乡村治理始终是中国社会政治统治与政局稳定的基础，实现对农村基本的社会单位——村的有效治理，历来是中国统治者不断探索和梦寐以求政治目标。二十世纪八十年代初随着农村经济体制改革的不断推进，具有现代意义的村民自治便应运而生。由农民自己创造，国家主导推行的村民自治，历经二十余年实践、完善、丰富、发展，已成为农村基层民主建设的一项基本政治制度，开辟了在市场经济和民主法治社会条件下，中国农村依法自治和直接民主的新道路，成为推动中国农村改革、发展、稳定的主要力量，成为建设具有中国特色的社会民主政治的新起点和突破口。迈入21世纪，我们已进入了全面建设小康社会的时期，农村发展的新形势、新任务使村民自治建设正面临着新的挑战和机遇。把握新时期农村、农业发展的新特点，顺应时代发展的潮流，与时俱进，确立还权于民的思想和民主、法治的原则，努力探索和构筑新时期村民自治的新机制，是农村基层组织建设和民主政治发展的新要求。本人就村民自治实践中的有关问题作一肤浅的探索。 一、现阶段农村村民自治的主要内容和基本特点 以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治制度，已基本奠定了具有中国特色的基层民主政治制度的雏形，与农村联产承包责任制、乡村企业齐名，正以强盛的生命力不断向前推进。 1.依法直接民主选举全面推进 村民直接选举村民委员会干部，是实施村民自治的基础和前提。纵观农村民主选举的发展历程，主要呈现三大趋势：一是村民委员会候选人提名确定方式日趋民主。村民委员会候选人的确定不再是由党组织和上级组织直接确定，也不再是由少数人酝酿、协商圈定，而是完全按照村民自己的意愿确定。这是中国民主选举的一大进步。二是选举日趋完善。村民选举已基本确立了直接选举、普遍选举、无记名投票选举、差额选举、秘密选举和竞争选举的原则。村民委员会直接“海选”和公开竞选已成为农村民主选举的发展趋势。三是法律法规逐步健全。一九九八年全国人大常委会通过《村委会组织法》，地方人大又专门制订了《村民委员会选举办法》和配套的实施办法，对选举的程序、步骤作了具体的规定，使依法选举更趋完备。 公开、公正、平等、自由的选举制度，将决定干部任免去留的权力真正交给了农民群众，有利于将群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为农民办事的人选为村干部，有利于提高村民的参政意识和村干部的整体素质和管理水平，从而为基层民主发展奠定坚实的基础。 2.民主决策、议事制度基本建立 村民对村级事务拥有决策权，是村民自治的集中体现，也是村民自治的关键环节。在自治过程中，村级治理实行议行分开，村普遍建立村民会议和村民代表会议制度，凡村内涉及村民利益的重要事务均由村民会议(村民代表会议)审议决定，实行民主决策。确立村民会议为权力机构，村民代表会议作为村民会议的授权机构，讨论决定村民会议授权的事项。改变了过去村里大小事务，都由一个人或几个人拍板定案的做法，使农村事务决策能广集民智，逐步向科学化、合理化、规范化、制度化发展。 3.以村务公开为主要内容的监督机制日趋健全 实行民主监督是村民自治的重要内容和保障，是防止公共权力运用产生偏差的有效途径。从现阶段村民自治的监督机制看，主要表现在以下几个方面：一是以财务公开为主要内容的村务公开制度基本建立。财务收支、计划生育、土地审批指标、涉农收费等，一般定期或专题公开。二是村委会工作审议和评议制度已经推行。村民委员会每半年召开一次村民会议(村民代表会议)，向大会报告工作，接受村民或村民代表的批评、建议、质询和民主评议。三是建立民主理财制度和财务审计制度。对村级财务收支由民主理财小组集体审核，重大建设支出实行专项审计。四是罢免不称职干部。五是上级组织和党组织、新闻媒体监督不断健全。 民主监督的实施，对规范村干部的行为，改进工作作风，提高办事效率起到了一定的成效，同时也激发了村民的主人翁责任感，密切了党群、干群关系。 二、现阶段村民自治的主要矛盾和问题 随着城市化、工业化的不断推进，产业结构的进一步调整，各项改革的进一步深化，农村正从传统、封闭、单一的农业社会向开放、多元的现代社会转变。在这一转型和分化时期，村民自治将面临着新的挑战。一是社会不断变化的冲击。社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化以及人口流动的加快，使农民思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性日益增强。二是扩大开放的冲击。随着市场国际化、经济全球化趋势的进一步加大，使西方民主选举、人权思想等意识形态的渗透越来越广泛、深入。三是改革不断深化的冲击。随着各项经济改革的进一步深化，社会矛盾越来越突出，利益关系越来越复杂。原有的管理体制、管理的方式方法受到挑战。矛盾的冲突因素和激化因素增多，解决问题的难度增大。四是经济地位变化、科技文化发展、政治文明推进的影响。部分个体业主、青年农民、富裕阶层在经济发展的同时，法律意识、民主意识、参政意识日趋强烈，希望在村级公共权力的行使中拥有参与权、发言权、建立权、监督权。上述新情况和新特点，使村民在思想观念、思维方式、生活方式、价值取向、道德水准、民主追求等方面发生细微而又深刻的变化，以及在不同社会阶层，群体间存在着的较大差异性，直接或间接地影响着村民自治的发展历程，使村民自治面临着新情况和新问题。 1.少数农村基层干部依法自治意识和少数村民参与自治的意识不强，影响着村民自治的理性发展。 一方面少数基层干部认为村民自治“超前”，片面认为由于农村经济文化发展水平还不高，农村人口素质差异大，农村的家族、宗族、亲属关系错综复杂，农民的小农经济思想影 响深厚，完全由村民自治认为时机不成熟、条件不具备，推进民主选举已属不易，民主决策、民主管理、民主监督为时尚早，难以做好；有的基层干部对村民自治存在着消极对待、被动应付的思想。另一方面部分村民存在着无为的思想。农村人口流动加快，职业多元化，加之分散经营，政治关注度减弱的原因，部分村民对村级事务的治理关注度不高，存在着无所谓的思想，认为自治是基层干部的事，主动参与自己的积极性不高。 2.村民自治结构在实施治理过程中各组织间关系尚未理顺，使村民自治有时难以做到独立、自主，望治兴叹。 议行关系错位。一方面由于农村行政村撤扩、人口流动、职业变动，客观上存在着村民会议召集议事难，民主决策难；另一方面，由于现阶段村民会议向村民代表会议在授权范围、程序、方式上，村民代表会议在组成人员、议事程序、决策方式上现有的法律和政策尚无明确的规定，村民代表会议议事往往不规范。主观上少数基层干部存在着超越或排斥村民会议(村民代表会议)的意向。因而，在自治过程中部分基层干部往往没有发挥权力机构议决大事的地位和作用；有的自作主张，我行我素；有的借召集会议难，干脆不召开村民会议(村民代表会议)，用两委会代替议事决策权力机构。 村民委员会自治作用不明显。一方面由于传统习惯和现有体制的原因，在基层组织和村民的心目中，总认为支部书记为“一把手”，党支部领导一切，看不到村民委自治的独立性、自主性。另一方面现阶段农村党支部的职能与村民委的职能基本趋同，在治村实践中要完全界定与分开是不可能的，支部书记往往又兼任村经济合作社社长，掌握村级经济资源。工作中有的党支部习惯于传统的领导方式和方法，包揽村级事务的决策和管理，事无巨细的“一元化”。因而村民委员会事实上成为党支部的工作机构，很难发挥自治的作用。 平等主体地位难以凸现。乡政府是国家基层政权组织，承担着行政管理的职能和国家任务的完成。在现有体制下，乡政府部分工作职能必须由村去实施，特别是农村税费的征缴、计划生育和村镇建设等工作以及各种生产指标的完成，离不开村民委员会的组织、发动。因而，从理论上讲是指导、协助关系，但实际上乡村自然成为上下级的关系。同时，由于乡政府掌握着一定的资源，特别在公共事业、基础设施建设上，村又必须依赖于乡政府，乡政府往往通过会议、文件、制定相关政策控制村民委员会，使其成为下属部门。极个别甚至包办代替，违法干预。在现阶段，长期形成的乡政府行政管理手段和方式短时期内也难于彻底消除。因此，村民委员会同乡政府在法律上的平等主体关系难以体现。 3.民主监督尚未完全到位。在实施民主监督具体工作中，民主监督往往缺乏刚性的统一规范。村务公开存在着形式单一、时间不及时、内容不齐全、程序不规范，重形式轻效果的现象，有的甚至搞假公开、半公开；村民作为监督的主体碍于情面和怕打击报复等因素，其监督职能没有充分行使，好多村民往往不愿、不想监督，甚至不敢监督；民主评议走过场，好多评议流于形式；上级组织往往重经济发展、目标完成，对村民自治环节、程序的监督疏于指导和管理，法律和法规对不依法自治的现象没有具体的制裁措施，使有的村干部狂妄自大，价值观扭曲。 4.制约民主选举公开、公正、公平的因素较多。民主选举是村民自治的核心内容，公开、公正、公平地选举是自治的必然要求。但现阶段的选举工作中，尚有许多因素影响、阻碍着选举公正、自主地进行。主要来自两方面：一方面来自村民自身的因素，在社会转型时期，大多村民的传统思想影响仍较深，公开竞争意识不强。另一方面来自外部的因素，主要是乡级组织意图的实现，宗族、家族、亲族派系势力的干扰，使选举具有导向性，左右村民的自由选举，影响村民公正意愿的表达；宣传教育、组织发动不到位，法律规定的原则性，使村民对选什么人、如何选较为模糊，影响着公正、公平选举。 三、村民自治发展的设想和建议 “扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。 ”这是十六大对新形势下推进村民自治，发展社会主义民主政治的新要求，最根本的是要把坚持党的领导，人民当家作主和依法治国有机结合起来。具体应把握以下几个方面：一是坚持党的领导。发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家，核心在于坚持党的领导。推进村民自治，必须坚定不移地坚持党的领导，加强党的领导，要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡(镇)、村基层党组织的领导核心作用。离开了党的领导，只能是一盘散沙，也不可能积极推进农村基层民主政治的健康发展。二是坚持依法治理。法治是经济和政治民主发展的必然要求和发展趋势，自治与法治是相互联系、不可分割的辩证统一体，自治必须以法治为基础，从严格意义上讲自治就是法治。一方面党的基层组织和政权机关、群众团体和自治组织，都必须依法行使管理的职能；另一方面广大农民群众必须自觉依法享有民主权力，参与公共事务的管理，依法履行监督职能，依法应尽公民义务。离开法治，农民群众不可能享有真正的民主权利，自治也必然会走向乱治。三是保证村民当家作主。农村基层民主的核心是村民当家作主，在村级重大事务民主决策和管理中，乡村基础组织和基层干部要充分保证村民群众享有的知情权、决策权、管理权和监督权。四是按大多数人的意见办事。村民会议或村民代表会议在讨论决定村级重大事务时，办什么，不办什么，先办什么，后办什么，必须按大多数人的意见办理，要尊重和保障人权。要妥善处理各种利益关系，既要考虑和兼顾不同方面村民的利益，更要首先考虑并满足最大多数村民的利益要求；既要认真考虑个人或局部利益，更要考虑集体和全局的利益；既要考虑当前村民的利益，更要考虑长远发展的利益。当前在推进和完善村民自治实践中必须突出以下几方面的工作。 1.进一步加快和健全村民自治的法律、法规配套建设。 村民自治就是依法治理，加快村民自治的立法建设、健全自治法律体系是当务之急。在立法建设上应把握的指导思想是：一是健全法律、法规体系，立法建设要上下联动，相互配套，使之完备；二是制订的法律法规既要代表中国基层民主发展的方象和趋势，又必须同当前农村政治经济、文化发展的实际相结合，切实可行；三是立法从重选举向选举与治理并重发展。健全完善村民自治法律体系的重点是： 尽快出台与《村委会组织法》相配套的法律法规。对村民自治机构的法律地位，村民自治的方式，自治机构的任务、功能，村民的权利和义务，村民小组长的产生、职责、任期，侵犯村民自治权的法律责任等作出具体明确的规定，特别是对不依法行使自治权力的基层干部要有明确的制裁措施。在具体的操作层面上要有切实可行的实施细则和实施条例。 制订《村民委员会工作条件》具体规范村民委员会与村党支部、村民会议(村民代表会议)、村经济合作社、乡政府的关系，具体的职责范围、治理方式应有明确的规定，赋于村民委员会相应的经济地位，确保村民委员会依法、独立、自主行使自治权利。 制订《村民代表会议条例》赋于村民代表会议以村内重大问题的决策权、权务工作的监督权，对不称职干部的弹劾权，对村民委员会错误决定的否决权及对村规民约、自治章程提出修正方案的立约权等，确保村级决策、议事民主化、制度化。 完善《村民委员会选举办法》，根据农村发展的形势及时修正、完善部分条款，特别是对村民的界定、选举的方式等作严格的规定，逐步发展到“海选”，村民委员会组成人员的条件、标准等要有具体的规定。民主选举应由地方人大负责实施和监督。 2.加快乡镇体制改革，建立适应市场经济的运行机制。 乡镇是我国农村最基层的政权机构，其组织形式、结构和治理形式，直接关系影响到村民自治的发展。改革乡镇管理方式，构筑市场经济条件的运行机制是农村经济和社会发展、村民自治的必然要求。当前改革的重点是： 全面推行农村税费改革，规范农村税费制度，调整国家、集体和农民三者之间的分配关系，按照“多予、少取、放活”的要求，加快推进税费改革，国家要加大财政转移支付的力度，缓解乡镇政府财权与事权的矛盾，减轻农民的负担，减轻乡村的工作压力和财政压力，使村民委员会能集中精力放在村级公共事务的管理上。 积极推行乡镇机构改革，建立服务型的基层政府。一是要精简乡镇机构，压缩富余人员，解决乡镇机构设置过多、人员队伍庞大、效率不高的问题；二是转变职能，适应农村经济发展的需要。乡镇林从过去传统的统治型为主向现代的服务型转变，要从过去的政治经济社会合一向创办公共服务为主上来，从控制村级组织为主转到放手让村民自治，给予支持、帮助指导上来；三是按市场经济要求，加快事业单位改革，拓展服务领域、完善服务手段、强化服务功能、提高服务质量，放权让利；四是积极推进、探索乡镇民主，乡镇领导的产生向公推直选和直接选举的选人用人机制方向发展。 改进乡镇工作的方式方法，一是尊重村民自治的法律地位，尊重村民自治的权利，相信群众、依靠群众自己管好自己，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办；二是放权。凡属村民自治的事务，乡镇政府不越权、越位干预，不搞强迫行政命令；三是指导和引导。乡镇政府对自治机构主要是政策上把关，过程中监督，工作上指导，着重在政策、法律、工作方式方法上给予引导、示范，提出原则性意见，做到指导而不放任自流。 3.强化和完善对村民委员会权力行使的监督和制约机制。 村民自治意味着国家对农村基层政治生活的介入减少，而公共权力应用过程中产生的偏差可能性增大，因此，必须加强对农村基层自身权力动用的制约和监督，否则，村民自治极易蜕变为少数干部的自治。在监督制约机制上，应着力解决好以下几个问题： 健全监督机构。提高乡镇人大的地位和监督职能，赋于乡镇人大主席团监督村民自治的具体职能；在村级财务规范上县(区)要设立农村财务审计机构，专司审计村级财务职能，确保每年(至少每届)审计一次，乡建立村级财务结算中心，规范、完善村级财务收支，村建立民主理财小组和财务公开监督小组；在民主决策中，一是对决策程序、方式和决策的内容向村民公开，自觉接受村民监督。二是制定严格的实施制度，用制度保障决策机制的实施。三是要有责任追究的要求。 完善监督机制。一是完善规范村民委议事、决策的程序和规则。二是规范村务公开的时间、内容、程序和办法，要从事后结果的公开，逐步过渡到事前、事中、事后全过程的公开。三是健全和完善要志代表会制度和民主评议制度。实行村民委人员任期审计和离任审计，完善任期目标责任制。 4.加强和改善党在农村的领导，探索农村基层党组织的领导方式和运行机制。 村党支部是党在农村的基层组织，在村民自治中发挥领导核心作用，是村级治理的主要力量，是村民自治能否真正实行的关键。支持村民依法自治是村支部的工作职责。面对农民对自治的高涨热情，必须努力探索新的工作方法和机制。 完善改革村党支部人员选任办法。党支部作为村级治理的核心机构，就必须具有广泛的民意，改变过去上级组织定人、少数党员选的选任办法，党支部成员也必须获得村民的认可，现阶段的“两票制”要进一步完善，党支部成员应先参加村民委员会选举，只有入选村民委员会的党员，才具有党支部成员候选人的资格。 改善村支部的领导方式。村党支部要按《宪法》、《党章》、《村民委组织法》的具体要求履行工作职责，不能越法、越权、越位。目前，村支部工作实现三个转变。一是从过去的“党选村干部”向现在的“民选当家人”转变，坚持党管干部但不是具体的操作选举，主要是制订政策，宣传发动，依法进行，强化监督。二是从过去里里外外一把手的行为模式向依法责权定位的工作方法转变。党支部的领导主要是政治领导，学会抓大放小，而不是村级事务的全部包办，主要是制定和决定本村经济和社会发展的规划和重大问题，加强党的自身建设和村级组织蝗干部队伍建设，做好新时期的农村思想政治工作。不能干预村民自治范围内的具体事务。三是由过去的行政监督工作方法转变为利用法律制度的监督手段。发挥村民代表的作用，督促村民委依法、依章、依约行使自治职能。 5.构筑和规范村的决策程序和机制 民主决策就是按照一定的民主程序决策，要体现大多数村民的意愿，在决策过程中既要体现党支部的核心领导地位，又要确保村民自治的实现，按多数人的意愿决定。在具体操作中应采取以下程序：第一，凡关系到村民利益的重大事务的议案由村党支部、村民委、十分之一以上村民联名提出，由村党支部受理，经认真研究分析后提交村党支部、村民委两委联席会议讨论；第二，两委联席会议研究论证议案，村两委会在广泛的征求意见的基础上，提出决策意见，交村民会议或村民代表会议讨论通过；第三，由村民委员会主持召开村民会议或村民代表会议，村支部向大会作议案说明，提交大会讨论决定；第四，将通过的决策交由村民委员会组织实施，并接受村民监督。 推进村民自治，建设具有中国特色的社会主义基层民主，推进农村政治文明，是全面建设小康社会的重要目标，我们必须加强和改善党的领导，相信和依靠群众充分调动和保护农民的民主热情，不断巩固、完善、提高村民自治实践，促进村民自治健康发展。
