关于农村建设用地和集体土地使用权流转的
调研报告
为认真落实科学发展观、统筹城乡经济社会发展、加快城乡一体化进程，进一步加强农村建设用地和农村集体土地使用权的管理，抓好节约集约利用土地，切实保护耕地资源，根据县委、县政府的安排部署，我局对全县农村建设用地和集体土地使用权如何流转进行了专题调研，现将情况汇报如下：
一、农村建设用地和集体土地使用权流转的主要目标和任务
农村建设用地流转是指通过整合农村居民点，对农村闲置的宅基地，废弃的砖瓦窑、煤矿、学校、村社办公用房、保管室、打石场、院坝等进行产权调换、整理、复垦，以增加有效耕地面积的行为。开展农村建设用地流转，有利于集约节约用地，缓解新增建设用地和耕地占补平衡的压力；有利于改善农民生产、生活条件，促进社会主义新农村建设；有利于积极引导农村人口向城镇、中心村集聚，加快城市化和工业化进程。
农村集体土地使用权流转目的是：立足当地经济发展现状，以建立社会主义市场经济体制，解放和发展农村生产力为目标，通过农村土地流转，进一步优化农村土地资源配置，促进土地适度规模经营，加速农村劳动力转移，推进农业农村经济结构战略性调整，加快农业农村现代化建设步伐。
二、农村建设用地和集体土地使用权流转的发展思路
根据中发[2001]18号文件精神，农村土地流转要“依法、自愿、有偿”地进行。各地应切实遵循以下基本原则：
一是稳定家庭承包关系不动摇原则。流转合同承包期不能超过农户剩余的承包期限。
二是尊重农民意愿原则。不能违背农民的意愿强迫流转，流转的条件、方式、价格等应由农户自主决定。
三是维护农民利益原则。流转要考虑土地的增值效益和农户的长远利益，商定分时段价格。土地流入方雇请农民工时，要优先雇用流出土地的农户。
四是严格保护耕地原则。流转的土地不得改变其农业用途。不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网，不准在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动，不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设。
五是依法规范原则。土地流转必须依照《农村土地承包法》和有关法律规定执行，要以土地流转相关法律政策规定的原则、形式、程序等为依据。流转双方应与村集体经济组织办好相关手续，签订流转合同并到乡镇经管站登记。
三、基本思路和具体措施
（一）切实解决好低收入家庭和农民放弃原宅基地入城居住的住房问题
一是改革现行廉租房配给方式，逐步实行城乡一体的廉租住房政策，使需要住房的进城农民能享受到廉租住房。结合城市化进程搞好廉租住房建设规划（十一五期间，我县已争取到廉租房用地指标为950亩，其中70亩已于06年通过招标确认了开发商，将推出360套廉租房）。同时，加大对廉租房建设的财政投入，以弥补廉租房建设资金的不足（廉租房建设资金由三块构成：财政资金注入+每年不低于土地出让纯收益的5%+住房公集金收入），使低收家庭和进城务工农民租得起房住。以很低的价格租给进城农民，以解决目前城市农民进得来，留不下问题。
二是调整住房供应结构，严格控制普通商品房（经济适用房）售价，使低收家庭和进城农民有希望买到小户型的低价位普通商品房（建设面积90平方米以内）。加强对中低价位、中小套型普通商品住房（经济适用住房）的调控和廉租住房的土地供应，尽量保证年度供应量不低于居住用地供应总量的７０％（国办发〔2006〕37号文件对此作了规定）；同时，土地供应在限套型、限房价的基础上，采取定房价，竞地价或定地价，竞房价的办法，以招拍挂出让方式确定开发建设单位，把房价限制在合理的范围以内。此外，对农民进城购房，予以适当减免税费。
三是支持农民购房信贷并试行有固定单位的农民工公集金制度。解决农民入城的社会保障问题，一方面，应逐步建立适应人口流动的社会保障等体制。要随着城市化进程的推进，加快建立以养老、失业、医疗为主体，社会统筹与个人帐户相结合，覆盖城乡的统一的社会保障体系。农民转为市民后，应享受与城市居民同等的最低生活保障。并在就业、求医、子女入学等问题上与其他市民一视同仁。另一方面，要免除进城农民对土地的后顾之忧，对进城务工农民，允许其在土地承包期限内，将其承包的土地进行出租、转包、入股、抵押等流转。对举家迁入城镇居住并转为城镇户口的，农村集体经济组织应当允许其提前解决土地承包合同，收回土地重新分配，若其在承包期限内不愿解除承包合同的，也应允许其将承包地合理流转。
（二）加强农村建设用地的规划、监管和宅基地复垦工作
一是打破城乡二元结构，编制科学合理的规划。随着农村经济水平的不断提高，城镇的生活方式逐渐影响农村旧有的生活方式，农村家居生活正朝着舒适型方向发展。因此，在编制城乡建设规划时，要充分考虑如何优化城乡用地结构，合理预测城乡建设用地规模，促进城乡统筹。在新一轮土地利用总体规划修编中，充分考虑农村居民点用地、养殖业用地和基础设施建设用地的规划。结合新农村建设，按自然村、社的习惯，从规划上将院落适度集中，减少院落个数，增高房屋楼层，完善基础设施，提高居住水平，节约人均占地，将迁出地用于整理复耕。
二是加强对农村废弃的砖瓦窑、煤矿、学校、村社办公用房、保管室、打石场、院坝监督管理，加大整理、复垦力度，以增加有效耕地面积，缓解新增建设用地带来的耕地占补平衡的压力。
三是明晰土地产权，促进农村居民点整理。进一步完善农村宅基地产权制度，推动农村居民点的土地整理工作。完善土地登记，明确土地权属，清理多占宅基地，做好新旧宅权属注销替换登记，征收农村宅基地超占费，运用经济杠杆制止多占、超占现象。制定农村土地流转制度，建立公平的农村土地市场，改革传统的户籍制度，从而增强个人投资土地整理的积极性。
四是建立农村建设用地整理资金保障体系。建立农村居民点整理资金保障机制，以政府投入为主，同时拓宽筹措资金的其他渠道，建立资金保障体系，加大对农村建设用地整理的经济支撑力度。
五是加大新宅基地修建的管理力度。对新审批修建宅基的农户，采取缴纳旧宅基地复恳保证金，对原宅基地拆除复恳地后，复恳保证金予以退还的办法来促进宅基地的复垦。对原宅基地应拆未拆的，运用法律手段强行拆除复恳。农村宅基地占地面积最大的属宅基地前后的院林地，因此在宅基地复恳整理时，应将院林地一并加以整理，以增加复恳面积。
（三）建立健全农村土地流转机制，规范好农村土地流转的管理
在稳定农村土地承包关系的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，进一步规范和引导农村土地流转，逐步发展适度规模经营。鼓励采取转包、转让、互换、入股、出租等多种形式进行农村土地流转。转包是在承包期内，承包方将承包期内的部分或全部土地的经营权，以一定条件转给第三方从事农业经营，原承包方与发包方的权利和义务关系不变。转让是在承包期内，承包方经发包方同意将部分或全部承包土地的承包经营权转让给本集体经济组织其他成员从事农业经营。互换是在承包期内，主要是承包方之间为各自需要和便于耕种管理，交换其承包地块的承包经营权。入股是在承包期内，承包方将土地承包经营权量化为股份，农民凭股份入股组成合作社或股份公司，合作社或股份公司对土地实行招标承包，或对外租赁，或直接开发，农民按股分红。出租是在承包期内，承包农户将承包的部分或全部土地的经营权出租给本集体经济组织成员以外的人经营农业。充分发挥农业生产经营大户、农民专业合作组织、农业科研院所、农技推广机构的先进农业生产技术和经营管理优势，示范带动农户进行规模生产和经营，引导农村土地流转。各街道办事处、镇乡政府可以通过农业招商引资，引导和推动农村土地流转。对于长期在外务工经商，无力耕作承包地，经过书面申请自愿放弃承包经营权的农户，可以将承包地退还给发包方，再由发包方重新发包或向外出租。有条件的乡镇可以经管站为依托，开展组建农村土地流转中心等中介服务组织的试点工作。禁止耕地抛荒，已抛荒的耕地，要限期恢复生产。
农村土地流转直接关系到流转双方的切身利益，要切实加强规范管理。一是加强流转行为的管理。任何组织和个人不得妨碍或者强迫农民进行土地流转。承包农户需要以转让、出租、互换、入股等形式流转土地，应事先向集体经济组织提出申请，经同意后，方可流转。专业生产项目和“四荒”资源的承包、租赁和拍卖，对象是本集体经济组织以外的单位或个人，必须经村民会议三分之二以上的成员或三分之二以上村民代表同意，并到乡和乡以上人民政府及相关部门办理审批手续。二是加强流转合同的管理。流转双方必须签订书面合同(协议)。流转合同(协议)应依法明确双方的权利、义务和违约责任。流转合同(协议)书由县人民政府农村工作主管部门统一印制。签订土地流转合同(协议)后，应到农村土地承包合同管理部门办理登记手续；需要公证的，还应到公证机关依法办理公证手续。涉及森林、林木和林地使用权流转的，应到县级以上人民政府林业主管部门办理林权变更和登记手续。农村集体经济组织不得代替农户签订流转合同，流转双方不得单方面变更、中止流转合同。三是加强流转资金的管理。任何组织和个人不得以任何理由截留、扣缴农户承包地流转收益。土地流转的转包费、租金、转让费等，应本着实事求是、互惠互利、平等协商的原则确定，可以是现金，可以是实物计价、货币兑现，也可以是粮食等农产品或者双方议定的其他物品。对将土地承包经营权入股的，应当采取保底分红的方式。对流转期限超过3年的土地流转价格的确定，应当考虑价格变化因素和承包方的土地改造投入因素，分年段确定补偿标准。专业生产项目和“四荒’’资源流转所得资金，由乡镇农村集体资产管理机构代管，资金的使用由农村集体经济组织决定，主要用于农村集体经济组织生产性项目和公益事业，任何单位和个人不得平调、挪用，更不准平分到户。
