| “地方政府创新”：执着探寻底线和空间 |
| 十七大报告说民主是社会主义的生命，“这使改革者受到了鼓励” |
▲2007年10月24日，浙江舟山市普陀区沈家门街道大蒲湾社区居家养老服务站正式挂牌成立。当天，40多位65岁以上的老人登记要求享受居家养老服务。(资料片) 自2000年
中国地方政府创新奖创立以来，杨雪冬一直参与其中。杨的身份是
中国地方政府创新项目主任助理，“评选的情况，他比我还熟悉。”中央编译局副局长、
中国地方政府改革与创新课题总负责人俞可平说。
■质量上的平稳状态 1月19日，第四届中国地方政府创新奖评选结果在
北京国际饭店国际厅揭晓。该奖项已经运行8年。 尽管这是一个民间的学术性奖项，但鉴于主办方之一中央编译局和俞可平的身份，外界更习惯于认同其半官方性质。 “这并不重要。”杨雪冬说，关键看这一奖项发挥了怎样的实际作用。他给记者提供了一份数据，八年来，一共有1190个地方政府创新项目报名参选，算上即将揭晓的奖项，最终选出了40个优胜奖以及若干入围奖。 “还是你们这个奖有生命力。”前几天，某部的一个司长给杨雪冬打电话说。但杨雪冬坦言，现在的兴奋感和成就感比第一届评选时要低，这与奖项的发展比较“平稳”有一定关系。 从报名的数量来看，第一届是325个，第二届是245个，第三届是283个，此次是337个。“地方的参与热情在提高，但也没有出现大幅增长，同时在质量上也没有特别大的突破，总的来说非常平稳。” 一件事情令杨雪冬记忆深刻。第一届政府创新奖评选中，
四川遂宁市市中区区委
书记张锦明主持的步云直选乡长项目没有获得优胜奖。张锦明在离开
北京时给杨雪冬写了一封信，尽管心情失落，但她在信中说，感谢这个奖项，让地方的创新得以有了一个展示的平台。 “改革者经常是孤独的，身边的人可能会不理解，甚至冷嘲热讽。”杨雪冬说，但是，通过这种评选，他们获得了社会的认可，“这对他们是一种鼓励，是对地方政府创新的一种推动。” 杨雪冬说，虽然这个奖项本身包括评选标准和程序几乎没有什么变化，但透过四届地方政府创新奖参选和获选项目，也能从中看到我国政治生态和社会生态的变迁。
■公共服务热过政治改革 按类别划分，政府创新奖大致归为政治改革、
行政改革和公共服务三大类型。“从第三届开始，公共服务类项目就开始大幅度增加，并且在数量上超过了政治改革类项目。”杨雪冬说。 组委会对此次参赛337个项目中有完整信息的203个项目进行了统计，其中有89个项目属于公共服务类，占分析样本总数的43.9%。 “这反映了各级政府近年来的工作重点是围绕着公共服务型政府建设和解决群众关注的民生问题进行的。”杨称，政府意识到了市场机制不能代替政府的公共服务职能。 中央编译局当代马克思主义研究所副研究员周红云参加了对浙江省宁波市海曙区政府购买居家养老服务的调研。 这项2004年9月开始推行的项目实行“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的机制，区政府将购买服务的开支列入年度财政预算;非营利性组织星光敬老协会负责项目运作，推行个人购买服务、企业认购服务以及社会认养服务等;2007年还成立了居家养老义工招募服务中心。“老人其实不太愿意去养老院，有了这个项目就可以居家养老了。”周红云告诉记者，通过脱离于政府的非营利组织来协调，养老的成本大大降低，“原来需要2000万，现在只需要200万。”
■从管制到管理 在中央党校教授蔡霞看来，公共服务类项目的大幅增加，体现的是政府职能转变的客观趋势，“现代社会雏形出现后，政府需要从管制变为管理和服务。” 政府职能转变在地方政府创新奖行政改革类别中有明显体现。此次参选项目中行政改革类型有52个，占总数25.6%。最终入围的20个项目中也有多个属于这一类别，比如
深圳市监察局的行政审批电子监察系统、广西玉林市人民政府的一站式电子政务新模式、
上海市普陀区长寿路街道办事处的社区民间组织管理体制改革等。 周红云调研过
上海市普陀区项目。2002年8月，
上海市普陀区长寿路街道办事处创建了社区民间组织服务中心。“
上海的社团，政府以前管得很多，但是效果不好。”周红云说，现在政府转变了思路，发挥市场机制，政府出钱，通过指定或者招标让民间组织为社区建设服务。 “以前，政府对民间组织不放心，于是想办法管制。而民间组织地位也非常尴尬。现在政府由管制到引导，帮助你发展，民间组织得以发挥作用，而政府实际上也能更好地管理民间组织。”周红云说。
■政改的“三结合”底线 “在公共服务类申报项目增加的同时，政治改革类也保持了一定的数量，不过在申报总数当中的比例有所下降。”杨雪冬说。此次申报项目中，政治改革类数目为62个，占样本的比例为30.5%。 “由于政治改革、行政改革具有系统性和整体性，改革的主动权日益向更高层级的政府集中，所以这些方面创新数量的减少是必然的。”杨雪冬就此评论。 在前几届评选当中，一些效应颇大的地方政改项目曾经入选。1998年12月，在张锦明主持下，四川省遂宁市市中区步云乡采取村民直接投票的方式，选出了乡长，被称为“中国大陆直选第一乡”。2003年，在第二届中国地方政府创新奖上，改造后的步云选举拔得头筹。在第三届评选中，四川省昌平县“公推直选
乡镇党委班子”获得优胜奖，同时获奖的还有成都市新都区“
基层民主政治建设”。这些获奖项目皆为国内外广泛关注，在
基层政改上具有某种里程碑意义。 此次评选，入围的20个案例中有些政改项目同样可圈可点。如山东省乳山市委组织部的全面推进党内民主项目，从2003年1月开始推进年会制、代表资格常任和规范议事决策程序。2004年4月，在冯家、乳山口和徐家三个镇进行了镇党代表直选镇党委书记、班子成员的试点。 步云第一次直选之后，操盘者张锦明受到很大的压力。步云直选抛开人民代表大会，显然突破了旧有体制框架。在北京的一次有关
基层民主的研讨会上，她听到社科院一位学者的批评，“我们为什么一定要想着突破体制，其实体制内的空间已足够。”这给了张锦明很大的触动，经改造后的步云直选与旧体制形成了对接。 “政府创新的底线在哪里？”杨雪冬的体会是：“必须是三个结合——党的领导、人民当家做主和依法治国的结合之下，这是一个整体的要求，不能突破三者结合。当然，怎么结合，这需要探讨。”
■创新的历史路径
在杨雪冬看来，“三结合”原则之下，如何“结合”需要与时代背景相契合。
中国地方政府创新奖组委会的统计表明，此次申请项目有一半是近两年来启动的。 “这种分布说明了中国地方政府创新奖强调的‘创新性’对于地方政府来说，具有很强的
时间性。
时间上的‘新’是地方政府理解‘创新’的重要依据。”杨雪冬说。 在“政府创新”的概念流行之前，我国的政治体制改革已走过一个为期不短的
时间段。1980年8月的中央政治局扩大会议上，邓小平做了《党和国家领导
制度的改革》的重要
讲话，揭开政改序幕。在中央党校教授王怀超看来，这篇
讲话的锋芒直指原有政治体制的“总病根”——“权力过分集中”，特别是“领导者个人高度集权”。 但是随后的几年间，我国政治体制改革进入一个徘徊期，“政治体制改革由‘攻坚战’转入‘外围战’。”王怀超在《中国政治体制改革24年》一文中说。 上世纪90年代中期以后，政改进入新阶段。中央的政策导向鼓励了地方创新。 “
改革开放以来，特别是党的十五大以来，各级地方党政机关在公共服务、行政改革、政治透明、基层民主、科学决策、公民参与、法制建设和扶贫济困等诸多方面进行了许多大胆的改革与创新。”俞可平说。正是在这样的背景下，“中国地方政府创新奖”应运而生。
“中国地方政府创新奖”组委会另一位主任、中央党校教授王长江在接受记者采访时说，地方创新的阻力有的来自改革者自己，有的来自现有的
干部考核体系，但体制上的障碍是最大的难点。“过去的体制有其本身的惰性，有其本身在权力配置的不合理性。” 不过，改革仍然有很大的空间。“十七大报告中说，民主是社会主义的生命。”杨雪冬说，“这使改革者受到了鼓励”。
(记者舒泰峰)来源：《瞭望东方周刊》
