县级机构编制管理工作应从人员管理入手
霍邱县机构编制委员会办公室 王庆友
县级编办，作为最基层一级的机构编制管理机关，承担着本级党委、政府和编委赋予的机构编制日常管理职能，同时接受上级机构编制管理机关的指导、监督。在机构编制管理工作越来越受重视的今天，如何更好、更规范地搞好工作，是我们每一个机构编制管理工作者都应当认真思考的问题。
从目前我县机构编制管理工作的现状和笔者收集到的其他地方的资料看，笔者认为，县级机构编制管理工作应从人员的管理入手。
一、抓人员管理的时机已趋于成熟
1、编办在人员管理上曾长期处于尴尬的地位。
由于历史的原因，在人员的管理上，县级编办长期以来处于较为尴尬的地位：抓人员管理于法无据，不抓人员管理各项统计报表“抓瞎”（近几年来，上级很多诸如细化到人的花名册之类的统计上报下达由县级编办负责填报）。
⑴在人员的“进口”管理上，国家一直没有一个统一的规定[1]。很多地方是“铁路警察，各管一段”，计划、人事、教育、民政、劳动等部门在各自的职权范围内，都有人员分配权，都可以往机关和事业单位分配毕业生、退伍战士和接班顶替等人员。虽然有的人员分配是在相应的领导组的领导下进行分配且编办是领导组成员单位，但由于编办领导只是一般成员，很少有“话语权”，很难发挥应有的作用。因此，编办为了年终的统计和平时各级领导对数字上的要求，只能采取事后抄录人员分配介绍信或分配文件的方法，调整各单位的人员数量的“事后认账”的被动模式。
⑵机构编制管理系统上下协调不够。在相当长的一段时间里，县级编办与上级编办的联络仅仅局限于一年一度的机构编制和人员统计年报工作，下级编办对上级很多工作不请示、不报告（在相当长的时间里，由于政策等多种因素，下级编办大部分事情也不需要向上级编办请示、报告），上级编办对下级编办的工作也很少指导、检查。特别值得注意的是，在体制调整等问题上，上下级编办之间沟通很不够，如原属县交通部门管理的车辆购置附加费管理办公室划入省以下垂直管理的国税系统问题，省编办在人员上划前于2002年2月9日向各市编办发出了特急内部明电《关于抓紧上报车辆购置附加费征管机构和人员基本情况的通知》（皖编办明电[2002]2号），要求各市编办会同交通局对车辆购置附加费管理办公室人员进行摸底；人员上划后省编办又于2005年5月8日向各市、县编办发出了《关于全省车辆购置附加税费改革人员分流安置工作有关问题的通知》（皖编办[2005]100号）要求各市、县编办对分流人员进行适当的安置，但在人员上划当时上级编办与县级编办的沟通却断了，笔者直到接到皖编办[2005]100号文件才知道原属县编办管理的车辆购置附加费管理办公室机构和人员已经上划，且遗留有部分人员待县里安置。因此，作为县级编办一名具体负责机构编制和人员统计的工作人员，笔者感到工作很被动、很无奈。
⑶机构编制管理系统机构不健全、工作人员太少。由于受机构限额等多因素的影响，全国县级编办除少数地方单设外，大多与人事部门合署办公，或人事局局长兼编办主任，或编办主任兼人事局副局长，或编办主任兼人事局党组书记，部分县级编办配备了专职副主任，编办的一般工作人员数量也不是很多，县级编办只有1-2名工作人员，影响了机构编制工作的正常开展[2]。在机构编制管理工作日益复杂繁重的情况下，编办也确实没有能力去抓人员的管理工作。
2、编办在人员管理中的地位已发生根本性改变。
随着机构编制管理工作的逐步规范，编办在人员管理中的“统计员”角色正在逐渐转变：
⑴2006年7月1日开始施行的《安徽省行政机构设置和编制管理规定》为编办实施人员管理提供了法律保障。《规定》第二十五条明确“行政机构录用、调任、转任、聘任公务员前，应当向机构编制管理机关申请编制审核。”第二十六条明确“录用、调任、转任、聘任公务员，公务员辞职、退休或者被辞退、开除的，行政机构应当在30日内以书面形式告知同级机构编制管理机关。”
⑵互联网上外地关于人员管理的做法为编办实施人员管理营造了舆论氛围。在google上输入“编制管理证”可显示4,230,000项符合条件的查询结果，输入“人员编制台账”可显示492,000项符合条件的查询结果，输入“人员实名制”可显示113,000项符合条件的查询结果[3]。
⑶“在岗不一定在编，是否在编应由编办确认”在基层已形成共识。在2001年的乡镇机构改革、2001年的教师工资上划管理、2004年的“乡财县管”等工作中，在上级文件未明确由编办负责人员审核工作或已明确由其他部门（如人事部门）负责人员的审核工作的情况下，处于对编办的信任和编办工作的权威性，县级领导一般都安排由编办负责人员的审核工作。
二、如何做好人员的管理工作
1、建立健全机构编制协调约束机制。
机构编制管理工作涉及面广、政策性强，需要组织、人事、财政等相关部门协调配合，要进一步健全完善机构编制协调约束机制，把管编制、管人员和管经费有机结合起来，以编制为基础，形成机构编制与财政预算、工资核定、人员调配整体联动、相互制衡的刚性约束机制，有效控制机构编制和人员的增长。
机构编制、人事、财政等部门要统一建立机关事业单位机构编制人员信息数据库，将机关事业单位的机构设置、编制、经费管理形式及人员基本信息，全部纳入数据库，实行动态管理。人事编制部门负责组织数据维护和审核，财政部门根据数据库中核定的数据安排相关经费预算，实现人事编制部门与财政部门共用一套数据，从根本上解决编制人员和财政预算“两张皮”问题。
在机构编制、人员与经费管理动态管理信息系统建立前，编办要积极参与部门预算编制工作，要做好在编人员的审核工作，为“零基预算”管理工作做出应有的贡献。
2、建立人员进口和出口管理制度。
⑴录用聘用管理。要确立编办在人员管理上的源头地位和基础性作用，彻底摒弃过去的“领导组”分配人员的模式，遏制多部门分人、多渠道进人的现象。为一个漏斗朝下，将编办对人员的管理关口前移，将超编进人的板子直接打在编办的身上。各部门、各单位进不进人、进什么岗位的人，应由编办把头关，具体进什么样的人、配什么干部，应按职责分工，分别由组织、人事、劳动等部门确定[4]。
行政机关、事业单位录用、聘任工作人员前，应当向机构编制管理机关申请编制审核。申请材料符合要求的，机构编制管理机关应当受理，并自受理之日起5个工作日内，根据该机构的规格、编制限额、领导职数空缺情况进行审核，作出审核决定。对符合条件的，核发编制审核通知单；对不符合条件的，书面通知提出申请的行政机关、事业单位，并说明理由。
行政机关、事业单位未取得编制审核通知单录用、聘任的工作人员，人事行政部门不得为其办理录用、聘任手续和工资审批手续，财政部门不得为其办理工资和经费拨付手续，劳动和社会保障部门不得为其办理社会保险手续，住房公积金管理机构不得为其办理住房公积金手续。
行政机关、事业单位录用、聘任工作人员，应当在30日内以书面形式告知同级机构编制管理机关。编办根据书面文件办理人员入编手续。
对实行全员聘用制的事业单位的人员管理工作，笔者认为中编办《关于印发<城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见>的通知》（中央编办发[2006]96号）“社区卫生服务中心采取定编不定人的办法”值得商榷。笔者认为，编办在实施人员管理时，应做好与事业单位人员全员聘用制的衔接工作。要结合人事制度改革，按照管理权限，做好公开招聘人员计划审核和备案工作，并根据备案情况及时建立新进人员信息资料。人事部门凭编办的编制审核通知，办理人员聘用手续；编办凭人事部门的聘用手续办理人员入编手续。
（2）出口销编管理。行政机关、事业单位工作人员出现减少情况时，要及时办理注销编制手续。对解聘、退休、亡故、开除、辞职辞退、失踪等人员，要及时核销人员管理信息。
行政机关、事业单位工作人员辞职、辞退、自动离职或被开除公职的，作出上述决定的单位应将文件抄送给编办，各单位应主动在30日内以书面形式告知同级机构编制管理机关并附相关文件到编办办理注销编制手续[5]。
行政机关、事业单位办理人员离退休手续前，应先到编办核实是否属在编人员，编办出具“原属在编人员”证明后，再办理离退休手续，尔后单位凭组织、人事部门批准退休的文件，及时到编办办理在职人员注销编制手续。编办出具注销编制审核通知单后，人事、财政部门再按有关政策办理退休人员经费供应等相关手续；没有办理注销编制审核通知单的，人事、财政部门不得办理相关手续。
行政机关、事业单位工作人员死亡，单位在申报一次性抚恤费时，应先到编办办理注销编制手续，编办出具注销编制审核通知单后，人事、财政部门再按有关政策审批和拨付抚恤费；没有办理注销编制审核通知单的，人事、财政部门不得办理相关手续。
事业单位聘用制工作人员聘期届满前未办理续聘手续、编办在聘期届满时未收到续聘书面材料的，自动注销其编制。
⑶人员流动管理。行政机关事业单位在调任、转任工作人员时，也应当像录用、聘任工作人员一样，向机构编制管理机关申请编制审核。未取得编制审核通知单调任、转任工作人员的，人事行政部门也不得为其办理调任、转任手续和工资审批手续，财政部门不得为其办理工资和经费拨付手续，劳动和社会保障部门不得为其办理社会保险手续，住房公积金管理机构不得为其办理住房公积金手续。调任、转任工作人员的，各行政主管部门应当在30日内以书面形式告知同级机构编制管理机关。
3、做好平时的监督检查工作。
由于多种原因，机构管理管理工作重许可、轻监管、监督机制不健全现象由来已久，因此，做好机构编制平时的监督管理工作十分重要。
⑴做好吃“空饷”清理工作。要与组织、人事、财政、纪检、监察等部门配合，做好人员在编在岗清查工作。要严格执行“工作人员调离原单位的，必须按规定在转办行政关系时一并转办工资关系”的规定，使机构编制管理与财政经费关系相一致。对不转工资关系的人员，按在原单位吃“空饷”予以处理。对长期在外单位工作的借出人员，可参照黑龙江省的做法，即“单位借出人员超过6个月的，机构编制部门相应核减其编制”，以此遏制乱借人员现象。
⑵做好人员管理离任审计工作。要建立和完善机构编制考核机制，将人员管理工作纳入对单位主要领导的离任考核制度范畴，进行人员管理离任审计，对领导干部任职期间的进人用人情况进行详细的核查，对违反人员管理工作纪律的要给予必要的处分。
⑶充分发挥机构编制“12310”监督电话的作用。根据中编办的布署，目前县级编办大多已开通了机构编制“12310”监督电话，但由于人手、制度等多种原因，作用并不明显。因此有必要加大宣传工作的力度，将举报电话及受理范围在媒体上公布。举报电话主要受理违反机构编制管理“五不准”(即不准超编进人，不准擅自设立内设机构和提高内设机构的级别，不准违反领导职数配备的有关规定，不准越权审批机构编制，不准上级业务部门干预下级的机构编制)的行为。
要健全机构编制监督管理制度，并不折不扣地实施，制度要完善、要健全，监督要到位、要经常、规范、科学。处理更应到位，不能搞“高高举起，轻轻放下”。
三、当前亟待解决的几个突出问题
1、编办在人员管理上的法律依据问题。
县级机构编制管理机关重审批、轻管理、忽视监督的现象由来已久。之所以出现这种情况，笔者认为与机构编制管理机关在人员管理上的法律依据不足有关：
安徽省曾明确规定：“各类事业单位的人员编制主要采取制定编制定员标准和规定各类人员比例的办法进行管理[6]”。“对财政供给单位的人员工资实行统一发放。具体由编制部门核准人员编制和实有人数，人事部门核定人员和工资，财政部门核拨经费，委托代理的商业银行发放到个人[7]”。这两条重要的规定将机构编制管理机关的职权限制在侧重于数量的宏观审批和统计之上。因此，在很多时候、很多场合，编办的人员管理工作只能是被动的、从属性的。编办往往充当的是“统计员”的角色，仅负责人员数字的统计工作。
按照“职责法定”的原则，应当明确编办在人员管理上的法律依据问题。《安徽省行政机构设置和编制管理规定》已赋予编办一定的人员管理权，但它仅限于行政机关。编办对党群系统、政法系统及广大的事业单位的人员管理权问题，亟待上级参照兄弟省区《机构编制管理证》的做法，修改完善或新制定一些规章或规范性文件。
2、编办的队伍建设问题。
配备专职的负责任的领导。据2006年8月3日《齐鲁晚报》，曾任耶鲁大学经济系主任和文理研究生院院长，在学术界享有崇高威望的经济学家、耶鲁大学第22任校长理查德•雷文在担任校长的12年里，没有带过一个研究生、博士生，也没有挂名领衔做过一个具体的科研项目。因为他知道应当将大量的时间集中在主要的行动上。同理，编办应当配备专职的负责人。虽然编办领导兼职做人事局的负责人有时有利于工作的协调，但如处理的不好，就有可能像国内一些带研究生的大学校长（既没有充裕的时间进行学校的管理，又不能给学生真正的学术指导）一样，人事、编制两方面的工作都没有做好，甚至会出现在机构编制管理上履行职责不到位的失职现象。
加强人员培训工作。长期以来，机构编制管理工作是经验型管理，缺乏科学性。因此，加强机构编制管理人员的培训工作尤其显得重要。可以采取集中培训的方法，由机构编制管理方面的专家讲授；也可以采取个别进修的模式，将一部分基层人员上挂到上级编办，让他们在工作中得到提高。
3、管理软件的开发利用问题。
可参照国家金财工程子系统《财政扶贫资金管理监测系统》的设计理念，设立公共基本信息、人员考核奖惩、职务（职称）变动、工资调整、经费预算管理等模块，建立人事编制与财政预算共用系统。
按照“谁主管，谁负责”的原则，对纳入数据库管理的人员基本信息，由各主管部门负责数据的采集、初审，公示无异议后报送纸质（加盖印章）和电子版材料到编办，编办复审无误后导入数据库，确保资料的准确性和真实性。
数据库平时由编办负责人员基础数据的维护，由人事部门负责工资、职称、奖惩等情况的维护，由财政部门负责预算资料的维护。财政、人事、编制联网贯通、资源共享。信息要及时采集、维护更新，并定期发布，实现人员编制与财政预算同步监测、动态管理。
参考文献
[1]、[4]赵新武：《当前我国机构编制的弊端与对策》，http://www.chinaorg.cn/dispnews.php?id=23697
[2]《河南省开展全省机构编制管理监督检查》，http://www.yqbb.gov.cn/printpage.asp?id=1996
[3]2006年9月6日查询数据。
[5]《湖北省竹溪县机构编制委员会工作规则》, http://www.hbcz.gov.cn/420324/lm2/2006-08-29-6104.shtml
[6]《安徽省事业单位机构编制管理暂行规定》，http://www.yfzs.gov.cn/gb/info/L ... /20/1554017205.html
[7]《安徽省人民政府印发关于全面推进县级公共财政支出改革意见的通知》（皖政[2001]23号）
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