温岭的民主恳谈预算试点正处于关节点。3年前改革的突破是民意的表达冲动在政府政策触发下喷涌而出;3年后改革的瓶颈是民意参与如何能够在新河镇形成良性政治生态。
4月21日，浙江省温岭新河镇。
午休过后，吴启伟扛起农具准备下田。走出家门好几步，他又折回屋里，拿了几本书带在身上。“这几本财政预算知识的书，我随身带着，一闲下来就看几页。”吴笑着说:“不懂这些，哪能参加每年镇上的预算民主恳谈呢！”
7年多前，温岭开始尝试推行“民主恳谈机制”，希望以此构建基层官员与民众的良性沟通。3年前，温岭又将民主恳谈机制引入政府预算审议，今年已经在下辖的新河镇试点3年。
2007年4月3日至4月4日，新一轮的民主恳谈会上，温岭的基层民众对《关于2007年新河镇财政收支预算调整的议案（草案）》进行分组讨论。
“火药桶”变成“温吞水”
“今年没往年有劲！”倚坐在田埂边的吴启伟翻着手上的书说，头依旧低着。有同样感受的还有46岁的赵志浦，他连续几年都参加了镇上的民主恳谈会，“今年吵的不激烈。”
对于乡民的抱怨，温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏也颇显无奈。他坦言：“今年的讨论不如去年激烈。”这位年轻的科长，是民主恳谈机制基层试验的主要推动者。
“去年吵得可厉害了，本来有来访的专家在场，大家都说普通话，后来大家一激动，也顾不了那么多，都用土话在吵。”回忆去年的激烈场面，陈显得很兴奋。
“原来一个个都是火药桶，大胆争论，现如今都成了一片温吞水了。”陈认为，这种变化事出有因。他说，今年新河镇换届新领导班子，2007年1月仓促召开十五届人大的第一次会议，2007年的预算没有经过“民主恳谈”就通过了。而按照往年的惯例，应该要先经过预算民主恳谈机制。新的情况下，今年的预算民主恳谈，只能对《关于2007年新河镇财政收支预算调整的议案（草案）》进行讨论:“讨论的空间小了，自然影响热情。”
今年的民主预算恳谈活动分两天进行，第一天分组讨论，第二天大会辩论。
4月3日分组讨论率先展开。当天下午，在新河镇办公大楼内，农业、工业和社会3个分组，各自展开民主恳谈讨论。此轮分组讨论，是温岭市新河镇十五届人大二次会议中的一项议程。温岭市新河镇将民主恳谈机制引入政府预算审议，今年已经是试点的第3年。
4月4日上午9时，大会准时召开。会场的前面10排位置，坐着镇上的人大代表，后面的位置是列席旁听的乡民。镇长郭海灵和5名副镇长都准时与会。
与前一天的分组讨论相比，这一天的会场气氛稍微热烈一些。不少人举手发言，发表各自对政府预算案的看法，或者是质疑。两个小时的质询，有11个人抢到发言机会。
“我认为工业聚集区减少100万元预算不合理！”肖家桥村代表颜玮钧说，新河工业基础不是很强，应该增加投入，加大工业建设。对此，分管工业的副镇长谢法祥回答:“这笔资金主要是安排在机械园区二期建设，市里承诺的招拍挂现在已经延期，审批、设施的费用有可能要跨年度安排，所以压缩了部分资金。”
“我觉得预算中对弱势群体的照顾还不够，能否考虑再增加一些支出？”对此质询，镇长郭海灵回答：“社会保障除了财政预算支出，还有慈善一块。我们镇已成立慈善分会，镇里会统筹考虑，适当增加社会救济的支出。”100多位人大代表和群众在“预算民主恳谈”的程序下，对财政预算调整方案“发难”。
8年演化史
“民主恳谈”机制原本是用于温岭市思想政治工作，后在各方推动下，温岭市决定将这一机制嵌入政府机制中，选择的突破口就是“政府财政预算审议”。
作为两者结合的试点，新河镇已经运作了3年，而从最初的“农业农村现代化教育论坛”（民主恳谈的前身）到目前的公共预算的民主试验，这一路走了近8年。
温岭市宣传部理论研究科科长陈亦敏是这项漫长的公共预算试验的发起者和设计者之一。此外，他还是温岭市委民主恳谈工作领导小组办公室副主任。
据他介绍，早在1999年，当时身为温岭市一个镇宣传理论研究的陈奕敏接到上级任务，要在温岭进行“农业农村现代化教育”。最终他决定采取类似记者招待会的形式，让官员和民众有问有答，名字定为“论坛”。
因为官民之间可以充分交流，乡村里一些平日里难以解决的事情，通过乡民与镇官员的交流后，往往便于解决。话题包括了村镇建设、邻里纠纷、工商罚没等。到年底，论坛论坛已被当地人称为“松门镇的焦点访谈”，在村民强烈支持下变成一季度一次。很快，类似的官民对话在温岭迅速蔓延，“便民服务台“、”民情直通车”、“农民讲坛”等名称五花八门。
2000年夏天，在媒体报道中，这样的形式被统一称为“民主恳谈会”，进而成为政府文件中的正式称谓。国内一些专家甚至认为这是“中国21世纪基层民主的第一缕曙光”。陈奕敏回顾说：“初始阶段的民主恳谈，实质上是当地党委、政府与群众之间的对话机制，是温岭市在发展市场经济的新形势下以民主的方法加强和改进农村思想政治工作的一种新载体。初步建立起党委、政府组织、引导广大群众依法有序参与公共事务的民主决策、民主管理、民主监督的新机制。”
“这就涉及到一个制度框架问题，也就是民主恳谈与法律、法规和现有的一些具体制度协调的问题，其中最主要的是与基层人大制度如何协调。”陈奕敏解释说，从基层人大自身的角度考量，基层人大在某些方面没有真正切实履行国家法律授予其的重要权力，像电脑一样部分地处于“死机”状态。“这就使我们获得了一个想象空间，探索民主恳谈与基层人大结合的可行性以及结合的途径，试图以民主恳谈激活基层人大，改变基层人大的不作为状态，促进乡镇人大更好地履行其法定权力，把地方基层权力机构的角色和功能演绎到位。”另一方面，通过民主恳谈与乡镇人大的结合，将游离于体制外的民主恳谈纳入现行的制度框架之内，并使之逐步走向制度化、程序化、规范化，将这一原创性的基层民主形式导入可持续发展的轨道。
2004年，温岭市委出台关于民主恳谈的文件，规定民主恳谈是乡镇政府决策的必经程序，并将其列入政绩考核体系，与乡镇官员奖金直接挂钩，此时，政府内部已有人将之称为“小人大”。
2005年，温岭下辖的新河镇于7月率先试点将民主恳谈引入公共预算之中。这一试点，又是3年。
新河镇3年试点路
据陈奕敏介绍，民主预算恳谈在新河镇试点的这3年，镇人大代表和列席会议的几百位乡民每年都会就当年的预算方案与镇政府进行对话和讨论，提出缩减行政管理费开支、增加教育投入等问题。
“比如2005年，恳谈会后，政府与人大主席团、预算审查小组召开联席会议讨论人大代表提出的问题，调整了包括缩减行政管理费25万元在内的9个项目，增减的资金合计237万元。镇政府据此修改了政府预算报告，并在第二天的人大代表全体会议上经表决获得通过。”陈说，试点的效果还是明显的。
也就是在这一年，温岭市开始对预算民主恳谈机制的思考和新探索。“主要在程序上作了较大的改进和完善，并形成《新河镇预算民主恳谈实施办法》，在预算民主恳谈会召开之前经人代会审议表决通过。”陈说。
2006年，经过进一步完善修正后，当年的预算民主恳谈会，无论从过程还是结果上看，陈奕敏认为都是具有示范价值的成功案例。他解释说，预算的讨论和审议采取“两上两下”方式，分人代会之前和人代会期间两个阶段进行，预算项目也进一步细化。这是预算审议的基础。
“在此之前，新河镇人代会审议预算与其他各地一样，是徒有其名，完全走程序化的形式，人大代表即使有心想认真审议也是无从审起。”陈奕敏说，其中的一个原因就是政府提交的预算报告只是粗略地列出十几个没有具体内容的支出大项，而没有将这些支出项目细化、具体化，人大代表不清楚政府到底要把这些预算资金用在哪里、如何使用，所以，所谓人大审议政府预算只能是空话。而现在，新河镇经过这番改革，在2005年和2006年的人代会上提交的不仅仅是粗略的预算报告草案，而且还有具体、详细的预算细化说明。
在试点的3年中，新河镇始终坚持公开性和公众参这两点标准。“这是建立公共预算的必然要求，也是充分表达民意的基础。”陈奕敏说。
从2006年开始，镇人大代表可以联名提出“预算修正案”，分析人士指出，这是预算审议过程中民意表达的最后程序也是最有效的方式。
2005年，新河镇的人代会通过了一个“设立人大财经小组”的决议。2006年又对此作了适当调整，将财经小组成员扩大到8位。新增的3位成员民主意识较强，对财政预算和当地的经济社会情况比较了解，有一定的分析、判断能力，在预算审议过程中发挥出积极有效的作用。
下一步在哪儿
2007年，新河镇率先试点的第3年，情况有了微妙的变化。
这一年，新河镇的原镇党委书记金良明调到市里水利局当局长。1月，新河镇的新一届官员举行十五届人大第一次会议。会上，2007年的预算低调通过，“没有经过民主预算恳谈。”
突如其来的变故，让陈奕敏有些困惑。他担心试点工作就此夭折。就在这时，刚刚上任的温岭市人大主任张学明公开发表言论，他认为新河镇改革对中国地方政府公共预算改革有突破性意义，“参与式预算”不但要继续搞,而且年底要在全市铺开,并逐步过渡到市一级。
在此背景下，新河镇第十五届人代会第二次会议于4月3日召开，以预算收支项目进行调整的名义，围绕《关于2007年新河镇财政收支预算调整的议案（草案）》的“民主预算恳谈会”重新召开。
陈奕敏再次请来了来自北京、上海、广州的“专家顾问团”,希望他们能成为温岭预算民主改革制度化的推手。
“新河改革成败的关键是能够制度化。”中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军一语道破。
陈奕敏坦言，民主预算恳谈当初能在新河镇率先试点，一定程度上是一个“巧合”-只是因为个别官员的兴趣。在中国人事变动容易造成试点走样。
中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军认为，温岭的民主恳谈预算试点正处于一个关键性节点上。3年前改革的突破是民意的表达冲动在政府政策触发下喷涌而出;3年后改革的瓶颈是民意参与如何能够在新河形成政治生态。
高新军分析说，全国其他一些地方也在不同程度地实践类似的民主预算恳谈，因为地区特征、经济发展水平等差异，以及考虑到改革的渐进性，有些地方只拿出部分预算来进行改革实验。而新河镇是将全部预算拿出来讨论，所以从这个意义上说，温岭新河镇的做法最具典型意义。
“从温岭的实际看，这种创新还处于自上而下推动的阶段，缺乏制度的保证，所以，根据本地实际，形成一种推动创新的氛围，并从制度上加以规范，是确保目前预算改革实践能够持续下去的关键。”高新军说。来源：《凤凰周刊》
