作者：贺雪峰 董磊明 来源：三农中国
在乡镇一级何去何从的问题上，学术界及政策研究部门有多种意见。其中徐勇教授认为“由于中国国情复杂，特别是发展不平衡，乡镇作为一级建制仍然存在，但乡和镇的体制应该分立。一方面，随着小城镇的发展，镇将增多，并可以根据条件实行镇级自治。另一方面，农业为主的乡均宜改变为县级政府下派的乡公所”。我们深以为然。以下分三个方面展开我们的意见。
一、乡镇建制必须保留
有一种意见认为，乡镇一级可以取消，由县直接管村。认为可以取消乡镇一级的理由是，在计划生育工作已上轨道，乡镇干部主要工作是收取费税，而收取税费的主要目的又是养人的情况下，没有理由再保留乡镇，乡镇一级的建制可以取消，由县直接管村，最多需要在县以下设一些大的治安片。例如，郑法建议“撤消乡政权，将国家基层政权单位收缩到县一级”，原来乡镇人大和政府的权力按三个方面进行分解：第一是将乡镇政权涉及“农政”的部分权力上移到县政权，为了解决县政权机构力不从心的问题，可增设区公所或将县行政区划缩小；第二是将乡镇政权的大部分权力平移给乡（镇）人民代表大会和乡（镇）委员会；第三是将部分职能下移给农会、农民合作经济组织或其他组织（郑法：“农村改革与公共权力的划分”，《战略与管理》2000年第4期）。
取消乡镇建制的建议一般源自两个朴素的认识。第一是乡镇一级消耗了从农民那里收取来的本就不多的税费，取消乡镇建制可以减轻农民负担。但是，为什么乡镇一级不应该由国家通过财政转移支付来供养而非要由农民出钱？乡镇建制本质上是国家行政机器的一部分，是完成国家行政要求的一级建制，应该由国家进行统筹财政支出，而不应由那些只有很少农业收入的农民来养。第二是乡镇一级做了很多“逼民致富”的坏事。对此我们只要稍加分析便能发现造成这一事实的原因，与其说是因为乡镇建制的存在，不如说是自上而下期待乡镇一级积极行政的结果，其根源在于所谓的“压力型体制”。前些年，自上而下强调政绩工程，要乡镇一级在诸如建设小城镇，调整产业结构，发展乡镇企业，普及九年义务教育等各个方面达标升级；目前，乡镇一级仍然在进行招商引资的大跃进。这些不都是自上而下积极行政的要求造成的吗？因此我们说诸如“逼民致富”之类坏事的产生，根源在于现行的行政管理体制及其背后的逻辑与理念，而非乡镇建制本身。
目前取消乡镇建制是一种过于激进的主张，这种主张忽视了中国是后发外生型现代化国家的本质及未来中国社会可能出现的各种波动。中国最为基本的国情是有8亿多农民。农民从农业转移到工商业，由农村转移到城市的进展受制于工商业发展的情况。从目前来看，农民由农村转移到城市将是十分漫长的过程。在这个过程中，能顺利从农村中转移出来的只是其中最有能力的少部分，而大部分仍将长期滞留在农村（农民由农村转移到城市的进度从根本上说取决于二、三产业的发展速度，更取决于二、三产业的利润率的高低。对于这两点我们没有理由盲目乐观，应保持充分的冷静）。也就是说，农村未来的发展之路，不是铺满鲜花而是布满荆棘，是一条逐渐衰落（因为人财物逐步从农村中流失）和相对贫困的路。在人口众多，且无论是经济还是社会文化乃至政治上日渐边缘化的庞大农村，出现各种特殊的问题都有可能，变数太大，而这些问题处理不好不仅会影响到农村的发展和稳定，而且还将严重影响整个中国的现代化进程。
在中国8亿多农民中的大多数无法真正在二、三产业获得稳定就业，没有能真正转移到城市之前，农村不可能进入良性发展的轨道，也不可能仅仅通过村民自治来将农村问题消化在村庄之内，这就需要有自上而下行政系统在特定条件下强有力的介入。虽然今天的农村不再需要为中国的工业化提供积累，但农村在市场化过程中的相对处境越来越差，农村社会出现不稳定事件及各种意料不到事件的可能性越来越大。国家必须有一个可靠的，能了解、掌握和控制农村发生各种事件的行政系统，将农村情况自下而上地及时汇报上去；必须有一个可靠的行政系统，将上级政策自上而下地及时传达下去或将资源分配下去。从这层意义上说，乡镇建制的作用无可替代。当前，离开乡镇一级，由县一级直接来管理数百个实行自治的村委会（何况许多村庄目前根本没有实现自治的社会基础），其治理效能是难以想象的。
因此，取消乡镇建制，试图以县来直接管理数百个村庄的想法，是脱离今天中国实际的空想。因为乡镇一级建制会消耗一些经济资源并可能做出“逼民致富”的不当行为来，所以就提出取消乡镇建制，这本质上是在农村处境越来越糟的背景下，将农村抛弃。但是，在市场经济条件下，如何可能抛弃能自由流动并接受了越来越多现代价值理念的8亿农民！无论是于工具层面还是价值层面都不能作出如此选择。
一句话，我们认为乡镇作为一级建制在相当长的时间内不能取消。但乡镇一级目前出现的财政问题以及积极行政的问题必须解决。
二、农业型乡镇：变乡政府为乡公所
徐勇教授主张在以农业为主的地区，乡镇政府宜改变为县级政府下派的乡公所。在我们看来，其原因在于以下三点：
第一，农业型地区的乡镇财政无法正常运转。以农业为主地区的乡镇，其财政收入主要来自农民和农业收入，国内外现代化的实践均已表明，现代化的发展使得农业在整个国民经济中的比重愈来愈低；而在加入WTO的背景下，我国农民从农业中获得收入增长的难度将越来越大。目前正在进行的农村税费改革，通过规范和减轻农民负担，使得乡镇一级无法从农民中获取税收增长的空间。以前乡镇人大还可以通过决议来进行乡镇一级公共工程和公益事业的集资，可以有较大的财政预算的空间。但在这次农村税费改革前夕，乡镇集资等权力就已被取消。财政支出却随着经济的发展而日益增长。乡镇一级财政收支的不平衡逐渐增大，并日渐依赖国家财政转移支付。乡镇财政越来越虚化，无法构成一级政府运作的基础；当乡镇财政完全沦为吃饭财政的时候，乡镇政府怎么有能力为农村提供公共物品。
第二，在市场经济已经充分发育起来并渗透到社会各个方面的情况下，乡镇政府应日渐变得有所为又有所不为，而不单是一个积极行政的实施者。庞大的乡村债务是造成目前传统农业型地区困境的主要因素，这几乎都是前几年乡镇一级积极行政的后遗症。乡镇政府积极行政既有自上而下行政达标的原因，又有乡镇主要负责人利用上级达标要求来建设公共工程，从而为自己捞取回扣等好处的原因。近年来，中央越来越强调发展中心小城镇，而不是发展所有小城镇。中西部以农业为主地区的乡镇一级没有小城镇发展作为依托，就更加没有积极行政的空间。在不需要乡镇一级积极行政，乡镇一级也无能力积极行政的情况下，其职能就相对简单，它也就只是一个上传下达的中间组织，不需要作为一级独立政府。从这层意义上说，中西部的农业型乡镇一级应扮演“守夜人”的角色。
第三，目前乡镇政府的主要职能及实际运作，大多也不是按一级独立政府而是作为事实上的县级派出机构来安排的。农业型乡镇一级的主要职能几乎可以归结为“收粮派款，刮宫引产”。目前在不少地区，农民生育观念已经改变，
“刮宫引产”工作已经不太难。随着农村税费改革的推进与完善，“收粮派款”工作也会逐步规范，乡镇一级的主要职能将变成上传下达和维护地方社会治安等相对消极的职能，而完成这些消极职能，不需要一级政府。从当前乡镇政权的运作来看，虽然乡镇一级设有四套甚至五套班子，但农业型乡镇一级仍然以乡镇党委的一元化领导为基本运作模式，乡镇政府只不过是执行乡镇党委决定的一个办事机构。乡镇人大也大多名存实亡，没有发挥作为乡镇最高权力机构的作用。
最近几年，中西部农业型地区因为教师工资不能按时发放，上级越来越强调教师工资由县级直达，有些地区进一步将公务员工资、各种民政性资金上收县级财政直达。山西省河津市这些年来一直就没有设立乡镇财政，自然就没有形成乡镇债务；湖北咸安也在2002年乡镇机构改革中取消乡镇财政，将其职能转入财会服务中心，目前运转效果良好。因此，将农业型乡镇改为县级派出机构乡公所，合情合理，顺理成章。
三、工业型乡镇与中心镇：保留镇政府
中国农村区域发展的差异很大，对于诸如乡镇一级改革的措施，切忌一刀切。在将绝大多数以传统农业为主的乡镇改变乡公所的同时，那些工商业发达的东部地区的镇和具有充分工商业发展前景的中西部中心镇，则不宜改为乡公所，而应保留目前的镇政府建制，以调动镇一级的积极性，适应小城镇建设与发展的需要。具体地说，一些工商业很发达或有发展工商业潜力的镇保留镇政府的原因如下：
第一，工商业发达的镇，镇财政收入和支出可以良性循环。一方面，镇财政收入主要来自工商业，工商业的进一步发展为镇财政提供了增长来源；另一方面，充足的收入来源使镇政府可以为当地工商业的发展提供配套的基础设施建设。这些工商业发达的镇具有建立一级财政的基础，从而可以为镇政府的运作提供空间。
第二，因为工商业相对发达，镇一级需要处理的事务，特别是与小城建设和工商业发展相关的事务较多，需要有一级具有一定主动性并可以灵活运作的政府来应对各种相关事务。在传统的农业型乡镇，广大的农村实际上是一个同质性的社会，治理的内容、方法相对要简单一些，因此乡公所能够胜任其管理职能。但是工商业发达的乡镇则属于异质性社会，社会系统内的互动频度远非前者可比
，所以其协调发展离不开一级完备的政府。
第三，当前工商业发达的镇一级事实上也的确有较为健全的政府组织及各种职能机构，这些机构的运作还较为高效。
可以说，发达地区的社会实际需要且也有能力继续保留镇政府。当然，要在这些工商业发达地区保留镇政府建制，必须对当前乡镇一级作些改良，其中最重要的一条是要明确镇的范围，将镇区与乡分开，对于名不副实的镇，要改为乡公所；对于确需保留的镇，要理顺条块关系，改变目前许多镇“责重，权小，能弱”的尴尬局面，做到责、权、能的协调。同时还应该强化镇一级人大的权力，使镇人大可以真正监督政府，尤其监督政府的财政收支和重大事务的决策。有些地方可以实验直选镇长，也可以给人大更多选举与监督镇长的权力。
总之，我们同意徐勇教授的意见：一方面，当前乡镇一级的建制应予保留，另一方面，绝对不能不加区分地“一刀切”，应根据乡镇一级具体的财政、事务及运作现状，来决定是保留镇政府，还是将其改为县级政府的派出机构。
