编者按：现将贾建友先生应本刊编辑部邀请撰写的有关秸杆放倒証的文章发布出来，与广大读者和乡镇、村干部交流。希望全社会能理解基层干部的苦衷。许多表面上看来近乎荒唐的事情，都有其深刻的现实原因。如果人们了解得更全面、更翔实，或许对所谓“秸杆放倒证”会采取更公平的态度。感谢贾建友先生如约撰稿。本刊将于近期发表。
秸杆放倒证的来龙去脉
贾建友
法制日报以《河北成安规定农民收玉米需办秸秆放倒证》为标题，报道了河北省成安县漳河店镇朱庄村年逾70岁的张振岭老汉以先割倒的方式收玉米时没有县里发的《秸秆放倒证》，遭到镇政府负责“秸秆还田和禁烧”工作人员的打骂的事情之后，被包括人民网在内的各大门户网站转载，并且在网上引起轩然大波，招来大量对县乡基层干部的谩骂和指责，用百度搜索一下，题目相同或相关的新闻达到了70000多条，总而言之网络之上基本上骂声一片，让县乡干部下课的呼声也是一浪高过一浪，似乎县乡干部尤其是乡镇干部真的是十恶不赦、渔肉百姓的贪官恶吏，县乡干部自己却对这件事保持了不应有的沉默，作为一名在乡镇工作十五年，一直在经历着秸杆综合利用和禁烧工作，并且以主管副乡长的身份主管了八年秸杆综合利用工作的乡镇干部，虽然可能因为所写文章要承担一些不必要的风险和压力，但笔者自认为有义务对这些事情进行一些澄清。
一、秸杆禁烧的严峻形势催生了秸杆准刨证
1、秸杆禁烧对县乡来说开始并没有多少积极性
秸杆放倒证与秸杆准刨证是一回事，只是叫法不同而已，在我们这里出现是近几年的事情，出现的时间是2002年左右，但是秸杆禁烧的工作却是很早的事情了，自从笔者1993年到乡镇参加工作起就有，那时就叫做秸杆禁烧，还没有秸杆综合利用的说法，但是与现在不同的是形势不太紧张，县乡并没有多少积极性，更不会想出什么秸杆准刨证一类的发明，乡镇的工作基本上是安排给村里，由村一级进行一下宣传，乡级也派一些人组成巡逻队进行巡回检查，派出所因为工资受到乡镇的制约，对这个工作那时配合得相对紧一些，因为一开始，农民根本不认这个理，用他们自己的说法是，我自己的东西，想咋地就咋地，为此宣传基本上是不起什么作用的，起到作用的是派出所的真的抓了一些农民，按当时上级（主要是县级）的规定叫做“点火冒烟、罚款一千”也真的把一些人带到了派出所，并对一些人进行了处罚，据笔者的记忆这些大部分是没有真正处罚的到位，甚至于是没有处罚的，因为一来派出所可能是底气不足（没有统一准确的法律规定）所以对这个不太较真，二是因为都是本乡本土的，大部分的人都认识，也不是什么大事情，加之乡村干部的说情，大部分不了了之，笔者自己就曾经说过几个这个样的情，只有少数可能就罚了一些，但是限于时间太长以及资料的缺乏，具体的人数的或者比例就难以查找出来了。
2、秸杆禁烧形势的逐步严峻让乡镇干部逐步走入困境
1995年笔者调入新的乡镇时，基本上还是这个情况，事情的急转之下应当是在1998年，这年的秋天，由于大面积的焚烧玉米秸杆，导致许多平原省市尤其是京津地区内烟雾弥漫，高速公路封闭，机场无法正常使用，好些媒体进行了报道，并且引起高级领导的重视，从而使得秸杆焚烧的形势突然严峻起来，从这年开始，我们这里的秸杆焚烧工作就进入一个新的阶段，从这年秋天开始到2006年，我基本上就再没有在麦收和秋收时节回家收取过自己家里的一亩多小麦和玉米，更没有帮助过父母收取过小麦和玉米。当时的秋收季节（麦收因为时间短，相对要好一些），尤其是工作紧张时段，从早上9点到晚上十二点全乡的干部基本上都是在地里度过的，连午饭和晚饭也大部分是换班吃，就是这样全乡的玉米地里还是经常有大火燃起，农民不愿意把玉米秸杆粉碎在地里，有的是想弄回去准备喂牲畜，有的是因为粉碎玉米秸杆的费用高（粉碎一亩地秸杆大概要25元一遍，但普遍要粉碎两遍共40元），又不想花力气弄回去，还有的是事情太忙，暂时放在地头上，等农闲时节再处理，这就导致玉米秸杆焚烧的原因有多种，一是有些农民图省事，将刨倒的玉米秸杆点燃以后，余下的就比较容易弄回去了，二是非有些存放在村口、地头的玉米秸杆被一些人有意或者无意点燃，三是一些农民在种小麦前，为了便于耕种，把地里留下的烂玉米秸杆和叶子集拢在一起点燃。四是一些农民为了干净把自己所在村口附近或村内街道上遗留的玉米秸杆和叶子连同垃圾一起点燃便于清理。这里面最让乡镇干部头痛的是前两种，除了农民对政府的要求不肯认可外，更重要的是一些媒体不断报道外地一些地方的乡镇领导因为禁烧不利被免职被处分以后大火更是在让你意想不到的时间和地点此起彼伏，在1998年，做为一名普通乡镇干部，我记忆最深刻的有几件事，一是当时的乡长骑摩托车带领大家一同巡逻，在下午5点种左右，我们看到两个年轻人骑摩托车边走边在路过的玉米秸杆堆上点火，我们一直追到村里也没追上。二是一位老上访户，一连点了几堆火，被乡村干部发现后，追到了他家，他从自己的家里又翻墙而过，也没抓住，反正是这样的事情给我们感觉就是一些农民专门在和政府作耍猴的游戏，不过这里的猴是政府而已，当然也有少数被抓住的村民而且在抓的过程中有纠纷和拉扯现象，但是大多数仍然因为村级干部讲情或者因为派出所感到底气不足（因为大家见到的罚款规定主要只是县级政府的，而没有相关的法律规定），所以真正被罚款的村民仍然只是少数，而且也没有几个按规定拿了罚款，但这个声势倒是有了，农民们知道了焚烧秸杆是要罚款的。三是一位村民因为晚上在街道边点了些烂秸杆，正好被乡镇干部碰到，带到乡里交给了派出所，但是因为这个农村妇女有些病根，在派出所又犯了，其家人找到不少的人到乡政府和派出所大闹一通，最后不仅一分钱没有罚，还闹得派出所和乡政府的人找村干部调和了多次才算了结，但从那次起派出所就再也没有积极支持过乡政府的禁烧工作，但这工作乡镇政府还要继续干。那两年就是这样，各级不断的严厉批评与指责和现实的严峻让乡镇干部焦头烂额，我们乡的党委书记那年挨了多少批评不知道，反正是那段时间，他出了一嘴的火泡，吃饭说话几乎都张不开嘴，做为一般干部的我们除了没日没夜的守在地头以外，便是不断的到处骑自行车或摩托车跑来跑去的灭火，至于村级干部也是在乡镇的指挥下到处站岗，到处灭火，一句话，“不是人盯人，就是人盯地”。相信那段时间对每一位曾经亲身经历的乡镇干部都是痛苦而深刻的，对好多农民尤其被抓到过的农民来说也是对乡镇干部充满了敌意的，但这还不是事情的最高峰，事情的最高峰基本上在2000年左右。
3、秸杆准刨证的出台不是经济利益因素，更不是政绩冲动
2000年，经过公开召考，笔者已经是一位副乡长了，当时分管科技及大农业（包括农业、林业、水利），那时早已经开始提出了“堵疏结合”的秸杆综合利用方案，当时的疏就是要求大力宣传秸杆综合利用，或者就地秸杆还田（这种方式一般都是只掰玉米不放倒秸杆），这要农民自己出钱，或者用来过腹还田（这种方式多是先放倒秸杆再掰玉米），就是喂牲畜，但这就要存贮，放在那里就成了问题，无论是地头，还是村口，还是村里的街道，都难保不被人点燃。至于堵就是要求每个乡镇保证自己的辖区“不着一把火，不冒一股烟”，一般省市县乡各级都签订了责任状，尤其是对乡镇来说，一般的规定是对禁烧农作物秸杆不利的，要采取行政手段与经济手段并用的措施，每个有了秸杆着火的乡镇面临的就至少是通报批评，有了两次，那么年终所有的评奖就与本乡镇无缘了，抓住几次的，尤其是被省市级抓住或被上级媒体曝光的话，那么，除了罚款之外，这个乡镇主要领导和主管副职的就要追究责任，就地免职是放在那里了，其前程估计就完了。
这就是当时的背景，形势则是不断的上级明传电报，紧急会议，领导视察，媒体监督，加之上级先进的卫星监测和定位技术对乡镇基本上是做到了无缝监督，可是一个乡镇总共几十个干部，要面对几万亩耕地，几万名的农民，如何实现那个不着一把火，不冒一股烟的目标？靠什么，靠宣传？印发宣传明白纸，贴标语、写固定标语，广播嗽叭、广播车通用的手段我们都用了，但这并不能保证农民不点火！靠落实责任？乡镇干部除书记、乡长没有分包只是不定时到地里转一转之外，所有的乡镇干部一律有了责任，多是领导干部包村，一般干部包地块，村干部呢，虽然也落实了责任制，但他们是农民，也要忙自己的农活，所以就很难要求他们和乡镇干部一样了，在有问题时打电话能及时到场就不错了，而且上级规定的那责任对村干部来说又能有多大约束力呢？靠严格执法？首先是谁来执法？村干部是不行的，乡镇干部行吗？派出所的一个或两个人吗？再者执的什么法？真正依据是什么，只是市县级政府的一纸文件吗？（国家环保总局等部门颁布的《秸杆禁烧和综合利用管理办法》和《大气污染防治法》其中的规定不仅数额与市县级文件不同，甚至执法主体也不同）这个文件对农民是没有什么实际约束力，但是对乡镇干部可就真的是紧箍咒了！甚至是悬在头上的一把剑！面对此起彼伏不分黑天白日的火堆，加上文件中传达的因秸杆禁烧不利而被处理的乡镇干部越来越多，有的已经是自己认识的人了，所以乡镇干部真的是疲于奔命，左扑右灭，每天24小时在上级不断的批评和农民不理解中一次接一次的做着特殊的“消防队员”，但毕竟只是一个普通的人而已，谁也没有三头六臂，被动的工作，谁也吃不消的，为此乡镇也想出了各种各样的不得已的招数，有的是村委会出钱收购农民的秸杆，集中在一起，再雇用专人看管，还有的乡村两级出资是把农民不要但也不想粉碎的秸杆粉碎了，甚至于有的乡镇竟然实在没有办法了，就由乡村两级出资雇了洒水车，每天往那些地里和村边的秸杆堆上喷水！笔者为此作出的创新是自己花钱买了一架望远镜，由乡长和我一起用来防火！就是在这样严峻的形势逼迫之下，2002年，应当是一些地方的逼出来的经验，市级、县级也算是为了防范于未然，推广出台了所谓的办三证方法，要求农作物实行了秸秆“准刨证”、“准运证”“准贮证”，还有的加上了农作物秸杆去向登记表，要求将这些证表落实到地块，农户，虽然上级的初衷是好的，但如果真的按要求去作，不要说农民不肯答应，乡镇干部也根本没有办法作到，想一想每一户农民都要办这些证那要多长时间，多少人来办？因此做为主管的副乡长，笔者在本乡就只用了那个准刨证，其它的则从来没有实行过，这个准刨证是笔者按上级的要求自己设计，由办公室打印，然后再盖上章，分一些给村委会，由村干部发放，要求就是谁家想将秸杆留下来喂牲畜就由村干部或者他自己填写一下，这个是不要钱的，也更不需要什么证明，最后发了多少，村干部不清楚，我自己也不清楚，好象也没有必要清楚，主要的目的就是一个宣传作用，让农民明白不能随便焚烧秸杆，再就是这个东西和那个农作物秸杆去向登记表一样，是为了应付各级的检查，在笔者主管秸杆禁烧的7年中，从来没有一例因为没有准刨证而被抓的农民，而且这个制度在我乡实际只实行了两年，那时我带领乡镇的巡逻队在农民刨倒秸杆时，只是过去问一问，有没有准刨证，如果说没有就告诉他应当到村里领一个，说有的就算了，从没有较过真，其实我们自己也清楚，根本也较不得真。我们的重点仍然是放在主动的宣传氛围和人员不断的巡逻，加之及时的灭火之上，笔者主管的几年，还算不错，连续几年都是地级的集体先进，这7年当中我们每年的经历相同又不同，相同的是每年夏季和秋季都是一场硬仗，地里点火的农民见到我们的巡逻队就跑，跑不及的大部分也是说不知道禁烧的规定，反正只人家不是恶语相向，我们也就得过且过说几句就算了，因为好些平时都认识，他知道点火不对，而且自己和我们一起扑灭，我们也没有必要非去较那个真，只有大概只有几例，不仅不肯扑灭火，还谩骂我们，产生一些纠纷，被我们通知派出所带了回去，但大多会因为这些人与村干部有这样那样的关系也不了了之，最终解决的方案都是由村干部出面说一说情，让大家吃一顿饭而已，但笔者要声明的是，自己从来没有参与这些饭局，不过这样已经让被抓的人感到很没面子，他的事例在村里的还是起到了不小的宣传作用。7年中不同的是，近年随着秸杆综合利用途径的增多，秸杆禁烧的工作量在逐步减少了，但是农民对乡镇干部的这个工作也越来越漠视了，点火的农民看到巡逻的乡镇干部过去，就很少有人再躲避了，该干只啥还是干啥，根本就不理你，问知道不让焚烧秸杆，他说不知道，让他扑灭，他说没工具，反正是点着了，没有难听的话，但也没有好听的话，你告诉以后不要再点火了，他会转身边走，边漫不经心地应承着，那种感觉就反正你也怎么样不了，给你个面子就不错了，大家心里有气但是还不好发火，只好用自己带的工具把火灭了就算了。
二、秸杆准刨证的实施中的效果与带来的问题
虽然在政府总结和以前媒体的有关道中，包括这个准刨证在内的“三证”制度是一个先进经验，（例如网上就可以见到的《河北省环境保护局关于2002年秸秆禁烧工作的情况报告》，以及其它省市的一些总结和媒体报道），但是根据笔者在工作中的了解，不仅我工作的乡镇，我所在县其它的乡镇也多没有严格按要求实行那些证，因为实行起来太麻烦，更没有听说过收费的乡镇，至于包括准刨证在内的这些证的作用，在我们里主要是起到了一些宣传作用，让农民感到秸杆禁烧的形势紧张了，上级管制得紧而已，如果认真执行，在农村基本上是不可能作到的，因为面对的人和地块太多了，连着火的事情都忙不过来，乡镇那来的人专门去搞这个东西，虽然不排除个别地方因为禁烧工作压力太大还对这个东西搞得认真一些，但总体而言应当是对上级的汇报可能还是在认真实行着，也起着巨大的作用，实际当中多是名存实亡了，但因为上级还把这件事作为一个先进的经验总结，所以下级不好不提罢了，从表面看来，这个准刨证制度虽然作用不是太大，但对于秸杆禁烧至少也是带来一定效果的，但他带来的负面作用却是隐蔽和长期的。一是助长了上级和官僚习气和基层造假的风气，不论是否真的实行了，因为是先进经验，上级要求实行就得在工作中应付一下，再在汇报中说得天衣无缝，同样检查报告中也是形势一派大好。二是对政府公信力的损害是长期的，农民看到的媒体中政府的作为与实际中的不一致，相关文件规定与实际执行的情况根本不是一回事，一而再、再而三地见到政府的言行不一、媒体作假、报告不实会对政府产生深度的不信任。三是更隐蔽的负面作用是农民对政府的权威性产生质疑，并进而产生认同危机。虽然政府大力宣传秸杆禁烧的意义和农民随意焚烧秸杆的责任，并要求各级严格执法，但是实际当中却是乡镇既没有相应的执法人员，更没有相应的执法权，严格说来，如果农民焚烧秸杆，处罚时只有乡镇干部和派出所人员没有环境保护行政主管部门执法是不合法的，但是一些乡镇干部自己没有派出所人员配合也要把他们带回乡政府，因为我们从部委局到省市县的相关规定只是规定了罚款，但如何罚款、谁来罚、罚多少都是标准不一，而且缺乏可操作性的，这样势必带来乡镇政府权威性或者不够，或者权力滥用的问题，导致农民认为乡镇政府乃至县级政府的权力随意性大，缺少法定的权威性，从而对待政府的法规和权威在心里产生冷漠或者漠视，其实质就是认同的危机，这也是我们近几年政府在农民中号召力下降，农村基层组织凝聚力下降，农民与国家的联结日益松散化的根本原因。
三、秸杆准刨证背后一些不得不说的话
1、秸杆准刨证的产生是压力体制的直接产物
秸杆准刨证的产生并不是象有些人想象得那样是基层为了所谓的权力迷恋或者创收，它与准运证、准贮证一样是基层尤其是乡镇一级在压力体制内为了减轻无法转移的工作压力和上级强大行政压力之间的相互冲击而作的无奈选择，主要就是为了保护自己很微不足道的利益甚至是生存的机会，秸杆准刨证一开始的产生与创收无关，更与政绩无关，虽然一些地方因此罚了一些款，包括我所在的乡镇，但是那个收益与成本根本不可比，作为主管的副乡长，笔者和其它同事一样，从来没有因此而得到过一分钱的所谓奖金，更不要说什么办证的收益了！只是在一些地方实行这个“三证”制度产生暂时的作用后，作为经验推广应用才会与所谓的政绩挂勾，但这个政绩有多大的作用？也很值得怀疑，我们听说过因为经济发展升迁的，听说过因改革升迁的，还听说过因稳定升迁的，谁听说过因为禁烧秸杆升迁的？反而因为禁烧秸杆而丢官的却大有人在！
2、包括媒体在内的社会压力是秸杆准刨证的助产士
对基层的压力表面上是来源于上级的行政压力，然而，更不可小视的则是包括媒体在内的社会压力通过上级政府带来的压力，这些压力大多会在具有层层增加趋势的行政压力上再推上关键的一把，并转嫁给地方基层政府，现在就很明显，一方面是媒体在大量指责县乡干部在秸杆禁烧工作中滥用职权，粗暴执法，对农民管得太死太多。另一方面，却又可以看到包括高级官方和媒体在内的社会各界，因为秸杆焚烧带来的环境交通等问题大量报道和强烈意见，指责地方政府没有尽到责任，指责基层政府工作人员是吃白饭。两方面任一方面的声音从上级传递到下级时的压力就已经变形和成倍的增加了，那么乡镇干部倒底应当如何做呢？要求乡镇在短时间内通过引导的办法效控制农村秸杆焚烧，乡镇干部除了想办法应付上级相关的检查之外，最主要的就是设法在没有实际执法权限和空间的前提下如何减少农民焚烧秸杆的随意性，因此类似于秸杆准刨证这种基层政府和农民双方都认识执行模糊、警示宣传意义大于实际意义的东西才会在各种压力的夹缝中产生。
3、秸杆准刨证的背后是传统的计划经济管理体制与现阶段市场经济的对奕
关于秸杆准刨证的是非曲直争论的背后其实是传统的计划经济管理体制与现阶段市场经济生产方式之间的矛盾，如果这种工作处于计划经济时代的生产队时期，那么根本就不需要什么准刨证，更不需要什么乡村防火巡逻队，一道命令基本上就可以很快达到目的，可是在现阶段，在行政体制内一道命令很快就到达了乡镇，但到这里基本上也就算到底了，农民对这个东西不会主动的服从，更不会付出更多的体力和财力去为了达到我们命令的要求，我们可以利益诱导，即所谓的疏，可既然疏就不是强制，用罚款的方式，应当是最用效的方法，可是我们核算一下成本就知道执行的成本有多高了，加之前些年我们因其它问题积累的各种干群矛盾让基层执法的成本已经出奇地高了，而且农民法不责众的心态，更增加了实际工作中的困难！但处理基层干部的成本却是非常之低，一纸公文，甚至于领导的一句话，一个基层干部的前途就宣告结束了！
4、对准刨证的炒作是当前网络与媒体的低水平的见证
在北方本来就很常见的东西，经过媒体的炒作马上成为乡镇干部胡作非为的见证，不仅暴露了我们媒体的水平之低更暴露了当前网络的浮燥与无聊，尤其是始作佣的报道，做为政府喉舌的媒体，对这件事情的报道明显标志着极其低下的水平，为什么不把事情搞清楚就贸然报道？一是这个准刨证如何办理、收不收费收多少费搞不清。二是是否包括其它省市在内的北方普遍实行此制度，还是河北个别地方实行？三是当地的乡镇如何执法或者说如何开展工作的搞不清。四是纠纷双方当事人只听了一面之词，类似的问题是个案还是普遍现象搞不清，五是为什么县级政府会出台这样一个制度，他依据的是什么搞不清。六是这个制度执行过程的真正的成效与问题搞不清。在这几个搞不清的前提下，竟然就抛出这样一篇有失准确的文章，并且成为网络热炒的对象，网络则更是完全依赖于这一篇文章大发议论和指责，竟然没有一个人进行核实，甚至连一个相异的声音都没有，都把矛头指向了干部群体中的弱者——基层干部，这太可怕了，我们大众的鉴别力那里去了？我们媒体的职业道德那里去了？现在终于明白了以前为什么会有媒体杀人一说！
5、基层干部保持沉默的原因
基层干部保持沉默的原因不仅仅在于缺少站出来的勇气，而在于自己相对于上级政府和媒体的双重弱势，对于上级来说，基层干部没有完全按照那些不可能执行的政策去完成那些不可能完成的任务，如果站出来说，就不打自招承认了在工作中的应付与不得不做的假，对于媒体来说，首先是没有话语权，其次是不说实话，根本就没有说服力，说了实话，就面临强大的无法预测的行政压力，所以只好保持不正常的沉默，从这件事情的产生与发展就可以完整地看到基层干部尤其是乡镇干部被异化或者说妖魔化的过程。
文章引用自：
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