治理问题，也促使人们思考这些问题的根由，对于税费改革以及乡镇改革就有可能重新理解其治理技术上的意义。无论如何，世纪末的“三农问题”，的确表明中国的乡村治理从总体上陷入了危机，而这种危机是以农民负担加重为主要表征的。问题在于，重新理解税费改革以后，就会很清楚地看到，实际上，农民负担加重，尽管在一定意义上可以归咎于基层政权的“恶”，问题在于，这种“恶”的产生，在宏观政治层面可以归咎于左派所秉持的国家政权建设需要或者右派所认为的农民权利缺失的事实，但从微观治理技术上来考察，则在于基层政权陷入了治理“钉子户”的困境当中而无法自拔。如果进一步理解这种治理“钉子户”的逻辑，则问题的实质在于作为国家政权末梢的基层政权实际上无法在组织治理分散的小农问题上找到一个良好的技术手段，换言之，实际上，基层政权无法有效解决税费征收过程中小农“搭便车”的问题。税费改革如此，乡镇改革也如此，换言之，乡镇改革并不仅仅是税费改革“倒逼”的结果，而在很大程度上，承载了转变基层政权的政府职能的意义：如何更好地服务于农民。换言之，乡镇改革的目标显然并不仅仅在于解决“生之者寡，食之者众”的问题，还在于重塑乡村治理体制，以更好地解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题。
如果问题理解到这一步，就可以较为清楚地看出当前农村问题的关键在于基层政权实际上并没有如改革初衷所言，转变了政府职能，从政策层面上看，远没有达到解决农村上层建筑与经济基础不相适应的深层次目标。在治理技术的层面上看，左派和右派显然难以找到可以争论的理由：基层政权在经过税费改革和乡镇改革以后，与乡村社会越来越疏离，造成了国家政权与乡村社会相脱离的政权“悬浮”的状况。当前农村公共服务体系的缺失以及由此带来的新的治理性危机，一方面应该归咎于基层政权职能转变的不成功，另一方面也应该归咎于公共品供给过程中的“搭便车”问题的无法解决，换言之，“后税费时代”的乡村治理问题实际上延续了税费改革以前的“三农问题”的逻辑，即没有有效的治理技术来解决“钉子户”的问题。
税费改革以后，国家如何面对分散的小农以达到国家的政策目标（无论是税费的征收还是公共服务的开展），并没有发生实质性的改变。而在总体的乡村治理体制没有发生根本性的转变的情况下，乡村社会的治理性危机并不会随着税费改革以及免税而消解。对于当前农村问题的较为冷静的看法，表明学界和社会各界已经从社会热点式的“三农问题”的关怀走向了更加理性的学术关怀，并且，难能可贵的是，这些理性的分析，还辅以多种实践探索，典型如方向不同的乡镇改革以及农村合作经济组织的推动。而这些探索对于解决“后税费时代”的国家与农民关系问题能够起到什么作用，则还有待于进一步的观察，中国基层政权的历史性变革才刚刚开始。
2007-9-21
